社会组织承接公共服务效能的评价及提升研究

2016-10-11孙浩，龚承

湖北大学学报（哲学社会科学版） 2016年5期

关键词：公共服务效能供给

孙　浩，龚　承

（湖北工业大学经济与管理学院，湖北武汉430068）

社会组织承接公共服务效能的评价及提升研究

孙浩，龚承

（湖北工业大学经济与管理学院，湖北武汉430068）

社会组织承接公共服务既是现代治理体系建设的重要内容，也是公共治理发展的客观要求。社会组织承接公共服务形成了政府行政机制、市场竞争机制和第三部门社会事业机制三者多元并存的竞争合作环境，触发了服务供给制度安排上的梯布效应和标尺竞争效应。服务效能内涵和价值取向的多维性决定了社会组织承接公共服务效能的评价体系需从服务成本、服务效率、公众满意、公众参与、服务能力等五个维度予以设计。社会组织承接公共服务并不必然带来其效能和活力的提升，要防止社会组织承接公共服务的效能低下、内卷化和悬浮，就必须加强社会组织承接公共服务的顶层制度设计、加大对社会组织发展的扶持、强化服务中的公众参与、防范服务承接风险和加快社会组织自身能力建设。

社会组织；公共服务；效能评价

党的十八届三中全会报告指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买；适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。2013年7月，国务院常务会议专题研究推进政府向社会力量购买公共服务议题，同年9月，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。加快推进社会组织承接公共服务进程，提高社会组织承接公共服务效能，正成为加快实施政社分开、激发社会组织活力的重要举措。

一、社会组织承接公共服务的理论基础与效应

政府购买社会组织服务与当前世界各国掀起的政府改革实践紧密相连。“管理主义”指导的改革实践，带来公共服务多元化、市场化和社会化变革，社会组织正日益成为公共服务供给的重要主体。

（一）社会组织承接公共服务的理论梳理

社会组织承接公共服务有着深厚的治理理论作为支撑。全球治理委员会认为，“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”［1］420。20世纪90年代以来，在公共事务管理实践中，非政府部门与政府部门联合起来采取集体行动，形成了相互依存的合作网络关系并分享公共权力。合作网络结构中的多中心公共行动者通过制度化的合作机制，相互调试目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。

韦斯布罗德基于传统的需求供给经济学范式，论证了政府与市场供给公共服务的各自缺陷，这是因为公有产权制度安排和私有产权安排同样面临着信息不完全和不对称导致的失灵和资源配置低效问题。市场、政府失灵的客观存在，恰恰从功能上证明了社会组织存在的必要性，政府、市场和社会组织是公共服务供给中的相互替代性工具［2］40～41。在新制度经济学家看来，公共服务不存在固定的供给实现模式，它是根据技术、产权及制度的变化，在具体约束下来选择最优的供给实现模式。

萨拉蒙指出，政府本身虽是公共服务提供者，但也更多是依靠大量的第三方机构来供给公共服务，“政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非政府组织来承担，政府负责资金支持，非政府组织负责提供服务”［2］47。政府与非营利组织之间不是非此即彼的关系，而是一种合作关系，两者共同分享公共基金和公共权威，协同向社会提供公共服务［3］。社会的开放性、信任互惠带来政府与非营利组织之间的合作互补，这种新型伙伴关系成为第三方治理理论的内核。

第三方治理的提出是基于对传统非营利组织自身优劣势的清晰认知，以及政府与民间势力间的信任和合作互惠发展趋势。一方面，由于官僚体制的制约，政府难以实现向不同特别是特殊社会群体提供不同的服务，而通过资助第三部门来完成是一种比较便捷的途径；另一方面，公共服务供给引入第三部门可在一定程度上解决消费中的信息不对称问题。

