新型农业经营主体形成与扶持政策创新

涂洪波++陈烙

摘 要：近年来国家密集出台的一系列针对新型农业经营主体的扶持政策，撬动了我国农业经营组织体系结构的转型。研究发现外部强制性制度干预是发达国家促进本国新型农业经营主体发展的普遍做法，目前我国的关键问题并不是要否定扶持政策本身，而是要如何更好地贯彻政策精神，细化扶持政策，提高扶持效果。武汉近郊新型农业经营主体的形成表明，尽管外部政策制度促进了新型农业经营主体的发展，但新型农业经营主体的内生性发展要求才是其成长的关键因素。为此，需要从金融信贷、项目扶持、科技服务、农业配套设施用地、农业保险五个方面来完善新型农业经营主体的扶持政策。

关键词：新型农业经营主体；主体形成；政策评估；扶持政策

中图分类号：F324 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）12-0042-06

一、問题的提出

当前，我国农业经营主体在工业化、城镇化、农业现代化进程中呈现出分化的态势，在农民进城务工使农业兼业化（劳动力要素）、土地抛荒与转包导致的土地流转常态化（土地要素）、工商资本下乡普遍化（资金要素）、财政支农政策普惠化（制度要素）等力量内外结合的作用下，我国单一的以小农户家庭承包为主的农业经营主体格局被打破，呈现出多种形式的适度规模农业经营主体，相对传统小农户，这些新出现的农业经营组织形式均被称为新型农业经营主体。

从2013年中央一号文件明确提出要构建以新型农业经营主体为基础的新型农业经营体系以来，国家密集出台了支持新型农业经营主体发展的政策措施，其密度之高、力度之大、种类之多前所未有。然而，在财政支农规模与补贴力度不断加大的情形下，对这些政策的效果评估却存在着不同看法：一种观点认为目前一些地方激进的扶持政策是支持“大户打败小户”，使“中农”①开始解体，农产品多样化消失，改变了现有的农业经营体系与治理体系，可能会引发潜在的社会问题，背离了国家发展“三农”的初衷；另一种观点则认为当前我国发展新型农业经营主体的条件还不成熟，如果把主要精力放在支持几类新型农业经营主体上企图一蹴而就实现农业现代化转型，会加剧我国粮食安全与社会危机；还有一种观点也就是大多数人的观点认为虽然培育新型农业经营主体的政策还存在着这样或那样的问题，但已经撬动了我国农业经营组织体系结构的转型，在保证粮食安全、农民增收、提高农业规模效益与效率上成效显著，应加大政府财政投入，优化扶持政策，进一步加快推进，反之，不借助制度创新的外部干预，仅凭农业经营主体内生性演变，是很难实现我国农业经营组织与体系现代化的。

因此，本文试图先从理论和国际实践上分析新型农业经营主体形成与扶持政策之间的关系，然后考察武汉近郊新型农业经营主体形成的案例，实证分析扶持政策对其形成、发展的作用与存在问题，并通过问卷调研评估目前武汉扶持新型农业经营主体政策执行现状，最后对扶持政策提出优化建议。

二、新型农业经营主体形成与扶持政策的关系

1.理论依据

新型农业经营主体是一种组织形态，也是一种组织结构，管理学中的组织与环境相互作用，组织要适应环境、环境制约组织发展的观点早就被朴素的管理学家和企业管理实践者所洞见，并逐渐达成宏观环境内容与分析方法的一致性（所谓PEST法），即包括政治（制度、政策）法律、社会文化、经济、自然技术四个大的方面，政策显然对组织的生存与发展起着重要的作用。20世纪70年代管理权变理论认为一个组织的结构是变化的，这种变化没有高级与低级、复杂与简单之分，只存在适应与不适应之分，一种组织形态仅仅是其与环境相匹配的状态，一旦环境改变，原来的状态就会打破，并进入与环境相适应的调整之中直至匹配形成新的组织形式。如果环境变了，而组织形式不变，就出现了不匹配的状态，组织绩效就会长期低效甚至组织解体，这已经被大量的国内外文献所证实，农业经营组织显然不能独立于制度环境而“独善其身”。

我国农业环境正面临着越来越深刻的变革，“四化同步”不仅是农业变革的方向，也反映了农业变革的环境。即使国家不主动提出构建新型农业经营体系、培育新型农业经营主体的政策举措，我国农业经营主体在“四化同步”的背景下也有内生的演变动力，其具体表现在农村土地自发性流转与“中农”的兴起，这种农村土地自发性流转几乎没有基层政府和村干部的干预，留守农村没有去城市打工的农民正好补齐了稀缺的耕地，使农业“过密化”得到缓解，催生了一定规模经营的“中农”，但这种经营制度诱致性变迁是不可能在短期内实现发展现代农业的目标的。因此有学者提出要借助外部力量的介入来改变原来自然演变的路径，包括财政支持在内的大规模资金投入，培植尚弱小的新型农业经营主体，使之进入一个全新的发展路径，以免其陷入低水平均衡陷阱。

