邻避效应的中国困局<br/>——以居民抗议垃圾焚烧发电项目为中心的考察

邻避效应的中国困局
——以居民抗议垃圾焚烧发电项目为中心的考察

2016-10-10陈涛，杨悦

中国矿业大学学报（社会科学版） 2016年5期

关键词：二恶英垃圾焚烧发电

陈　涛，杨　悦

(1. 河海大学社会学系，江苏南京　210098；2. 中国海洋大学法政学院，山东青岛　266100)

邻避效应的中国困局

——以居民抗议垃圾焚烧发电项目为中心的考察

陈涛1，杨悦2

(1. 河海大学社会学系，江苏南京210098；2. 中国海洋大学法政学院，山东青岛266100)

当前，邻避效应在中国频频上演。以居民抗议垃圾焚烧发电项目为中心的考察发现，我国邻避项目的建设常常陷入“一建就闹，一闹就停”的怪圈，这固然与民众的风险感知和利益关切有关，但其背后还存在深层次的社会因素。其中，地方政府的“塔西佗陷阱”是出现这种中国式困局的关键因素。由于缺乏有效的环境监管，信息公开制度以及公众参与制定不完善，民众对地方政府的信任度不高，进而导致政府那些具有“技术安全性”和“风险可控性”的拟建项目很难得到公众的认可与支持，从而引发邻避效应。调整项目决策的行为逻辑，健全建设项目的社会稳定风险评估机制对于破解“塔西佗陷阱”和邻避效应的中国困局具有重要意义。

邻避效应；中国困局；环境抗争；塔西佗陷阱

一、研究问题的提出

通常情况下，利于国家发展和惠及民生的建设项目会受到公众的支持与欢迎。但是，如果这些项目存在环境风险与社会风险，则会遭受建设项目所影响区域民众的抵制与抗议，这种社会现象就是邻避效应(Not In My Backyard)。概括地说，邻避效应主要是居民担心建设项目对自己社区周围的生态环境、身体健康和生活质量造成威胁，进而开展抵制和抗争的社会现象。

英国记者Emilie Travel Livezey1980年在描述美国居民对居住区周围堆积的化工垃圾不满时，最早使用了“邻避效应”这一概念。[1]。20世纪80年代之后，西方国家出现了大量的邻避运动，引起了学术界的广泛关注，这一概念随之流行起来。比如，从1980年到1987年，由于居民的强烈反对，美国预定兴建的81座废弃物处理厂最终只有8座建成。[2]1988年，美国政府的海洋石油开采项目遭到加州居民的强烈抵制[3]。20世纪90年代末，由于大众传媒对垃圾焚烧危害的大肆渲染，日本民众中出现了谈垃圾焚烧“色变”的现象。[4]。2000年之后，特别是2003年以来，邻避效应在中国呈现出快速增加的态势。当前，饱受争议的邻避项目主要包括PX项目、核电项目、水电项目、垃圾焚烧发电项目以及火葬场规划项目等。频频发生的邻避冲突不但对社会秩序产生着深刻影响，而且对基层政府处置突发事件的理念、智慧与能力都提出了严峻的挑战。

在当前的邻避效应中，居民抗议垃圾焚烧发电项目具有很强的代表性和典型性。中国城市环境卫生协会的统计数据表明，全国历年垃圾存量已超过60亿吨，而城市生活垃圾年产量达1.5亿吨，并以每年8%～10%的速度递增。[5]政府部门希望通过建设垃圾焚烧发电厂解决“垃圾围城”问题，进而促进资源的循环再利用。但是，垃圾焚烧发电项目频频遭到居民抵制，似乎被贴上了“过街老鼠、人人喊打”的标签，陷入了“一建就闹、一闹就停”的怪圈，这种怪圈是邻避效应中国困局的主要表现。之所以出现这种困局，固然与项目本身存在的环境风险有关，但其背后还有更深层的社会问题。如果不对这些问题予以深入重视，单纯对民众进行“科普”，强调项目的“低风险”和“风险的可控性”都将是徒劳的。最近几年的“科普努力”与民众对邻避类项目有增无减的抵制情绪，这一反差本身就是有力的说明。限于篇幅，本文着重从政府信任维度出发，就垃圾焚烧发电项目频发这一社会现象展开分析。