与此同时，第三部门服务供给的动力机制建立在自发自愿参与的“公益人”使命和责任驱动的基础上，其服务供给制度中的“公益人”人性假设与现实中的“有限理性人”和“经济人”呈现出交织、冲突的状况。萨拉蒙也看到第三部门服务供给中志愿失灵的一面，他认为“非营利部门存在如下缺陷：对于慈善的供给不足（Philanthropic insufficiency），即缺少资金与使人们利他性地为他人提供福利的激励机制；慈善的特殊主义（Philanthropic particularism），即可能无法覆盖处于需要状态的亚群体，从而降低制度的整体效率；慈善组织的家长式作风（Philanthropic patemalism），即控制慈善资源的人根据自身偏好提供服务，忽视社会需要；慈善的业余主义（Philanthropic amateurism），即由于资金限制而无法吸引更多专业人员加入”［3］。因此，第三部门作为“市场失灵”和“政府失灵”的补充，绝不能否定或排斥其他方式和供给制度安排。社会组织承接公共服务的价值需要更多地从合作互补的多样化制度安排和公共服务供给可持续发展角度予以审视。

（二）社会组织承接公共服务的现实效应

大量的社会组织承接公共服务将政府行政机制、市场竞争机制和第三部门社会事业机制三者置于同一个竞争性环境之中，形成了多元并存的制度效应。

一是形成梯布效应（Tiebout Effect），它是指受经济发展水平、收入状况、地域特色、自然条件等因素的影响，公共服务需求表现出多样性和异质性特征。单一的供给模式无法满足这种多元化的服务需求，而多元并存的所有权制度安排可以让消费者在不同供给者所提供的质量和价格之间自由组合，选择符合自身效用最大化的配置安排，公众可以通过“用脚投票”的方式来间接表达自己的需求，促使不同供给主体自动调整到服务供给最优的均衡水平。

二是形成标尺竞争效应（Yardstick Competition Effect），它是指当消费者的需求具有同质性特征时，多元并存竞争性的所有权制度安排可以互为基准，形成公共服务供给的基本标杆或标尺，没有达到这个标尺的主体会在因竞争中处于下风而自动调整自己的供给行为和制度安排，从而将不同所有制安排下供给主体因信息不对称而获得的额外收益挤压出来。政府向社会的分权、授权和服务社会化引发社会组织主动调整自己的供给生产技术和结构，根据服务对象的需求特征创新服务模式，为赢得公共服务供给权而展开竞争。

二、社会组织承接公共服务效能评价的价值基础

服务效能的“效”是服务主体及其人员完成职能和服务功能的效率、效益和效果；“能”是组织体和人员完成服务功能和相关目标的能力、能量。服务效能强调的是能力、效率、效益和效果的有机统一，它不仅包括投入产出方面经济性的测度，也包括了伦理性的价值判断。

（一）公共服务评价的价值取向演进

公共服务效能评价指标体系建构的背后隐含着社会变迁中的价值取向。西方对公共服务绩效或效能的评价与公共行政的发展一脉相承，自威尔逊开始表现出强烈的效率价值取向，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派，主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调核心价值取向是社会公平，力图用“社会效率”代替“机械效率”。新公共管理运动带来了管理的自由化和市场化，主张公共服务绩效主要衡量经济、效率和效果（3E）三个层面；学者弗莱恩后来又加入了公平（Equity），成为4E。整体上，“公共服务价值理念由注重效率、追求投入产出比的最大化向注重结果和顾客满意程度发展”［4］。

随着网络治理新模式的发展，参与、公信力、积极回应、公平和包容透明、有效用和效率、法治等善治的核心价值诉求被引入公共服务评价。登哈特的新公共服务理论强调公民权、民主、责任和公共利益等核心理念，以防止新管理主义对诸如公平、正义、代表性和参与等价值的损害。

（二）社会组织承接公共服务效能评价的价值厘定

公共服务目标的多元性、服务需求的变动性、评估信息的稀缺性、认知的差异性等多种影响因素决定了公共服务效能评价需要厘定其背后隐含的价值。综合公共服务评价的价值取向演进和社会组织承接公共服务的理论与现实基础，公共服务效能评价必须建立在多维统一的价值判断基础之上。

1.经济效率价值取向。公共服务效能评价中最基础的部分就是经济效率维度的评判。经济性反映了公共服务的成本消耗程度，它能综合反映公共服务获得的资源水准和投入成本。效率性反映的是资源投入与产出的比例关系，它包括公共服务供给的水准、活动的执行、供给的数量、服务的单位成本。广义的效率性还表现在服务资源投入与配置的制度设计层面。