2.国内外经验

从发达国家的经验来看，财政支农政策确实是农业经营组织转型升级的关键因素，从全球范围来看，发展规模经营与多元化经营主体成为农业现代化的必然要求，各国都采取了一定的政策措施来促进农业经营规模的扩大和新型农业经营主体的发展。家庭经营是世界农业经营组织的主要形式与基本单位，合作联营是新型农业经营主体的黏合剂，无论是日本的农协还是法国的合作社都促进了农业经营主体的组织化与规模化。在发展新型农业经营主体上美国是政策调控型、法国是市场促进型、德国是政府引导型、日本是行业协会推动型，由于各国的自然资源禀赋、经济发展水平、农业经营制度、历史文化存在着巨大差异，不能照搬别国的做法，但他们都在不同时期采用相应的扶持政策干预农业经营主体的自然演变是不争的事实。例如，20世纪70、80年代美国的家庭农场遇到了资金困难，美国政府及时提供资金信贷帮其发展。日本为了应对国际农业自由贸易的竞争压力，改善核心农户流失、老龄化加重的局面，于1993年制定了《农业经营基础强化促进法》，对认定农业者的政策支持包括农业经营基础强化基金等低利率融资制度、农地流转对策和以农业为主农户的基础设施配备事业补贴支持等，值得我们借鉴。endprint

从国内来看，为了保证粮食安全、农民就业与农民增收，国家对新型农业经营主体的发展重点不断调整，20世纪90年代主要扶持农业龙头企业，进入21世纪主要扶持的是农民专业合作社，2008年又提出大力发展家庭农场。经过多年的建设，我国农业经营组织已由单一的家庭经营向多种类型的经营主体并存的格局转化，全国农户家庭农场已超过87万家，依法登记的农民合作社188.8万家，农业产业化经营组织38.6万个（其中龙头企业12.9万家），农业社会化服务组织超过115万个，呈现良好发展态势②，在龙头企业的带动下，大量专业化农户正成为我国农业现代化和商品农产品生产的主导力量，加快新型农业经营主体成长的条件和时机已经成熟。

3.我国应该正视的问题

相比我国农民6.4亿人、农户2.6亿户的基数，现有家庭农场87万家，家庭农场农户占总户数比例不到1%，平均流转土地50亩（2013年），合作社188.8万家，实有入社成员10507万户，占承包经营总农户数的43.2%③，从数量结构上来看，家庭农场影响有限，合作社影响则不容忽视。虽然近年来人们对某些地方政府大跃进式推动工商资本下乡扶持新型农业经营主体的圈地运动颇有微词，但应该认识到这并不是对中央出台一系列财政、土地流转、科技、金融、保险、流通政策扶持新型农业经营主体方向的否定，而是对地方政府并没有完全理解中央政策的精神，不能正确处理好普通农户与新型经营主体的关系，没有坚持市场导向原则、因地制宜原则、落地见效原则的一种反思与检讨。例如，有些地方政府在实施扶持时存在“亲疏有别”和“设租”“寻租”问题，直接伤害了普通农户的利益，打击了部分新型农业经营主体发展的积极性；在培育、发展新型农业经营主体方面可能同时存在扶持政策不足、扶持政策过度与扶持政策不完善的问题，削弱了新型农业经营主体的政策效果。因此，应该正视的问题并不是要不要扶持新型农业经营主体的问题，而是应该如何优化现行的扶持政策，解决落地有效、更加均衡各类主体利益的问题。

三、对武汉新型农业经营主体形成的考察

1.专业大户（家庭农场）的形成

目前武汉市专业大户④主要有四种演变类型，第一类是由外出经商或打工经历回乡务农者演变而成，他们往往思想比较开阔，见识比较广，掌握了某项农业生产技术，积累了一定的原始资金，利用农村的闲置荒地逐渐扩大农业经营规模发展而来，这一类是专业大户的主体，一半以上的专业大户均是此类型；第二类是一直在农村从事农业生产，代外出打工的亲戚、邻居看管自耕田数年后获得转包信任，逐渐扩大种养殖规模而形成，这类专业大户年龄普遍偏大，思想保守，但对农业的感情比较深厚，不会轻易转行；第三类是担任过村干部，对政府的农业政策比较熟悉，了解乡情，有比较广泛的人脉关系，具有较丰富的农业生产经验，一旦他们认为条件对自己比较有利，规模经营有利可图，就会享受政策的红利，走专业大户之路；第四类是复员转业回乡人员，当兵转业后因为缺乏社会资源，在城市难以谋得“像样”的职业，又不甘于外出打工，就回村务农，这些人有一定的知识文化，能承受一定的经营风险，比传统农户年轻，接受新事物快。