二、垃圾焚烧发电项目的演进与中国困局的突出表现

(一) 垃圾焚烧发电项目的演进

19世纪70年代，垃圾焚烧项目进入操作化阶段。1874年，英国建造了处理生活垃圾的焚烧炉，这标志着生活垃圾焚烧技术的兴起。[6]19世纪80年代中期，美国公共卫生工程师提出垃圾焚烧和“垃圾分解”设想。1885年，纽约总督岛建立了全美第一座垃圾焚化炉。[7]相比之下，我国垃圾焚烧项目起步较晚，与英国相比，我国晚了114年。1988年，我国从日本引进焚烧成套技术与装备，在深圳建成了首座大型现代化垃圾焚烧发电一体化处理厂[8]，这标志着我国垃圾焚烧发电项目进入起步阶段。从1988年至20世纪末期，中国的垃圾焚烧发电项目建设整体上处于探索期，主要工作是项目论证、技术引进与技术评估、选址规划等，实际运营的垃圾焚烧发电项目并不多，也没有形成普遍推广的态势。此外，在当时的社会结构中，公众缺乏有效的信息获取渠道，对垃圾焚烧发电项目建设中的环境风险关注度不高。因此，这一阶段并没有出现大规模的公众抵制现象。

2001年，上海浦东垃圾发电厂建成。随后，广东南山、江苏泰州、广东东莞以及河北保定等城市的垃圾焚烧发电厂相继建成[8]，我国垃圾焚烧发电项目由此进入快速发展阶段。这种快速发展主要源自以下两种因素的推动。首先，垃圾量的快速增长以及垃圾结构的变化推动着垃圾焚烧发电项目的快速发展。一方面，我国生活垃圾数量不断增加，而原有的垃圾填埋场逐渐饱和。同时，新的垃圾填埋场选址日益困难，而焚烧发电这一处理方法能够使垃圾减量85%以上，可以有效地延长垃圾填埋场的使用寿命[8]，这为垃圾焚烧发电项目快速发展提供了市场需求。另一方面，垃圾结构的变化朝着有利于垃圾焚烧发电项目的方向发展。垃圾的热值和组成成分是影响焚烧效果的重要因素。随着垃圾中的可燃物大量增加，垃圾热值明显提高，从而为垃圾焚烧发电项目的发展提供了先决条件。[9]其次，技术的发展与成熟推动了垃圾焚烧发电项目的快速发展。经过100多年的发展，国外的垃圾焚烧发电技术日臻成熟，焚烧发电已经成为美国、日本、瑞典等发达国家垃圾处理的主要手段。国外垃圾焚烧发电技术的快速发展使我国引进国外先进技术成为可能。在引进国外先进技术的基础上，我国加强了垃圾焚烧发电技术的本土化研究，形成了一定的技术积累，推动了垃圾焚烧发电项目的跨越式发展。

2006年以来，我国垃圾焚烧发电项目规划和建设持续推进。但是，项目建设和运营中的环境风险特别是健康风险引发了广泛的舆论效应，垃圾焚烧发电项目进入饱受争议阶段，旋即引发了此起彼伏的邻避效应。仅2016 年上半年，就爆发了浙江海盐、湖北仙桃、湖南宁乡等地民众抗议垃圾焚烧发电项目的多起案例，声势浩大，三地的环境抗争获得使得项目搁置(图1)。当前，公众对垃圾焚烧发电项目的抵制情绪有增无减，邻避冲突不断增加，并呈现出抗争行为激烈化的特点。