2.质量价值取向。公共服务能在多大程度上满足需求、多大程度上实现当初的政策预期和个人预期，这些都需要通过质量性价值维度予以评价。质量性价值维度通常由服务供给的决策质量和行为质量两方面构成。前者是指公共服务供给政策制定与选择的程序和方法、服务政策或项目目标的成就程度、服务环境的改善程度等；后者指公共服务内容的及时准确和有效性、供给中的服务承诺实现、服务人员的素质和态度的好坏、服务的响应速度、供给的速度、服务的透明度。

3.公众满意价值取向。公共服务效果和质量始终取决于服务对象，即社会公众的认同、期望实现和满意。满意源于服务消费中所获得的感知价值与预期价值的对比。需要越是能满足，就越是能带来高水平的感知价值，重复消费行为和对服务供给方的支持认可就越多。

4.公众参与价值取向。在一个多元共治的服务体系架构内，公众参与是连接多个主体的重要纽带。社会组织承接公共服务形成服务供给上的多重委托代理关系，公众参与能有效减少委托代理成本，提高服务资源利用价值，增强社会多主体间的融合认同。

5.能力价值取向。公共服务水平的高低要以服务能力作为基础和保障。能力价值维度突显的是社会组织为其自身提供可持续发展的能力，它赋予了社会组织承担社会变革的压力，拓展和丰富社会组织的各种社会网络联系。能力与社会资源之间的互动是社会组织持续有效承接公共服务的关键所在。

三、社会组织承接公共服务效能评价的设计与测度

服务效能是一个综合性指标，对其评价可进一步分解为服务成本、服务效率、公众满意、公众参与、组织能力等五个维度。社会组织承接公共服务效能的评价要以满足服务需求为导向，关键变量和指标的设计要以上述的五维价值取向为基础。具体评价变量和指标见表1。公共服务效能评价测度，则既要考虑数据的可获得性和成本，也要选取能客观反映由社会组织承接服务这一制度安排带来效能变化的服务客体。

（一）社会组织承接公共服务效能的评价体系

1.服务成本维度。服务成本是社会组织提供公共服务过程中所发生的各种费用和开支，一般认为这种费用开支与最终消费者的支出负担或者政府购买社会组织所支付的费用相等。服务成本是反映公共服务成本消耗程度的经济性刻度，一定时期内各种资源投入的多少，数量是否合适，增长比例是否恰当，使用是否科学合理等，综合反映了公共服务获得的资源水准和投入成本。

社会组织承接公共服务时，实质上形成了政府与服务承办方——社会组织之间的交易关系，传统的政府与消费者之间的供给关系演变为政府、社会组织和消费者之间的多重委托代理关系。消费者同时还面临着因政府购买社会组织服务而带来的交易成本。契约委托关系形成的交易成本主要包括协调成本、信息成本与监控成本。信息成本是“建立和运转信息渠道所需要的投入”［5］145，它包括信息搜寻成本、信息加工与处理成本、信息传递成本、信息储蓄成本和信息服务的提供成本。社会组织承接公共服务的信息成本一方面表现为社会组织与服务对象之间因信息不对称带来的信息成本，另一方面则是政府在购买公共服务中，寻找合适承接服务的社会组织所增加的信息成本。

（表1）　社会组织承接公共服务效能评价维度、指标体系及含义

此外，服务成本不仅包括服务供给所产生的各种有形成本费用支出，还包括社会组织承接公共服务的公信力等无形成本。综合服务成本的内涵与外延，社会组织承接公共服务效能的服务成本指标主要包括服务直接消费成本、信息成本、监控成本、形象成本。

2.服务效率维度。效率是指能量变换过程中输入能量与输出能量的比率。狭义的效率也称为“技术效率”或“生产效率”，它衡量投入与产出的比例关系，力图以最少投入获得最大产出。广义的效率还包括配置效率和制度效率。配置效率是指公共服务承办方根据公众的需求提供公共服务的程度；制度效率是指是否存在不断激励社会组织减少成本、提高服务质量和效率、提升承接公共服务范围和程度的动力性制度。

社会组织承接公共服务的效率可从四个方面考虑：一是公共服务的数量，即社会组织的服务供给是否给公众带来了更多的服务享受。二是服务供给的频率，即社会组织是否为公众提供了更快和更便捷的服务。三是公共服务的质量，即公众是否较过去的政府供给获得了质量更好的服务。质量性评价包括决策质量和行为质量两方面，前者是指社会组织承接公共服务项目目标的成就程度、服务环境的改善程度，后者指公共服务内容的准确有效、服务承诺实现、服务人员素质、服务响应速度和透明度等。四是外部竞争机制，即社会组织承接公共服务的市场竞争程度如何。适度有效的竞争是推进社会组织持续改进服务效率的压力因素。综合促进效率提升的内部管理和外部竞争压力两个维度，社会组织承接公共服务效能的服务效率指标包括服务数量、服务频率、服务质量、竞争程度。

3.公众满意维度。公众满意是指消费者对某一服务可感知的效果或结果与其期望值之间的差异。在美国顾客满意度指数模型（ACSI）中，顾客期望用来描述顾客对某一产品或服务的质量期盼；感知质量用来指顾客针对近来消费物品和服务的质量所给出的一种评价，它通过消费的个性化、定制化和服务消费的可靠性来衡量；感知价值用来衡量质量和价值之间的关系，它可以用给定价格下的质量和给定质量下价格这两个问题来衡量；顾客抱怨用来指某个特定时间段内顾客直接抱怨产品或服务的比例，它与满意度之间呈负相关；顾客忠诚既包括了顾客所声称的未来重复购买的概率，也包括了在不同价格下顾客购买的可能性。

根据Parasuraman、Zeithaml和Berry的服务质量评价模型（SERVQUAL评价法），用于评价顾客感知质量的服务质量主要包括五个方面：（1）有形性（Tangibility），它主要代表实际的设施、设备、员工及外在的宣传沟通材料等可以为顾客直接接触和察觉的特征。（2）可靠性（Reliability），它代表服务企业可靠并准确地执行己经承诺的服务的能力。（3）响应性（Responsiveness），它代表企业协助顾客并迅速提供服务的意愿。（4）保证性（Assurance），它代表员工的知识、礼貌及传达信任与信心的能力。（5）移情性（Empathy），它代表企业为顾客提供个性化关心的能力［6］。

综合用户满意度指标模型相关文献，社会组织承接公共服务效能的公众满意指标主要包括：（1）感知整体服务质量。（2）感知质量因子，ACSI模型中将服务、过程、信息确定为感知质量因子。社会组织承接公共服务的过程或流程通过及时性、手续便捷、制度规范化来测度，信息用清晰、可靠评判，服务用礼貌态度和专业服务来衡量，此外新增了服务环境测度，包括便民和服务环境两方面。（3）公众服务整体满意。（4）公众抱怨。（5）公众信任，用服务初衷和忠诚度来描述公众对社会组织承接服务的信任。

4.公众参与维度。公共服务的多元化、个性化和直接面向消费者的特性，决定了公共服务离不开公众参与。公众参与意味着公众能够以合法的途径，以政策主体的身份直接或间接地参与公共政策制定过程，以表达个人意愿和实现自我利益［7］。公众参与在决策环节表现为对公共服务提供规则影响能力的不同，在服务供给环节表现为对服务影响和参与的不同［8］。从政策过程来看，政策制定之时就必须考虑执行问题，公众参与应该被视为民主政体中政策执行中恰当而且必要的组成部分［9］。从服务实现过程和机制角度来看，社会组织承接公共服务效能的公众参与指标包括服务需求表达参与、服务过程反馈参与、服务质量评价参与。

5.服务能力维度。社会组织能力建设内容与组织形态、发展阶段和使命目标定位紧密相关，其核心能力要素包括内部治理能力（包括人力资源和财务管理）、战略管理能力（包括筹募资源、公益营销及公关能力）、项目管理能力和公信力管理能力四大方面［10］。从社会组织构建社会资本、实现可持续发展角度来看，社会组织的核心能力包括合作能力、筹资能力和公信能力［11］。因此，考量社会组织承接公共服务效能的服务能力指标主要包括组织规范能力、筹资能力、项目管理能力。