图1　我国居民反对垃圾焚烧发电项目的典型事件

(二) 中国困局的突出表现

为了让垃圾焚烧发电项目快速建成并投入使用，项目的选址、论证、环评以及公示等环节往往由地方政府、企业和技术专家主导。一旦公众获取相关信息，便以围堵政府或“集体堵路”或“集体散步”等形式进行抗议，地方政府部门在维稳压力下则会推迟或搁置项目建设。拟建项目“突然上马→环境抗争→被迫下马”的逻辑线条以及网络社会的信息传播使得底层公众形成了模仿效应，从而使邻避项目的建设陷入“一建就闹，一闹就停”的怪圈，这种怪圈就是中国困局的主要表现。

2006年以来，北京、南京、上海、广州、深圳、杭州等地均出现过居民反对垃圾焚烧发电项目的抗争行为,这些抗争行为之间存在一定的相似性，居民都是通过“集体散步”等相对激烈的方式来阻止垃圾焚烧发电项目在当地的建设，而这些行为通过网络传播又成为其他地区居民环境抗争的参考样本。特别是2007年厦门民众抵制PX项目以来，民众针对诸如PX项目和垃圾焚烧发电项目的抵制大多取得了成效——建设项目受影响区域的居民在获取项目建设信息后，采取各种方式加以抗议和抵制，地方政府随后宣布暂缓或搁置项目建设。这种处理方式让其他地区的民众产生了心理期待，从而加剧了“一建就闹，一闹就停”的怪圈。

三、中国困局背后的“塔西佗陷阱”

之所以出现“一建就闹，一闹就停”的怪圈，固然与民众的风险感知和利益关切有关，但还存在很多深层次的问题。其中，地方政府的“塔西佗陷阱”是这种困局产生的关键因素。所谓“塔西佗陷阱”得名于古罗马历史学家塔西佗(Publius Cornelius Tacitus)，指的是当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。[10]“当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价。……我们当然没有走到这一步，但存在的问题也不谓不严重，必须下大气力加以解决。”[11]当前，民众对地方政府的信任度普遍不高，这是垃圾焚烧发电项目频频遭遇抵制的重要原因。

民众抗议垃圾焚烧发电项目的初始原因是发电过程中容易产生有毒有害物质二恶英。二恶英在人体内积蓄会引起皮肤痤疮、头疼、失聪等症状，即使是很微量的情况下，长期摄取也会引起癌症、畸形等问题。[12]作为一种毒性较强的物质，二恶英对人体有伤害是不争的事实。在很大程度上，二恶英已经引起了社会恐慌。“反烧派”认为，中外垃圾焚烧烟气排放标准不同，对居民造成的危害也不同。我国环保部采用的标准是烟气中二恶英浓度不超过1.0ng-TEQ/Nm3，而欧盟标准为0.1ng-TEQ/Nm3。[13]除了二恶英，欧盟标准中二氧化硫、汞、粉尘的排放标准分别为50mg/M3、0.05mg/M3和10mg/M3，而中国标准分别为260mg/M3、0.2mg/M3和80mg/M3，[14]分别高于欧盟标准5.2倍、4倍和8倍。因此，单就技术标准而言，我国垃圾焚烧发电项目存在的风险比欧洲标准高出很多，这是焚烧发电项目遭受抵制的基础性原因。当前，我国垃圾焚烧发电项目建设中普遍宣传采用“欧标”甚至比“欧标”还要高，但依然没有得到民众的认可与支持。