（二）社会组织承接公共服务效能的测度

考虑到公共服务效能评价所需数据资料的可获得性、便利性和有效覆盖性，课题调查以具有民办非企业单位性质的湖北省乡镇计生服务中心（站）这类新社会组织作为效能评价的客体对象。在湖北省郧西县、石首市、枣阳市、咸丰县、蕲春县、罗田县等6县（市）12个乡镇累计发放问卷360份，回收有效问卷318份，有效率为88.3%。运用SPSS17.0统计软件检定问卷信度水平，除了服务能力维度的信度为0.77之外，其他维度的信度都在0.8以上，说明评价量表具有较高的内部一致性。同时，问卷涉及的效能因素分析的KMO检验为0.946，显著性概率P值为0，具有较高效度。

对于乡镇计生服务中心服务效能的五个维度，问卷的调查结果显示：（1）在服务成本方面，对计生服务中心能迅速有效收集信息的认同度达到77%，有近六成以上的受访对象认为比较容易发现服务不达标并能将该情况方便地反馈给政府部门，客观上反映出监督成本相对较低。（2）在服务效率方面，近八成受访者对服务效率持正面积极评价，认为接受服务的数量更多、效果更好且选择面变宽。（3）在公众满意方面，75.2%的受访者对计生服务中心的整体服务质量持积极评价，87.1%受访者的服务感知评价水平在中等以上，84.2%受访者的过程感知评价水平在中等以上，64.8%的受访者对服务环境感知评价处于较好水平之上。（4）在公众参与方面，60.9%的受访者认为计生服务中心提供服务供给前较少甚至没有针对需求做过调查，61.8%的受访者认为几乎很少参与到计生服务中心服务质量的评价。（5）在服务能力方面，51.6%的受访者认为计生服务中心并没有足够多的财力或其他资源来满足日益增长的服务需求，57.5%的受访者对计生服务中心的服务管理水平持中下等评价，有56%的受访者认为计生服务中心的相关服务制度是完备和透明的。

尽管对计生服务中心效能评价的整体满意度在80.2%以上，但这种高评价主要来自于如服务的内容、规模、性质等“显性”指标的贡献，而“隐性”的感知质量、参与、能力评价认同率相对较低。一是约有四成受访者对计生服务中心的硬件环境和服务设施的感知评价不满意。这种不满与公共服务投入的城乡二元结构和同一区域内的非均衡投入发展格局密切相关，对相关数据进行Pearson卡方检验的显著性小于0.05，反映出受访者的居住地与服务环境感知评价之间存在显著性不同。二是有五成以上受访者在服务的事前——事中——事后三个环节的参与比例都很低。这一方面是源于计生服务的功能原属于农村人口严格控制政策导向下的管制型定位，另一方面是计生服务中心在“以钱养事”改制后，传统身份下的办事风格和行为模式仍有很强的惯性。三是有五成以上受访者对计生服务中心的资源获取能力和项目管理能力的评价不高。计生服务中心可持续发展能力的不足在于其所提供的服务内容相对简单，远不能满足服务人群增长的新需求，加之现有服务中心人员缺口较大，历史包袱沉重，主要资源投入只能满足日常性工作需要，对外性服务拓展和创新的投入不足。

四、提升社会组织承接公共服务效能的对策建议

随着政府购买公共服务力度的加大，社会组织承接公共服务的领域和项目日益扩大和增多，其在整个社会治理体系中发挥的作用日益突出，但社会组织承接公共服务的效能和活力并不必然伴随着这个过程而提高。增强社会组织承接公共服务的效能有赖于破除体制机制障碍，切实转变政府职能，激发社会组织发展活力。

（一）加强顶层设计，发挥社会组织承接服务的制度绩效

一是要厘定政府、市场和社会组织三种公共服务供给制度的边界。埃莉诺·奥斯特罗姆运用总体绩效和间接绩效这两类指标来评估制度绩效。相比而言，社会组织承接公共服务的制度安排在总体绩效指标中的财政平衡、适应性，在间接绩效指标供给和生产成本中的协调成本、信息成本中的科学知识成本方面优于市场制度安排；在总体绩效指标中的效率、责任和适应性，在间接绩效指标供给和生产成本中的信息成本、策略成本中的寻租成本、腐败成本和规避成本方面均优于政府制度安排。因此，社会组织承接公共服务的制度应定位于小型的、分散的、接近基层的公共服务供给，既包括因时空距离造成的基层公共服务供给的政府失灵领域，也包括市场失灵领域。

二是要依据制度绩效标准细化社会组织承接服务的范围和内容。一方面，可根据服务的公共性和公益性不同来确定细化标准，一般来说，随着技术进步和市场容量变化带来的公共性减弱，或者容易由市场和社会组织承担的服务，就应该优先安排社会力量供给。另一方面，可根据制度绩效评价指标，采取公众需求评判或专家调查的方法来两两比较不同领域服务中的不同项目在社会组织与政府或市场之间的供给绩效差距，优先选择社会组织供给制度绩效高的项目。

三是要加强社会组织服务供给与其他供给制度的安排，尤其是与政府之间的协调合作。通过政府搭建的互补合作交流平台和互惠信任的利益机制，实现政府的权威和制度资源、市场的物质和信息资源、社会组织的社会网络资本资源的有机整合。如在计生服务领域，针对乡镇人口的流动性、服务内容变动的季节性和服务需求的多样性的现实，计生服务中心与隶属政府部门管辖的各级卫生院、民营性医院之间需要重构计生服务的供给边界，基于提高计生服务质量和满足服务需要的目标，重新梳理功能和角色关系。

（二）加大培养扶持，激发社会组织承接服务的活力和创造力

一是要加快社会组织的立法建设步伐，确立社会组织独立行为主体的身份。适时制定出台《社会组织法》，尽快修订出台《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规，解除现有法律对社会组织的限制性管理和强力约束，促进社会组织参与公共服务功能的发挥，同时强化改革转制单位的社会组织行为主体的身份认知和认同。以调研的乡镇计生服务中心为例，改制的初衷是成立若干市场服务中心，将改制前财政拨付给事业单位的经费作为当年购买中心服务的资金，与改制后的民办非企业组织签订合同。但事实上，政府通过合同拨付的养事钱仍然维持着原有人员和机构的运转，社会组织主体的身份认知和认同并未发生根本性变化，各类服务中心人员并没有独立市场行为主体的意识，只承担政府交办的具体事务，服务效能和活力激发缺乏内在动力。

二是要加快社会组织“去行政化”，消除其与政府之间“体制嵌入”的痕迹。社会组织承接政府公共服务的过程实质上是一个包含了体制嵌入与组织回应的双向互动过程［12］。“体制嵌入”是政府将自身的行动逻辑渗透到社会组织中去，表现为政府利用社会组织向上级争取更多项目资源，并依托社会组织的发展和服务构建自身的合法性。同时，社会组织采取模仿策略回应政府的体制嵌入，表现为建立一套与政府组织相对接的架构，通过构建关系网获得政府的项目或财政资源支持。“去行政化”和消除“体制嵌入”的关键在于打破从原来行政部门或事业单位脱胎而来的社会组织服务供给垄断，秉持公开透明、公开择优、以事定费原则，坚持费随事转，通过竞争择优的方式选择承接政府购买服务的社会组织，确保具备条件的社会力量平等参与竞争。

三是要加大政府对社会组织资源投入，推动竞争形成。政府可采取财政补贴、税收减免、场地支持等方式扶持中小社会组织成长，并为成长中的社会组织提供后勤保障、信息咨询、网络服务、教育培训、组织辅导等服务，加快培育和形成有品牌和有影响力的社会组织，提升社会组织资源汲取能力，推动多元竞争格局的形成。

（三）强化公众参与，防止社会组织承接公共服务“内卷化”

学者黄宗智把“通过在有限的土地上投入大量的劳动力来获得总产量增长的方式，即边际效益递减的方式，称为没有发展的增长即‘内卷化’”［13］57。防止公共服务内卷化的关键在于强化公众的需求和参与导向，减少政府、社会组织和公众之间因服务供给方式采取委托代理而产生的代理成本。

一是要增强公众公共服务的需求表达，减少公共服务的悬浮。公共服务的政策制定、项目选择与决策、服务供给与实施、服务质量评价与反馈等环节需要引入公众参与，唯有如此整个服务供给链条才不会形成政府与社会组织间的封闭性供给循环。也唯有如此，社会组织才不会随政府政绩需要而承接的公共服务规模越来越大，处于低水平重复建设状态，摆脱陷入“没有发展的增长”的困境。也正因公众参与，避免了政府对权力和资源强力支配导致的社会组织承接服务与公众需求越来越远，服务资源没有惠及到公众所形成的公共服务悬浮的窘境。