随着科技的发展，二恶英的可控性明显增强。根据德国环境部(UBA)的数据，1985年，德国66个生活垃圾焚烧发电厂的二恶英年排放量为400克，而2005年已经下降到0.5克。1990年，德国生活垃圾焚烧二恶英年排放量约占总排放量的近1/3，2000年则下降到不足1%。[15]在中国，2008年二恶英排放总量约为6000克，其中垃圾焚烧所占比例约为2.5%[16]，即全国垃圾焚烧中排放的二恶英为150克。相关研究也表明，垃圾焚烧并不是我国二恶英排放量的最大来源，钢铁、有色金属、水泥、化石燃料发电等行业在生产过程中排放的二恶英在总排放量中所占比例较大。[17]此外，如果焚烧炉的温度能够达到技术要求，二恶英的排放可以得到有效控制。根据国际经验，“在850℃左右的炉膛内停留时间达到2秒，或者是1000℃左右的炉膛停留1秒，或是1200℃左右炉膛内停留几微秒，二恶英就可以完全分解。”[8]在现有技术层面，使焚烧炉的温度达到上述要求并不困难，而德国KBI公司研制的新技术可使垃圾焚烧温度达到2300摄氏度[8]。也就是说，如果相关技术规程得到保障，二恶英是可控的。基层政府更是不吝于宣传项目的技术安全性和风险可控制，但由于公众对基层政府缺乏信任，基层政府的“科普”很难得到公众的认可。更重要的问题是，二恶英等有害气体的排放尽管在理论上能够得到控制，但需要以垃圾焚烧过程受到严格监管为前提。然而，我国的监管体系不够完善，政府并不能保证焚烧发电厂严格按照标准进行操作，导致超标排放和违规排放现象普遍。中科院大连化学物理所对全国19个市政生活垃圾焚烧炉的二恶英排放进行的检测和分析表明，已经建成运行的焚烧发电厂中将近70%的厂家达不到欧洲标准(0.1ng-TEQ/Nm3)，还有16%的厂家达不到中国标准(1.0ng-TEQ/Nm3)。接受检测的焚烧炉样本的二恶英排放量平均值为0.423ng-TEQ/Nm3，最高值达到2.461ng-TEQ/Nm3[13]，高于欧盟排放标准近25倍。此外，他们还对14个国产医疗垃圾焚烧炉的二恶英排放进行了检测分析，其中，9座焚烧炉达到中国标准，只有2座达到或优于欧盟标准[13]，而另外5座超出中国标准的焚烧炉中，最高排放量是国家规定标准的63倍。可见，与欧盟相比，我国垃圾焚烧发电项目有害气体超标排放现象严重。这既暴露了监管层面的问题，也暴露了地方政府宣传的诸如“项目建设与运行使用的是国外的先进技术”以及采用的“欧标”，与实际情况严重出入。这种现实问题的暴露和反差，既使得后续拟建项目难以获得民意支持，也加剧了地方政府的“塔西佗陷阱”。

在现代社会，政府的传统合法性在公民理性的批判下日益消减。[18]为增进民众的接受程度，不少国家和地区将垃圾焚烧项目运行中的各项指标公开化。例如，德国柏林不仅将垃圾焚烧烟气排放数据向市民公示，政府还对垃圾焚烧厂员工进行定期检查并公布检查结果，以事实证明垃圾焚烧的安全性。[19]在我国台北地区，公众不用事先通知就可以进入垃圾焚烧厂检查，厂方每两个月还要将运行状态的相关指标公开上网，接受市民质询。[8]而在我国大陆，烟气排放数据没有公开。自然之友等NGO在2013年发布的《全国122座已运行垃圾焚烧厂信息申请公开报告》中指出，环保组织对76个市区级环保局提出垃圾焚烧厂信息公开的申请，其中45个环保局给予回复；122座已运行的垃圾焚烧厂中，只有42座提供了排放监测数据。[20]可见，只有三成多的垃圾焚烧厂向NGO提供了相关数据，如果公民以个人身份申请信息公开的话，其难度可想而知。在公众无法及时获取垃圾焚烧发电项目相关信息的情况下，网络成为信息来源的主要渠道。随着信息技术的发展，公众不仅可以通过网络获取信息，还可以参与信息的生成与传播等环节，并且在这一过程中，公众往往会根据自身的需要进行信息加工，这就导致网络信息的真实性、客观性难以保障，而这些信息，特别是一些负面消息又通过网络快速传播从而对政府公信力造成威胁。这种信息获取渠道的冲突降低了公众对政府的信任度，进而导致项目建设受阻。