二是要优化社会组织承接服务效能的评价监督机制，减少机会主义行为。以调研的计生服务中心为例，该中心与政府之间是一年一签合同，这使改制后的民办非企业组织承接服务时不再从长远打算，服务内容基本上以可数量化和标准化服务为主，因为那些需要长期专业积累的服务项目既不能得到及时评价，也不能得到及时的利益回报，新的服务需求开发缺乏内在动力。因此，评价要根据服务内容的不同设置不同的考核期限、标准。同时，要建构包括政府、公众和媒体、社会组织自身、第三方机构和专家在内的全方位、全过程的监督体系。

三是要引导公众参与合作，增强社会组织服务粘性和社会资本价值。社会组织通过弘扬团结、合作、自主、信任及对公共利益关注与追求的公共精神，扎根公众服务需求，主动引导公众参与公共服务的讨论和决策，让参与成为一种生活方式，以合作方式解决集体行动困境。

（四）防范承接风险，落实社会组织承接服务契约责任

政府购买公共服务，并不是任何时候都能够找到合适的或者足够多的能承接服务的社会组织，存在着服务“供给方缺失”和“购买方缺失”带来的委托代理风险和成本。因此，要加强契约服务供给模式下的风险认知和管理，确立以公共责任和公共利益为核心的风险防范框架。

一是要强化政府和社会组织的公共责任意识，落实社会组织承接公共服务的契约责任。根据权责对等原则，通过协议方法明确双方的权利和义务，实施合同动态管理，以最大化减少购买风险或承接风险。根据国务院办公厅下发的有关政府购买服务要求，合同协议中要明确所购买服务的范围、标的、数量、质量要求，以及服务期限、资金支付方式、评估方式和标准、权利义务和违约责任等，按照合同要求支付资金，并加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收。

二是要严格管控社会组织谈判、合作方式承接服务的风险。谈判模式一般由政府主导，存在不确定性和复杂性，可能出现内幕交易、不透明等问题。合作模式则是由于政府经验严重缺乏，资源也相对匮乏时采取的一种购买模式［14］，也隐含着双方由合同关系转化为依赖关系，政府为供应方所“俘获”的风险［15］。因此，管控谈判和合作模式风险的关键在于过程的公开透明、及时的监控反馈和有效的利益激励。

三是培育社会组织形成外部压力型竞争。大量民办非企业组织大多数是从原来的事业单位转变过来，往往也是从事该类服务供给的唯一主体，政府购买服务的对象和实现方式并未发生根本性，存在着服务购买的“供给者缺失”现象。因此，要充分利用社会组织之间的竞争、社会组织与市场企业之间的竞争，形成多元竞争格局，最大程度减少“供给者缺失”所导致的机会主义行为发生概率和损失。

（五）加强能力建设，实现社会组织承接公共服务可持续发展

一是要加强社会组织自身治理能力建设。社会组织的内部治理包含组织的基本制度措施与组织的内部治理结构两大核心模块。内部治理结构就是要合理划分和处理好会员代表大会、理事会、监事会、秘书处与秘书长相关之间的职责和关系［16］19～30；要针对社会组织治理能力建设，详细制定能力提升的阶段目标和服务内容，加强自身责任意识和自律性，严格遵守组织管理章程、行为准则和职业道德。

二是要加强社会组织公信力建设。社会组织的公信力能力意味着借助其公益绩效以及在组织运作中通过透明、诚信和可预期行为，获得社会广泛信任和支持的能力。公信力提升首先要求社会组织清晰地阐述自己的使命、愿景和战略方向，实现快速建立公众形象和信任度。其次，要招募和培训高素质的员工，通过供给高质量和高满意度的公共服务赢得社会公众的认可和支持，为后续承接更多的公共服务奠定基础。再次，要培养社会组织工作人员的社会责任感，促进员工持续对机构使命感、所从事工作的认同、理解和努力。最后，要开展透明诚信的组织文化建设，使组织内部工作人员和外部的利益相关者都能够相信组织的资金使用良好且服务效能很高。

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