不仅如此，作为核心的利益相关者，拟建项目周围居民在项目建设中的公众参与不足问题突出。我国公众往往在垃圾焚烧发电项目的公示阶段才知道生活区域要建项目，民众被咨询意见的情况不多见。如果举行听证会，真正受影响区域的人群参与度有限，甚至存在“听证专业户”、“听证达人”等特殊人员，给公众造成了政府、技术专家与厂商“利益共谋”的刻板印象。政府往往强调在“综合考虑地理环境、城市规划以及对周边影响的基础上”选址建设，并承诺“采用国际最先进的设备”，但由于缺乏有效的公众参与，公众的知情权得不到保障，政府所宣传的垃圾焚烧发电项目的优势与技术安全性往往无法得到公众的认可，增加了环境抗争的发生几率。学界和政策研究部门就此展开了很多研究和呼吁，但公众参与的形式化问题依然比较突出。当民众从网络渠道或者其他非官方渠道获此信息后，政府再推动项目建设以及试图与民众的沟通就变得被动和不易了。

四、研究结论

邻避效应对社会稳定产生了深刻影响，除了居民对环境风险和健康担忧等因素考量外，其背后还有很多深层次的社会因素。比如，社会转型加速期的大量社会矛盾以及公众对拆迁、征地以及腐败等问题中衍生出的不满情绪，都会通过特定的拟建项目发酵和表现，推动着邻避效应的发生和发展。此外，业主和开发商对房屋升值空间和保值等因素的考量也会影响邻避冲突。

当前，地方政府依然没有摆脱威权体制思维，项目决策等环节对公众参与重视不够，而“快速上马”的项目决策逻辑恰恰是邻避效应发生的推动因素。同时，垃圾焚烧发电项目中的环境风险涉及很多专业知识，普通居民对这类项目到底存在哪些风险及其产生机制等并不清楚。在建设项目信息发布机制不健全以及信息不对称的情况下，垃圾焚烧发电项目就成了污染的代名词，从而导致抗争事件不断。

破解邻避效应的中国困局是一项系统工程，涉及多方因素。对于基层政府而言，核心问题是破解“塔西佗陷阱”，重构政府信任。其中，以下两个方面尤为重要。

首先，政府部门必须调整项目决策的行为逻辑。这已经是个“老生常谈”的问题，但依然是个“不得不谈”的问题。当前，大量的邻避冲突和地方政府关于这些项目的决策模式有很大关系，有些时候，公众参与只是一种形式参与，并没有考虑到利益相关者的各种核心关切。为此，必须改变拟建项目“快速上马”逻辑，避免“程序形式化”现象。地方政府应该严格按照相关程序要求，通过环境影响评估等环节实现项目建设的合法性。与此同时，需要切实实施公众参与，而不仅仅是政策文本层面的重视。政府部门不仅要在项目的选址与论证阶段听取公众意见，还要完善公众的监管渠道，接受公众质询，寻求民意的“最大公约数”。公众参与对于提高居民的科学认知水平，避免垃圾焚烧发电项目被妖魔化，具有直接意义。

其次，健全建设项目的社会稳定风险评估机制。建设项目的社会稳定风险评估是对项目在制定、出台及实施后可能发生影响社会稳定的诸因素进行分析，进而采取防范、降低和消除危害社会稳定风险的有效举措。[21]在垃圾焚烧发电项目建设中，开展社会稳定风险评估是有效减少邻避冲突发生几率的重要途径。在垃圾焚烧发电项目建设中，地方政府侧重于从技术、资金等方面对项目建设进行可行性评估，往往忽视了项目建设对项目受影响区域及其人群以及社会稳定造成的影响。当前，社会利益结构分化，社会矛盾更加复杂。随着环境意识和权利意识的不断提高，公众与地方政府的摩擦在不断增加。因此，如果地方政府在项目建设中没有充分考虑公众的意愿、不能有效疏导底层社会的情绪，得不到正面回应的公众就会采取诸如“集体散步”、“围堵高速公路”甚至更为激烈的方式进行抗议，进而诱发群体性事件。而当相关部门维持秩序时，可能会与公众发生肢体冲突，爆发更严重的社会危机。因此，通过健全项目建设的社会稳定风险评估机制，进而从源头预防邻避冲突具有重要的现实意义。

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