案例1：打工回乡务农型。蔡甸区永安街高新村养殖大户高华锋，男，38岁，初中文化程度，当兵12年（士官），在外打过工，也干过个体，务农8年，家庭人口6人，务农劳动力3人，现种植82亩薯尖，鱼塘51亩，养殖草鱼和甲鱼，2013年家庭农业总产值67.3万元，家庭人均纯收入5.34万元，获得过市科技局的示范户支持和街道的农资价格优惠。高先生表示他这一辈的人回村务农是个别现象，60后的都出去了，他当了12年的兵，没有社会资源，回家务农是一个选择。他说农业有希望，但压力大，现在国家的兴农支持政策并没有落到务农人员的身上，被别人圈走。

2.农业企业的形成

武汉市本土新兴的农业企业家主要是农村致富能人回乡创业、合作社社长领办农业企业和大学生回乡创业三种成长类型。从发展来看，武汉市本土新兴农业企业形成“专业大户+合作社+农业企业”“家庭农场+合作社+农业企业”等形式的农工商综合体趋势明显，农业企业家将成为新型农业经营主体中最具有知识和管理技能的精英中的精英群体。

案例2：大学生回乡创办农业企业。东西湖区辛安渡街的朱凯，男，28岁，2007年大学毕业后在外有短暂的务工经历，2010年回乡创业，先成立了家庭农场，再领办合作社，又于2014年将合作社的6名核心骨干吸纳为企业职工，创办了农业企业，走出了“家庭农场+合作社+农业企业”的路子。现种植有300亩蔬菜、瓜果（其中设施农业占100亩），经营农家乐，注册了商标。朱凯说搞家庭农场前两年很难，现在顺多了，创办了农业企业实体，便于银行贷款，也便于农超对接，即使现在还没有赢利，但很有信心。希望政府进一步搞活政策，批准农家乐项目的设施用地，这样才能兴建客房、餐厅，将农家乐做大，而不只是限于土地农业。

3.合作社的兴起

从调研情况来看，合作社在发展壮大后成立企业实体来销售、加工合作社内外部成员生产的农产品，从而实现生产的产、加、销和贸、工、农一体化经营趋势明显，目前主要是纵向一体化，合作社横向联合情况还比较少见。后向一体化以合作社统一供应化肥、农药、农膜、种苗为主，较少统一生产作业标准，没有实行产中作业的控制与监督；前向一体化以集中处理与销售为主，少部分开始统一加工再出售，注册了合作社商标，具有了品牌经营的意识和行为，未来农民合作社将向一体化的深度发展。

案例3：黄陂六指街周汉华莲米种植合作社。合作社社长周汉华，男，43岁，大专文化程度，务农22年，在外打过工，也搞过个体经营。现在村里只有老人、儿童与妇女，搞别的农产品没有劳动力，莲米种植不需要强劳力，只要播种和收获时投点劳力就可以，且劳动量不大。村里有4000多亩水田，于是领头成立了莲米合作社，现在入社社员有200人，108户，社员65岁以上者居多。2013年社员人均纯收入达3.2万元，社员觉得在家从事力所能及的工作，有这个收入就比较满意了。每年莲米收获的时候，量大，没有仓库存储，只想马上卖出去，农产品附加值低，价格也不好。合作社打算搞莲米深加工，需要400万—500万元建厂，区政府也很支持，找了三家商业银行与合作社洽谈贷款的事，银行提出农民需要在60岁以下，而且每家只能貸5万元的条件。由于社员年龄都比较大，不愿意承担风险，5万元都不想贷，所以合作社现在只能维持现状，这是困扰周社长的主要问题。endprint

武汉新型农业经营主体形成的实例表明，无论是专业大户（家庭农场）、农民合作社还是农业企业的形成均是在外部政策制度环境影响下，主体自发的对农业经营方式的一种选择。外部政策制度牵引对新型经营主体形成的影响显而易见，如养殖大户高华锋是科技示范户的受益者，得到了村委会土地流转的支持；大学生朱凯创办的“家庭农场+合作社+农业企业”形式的农工商综合体是因为家庭农场和合作社有补贴，农业企业可以方便贷款；周汉华的莲米种植合作社的成立是因为有区政府定向扶持示范合作社项目，再加上村里有现成的富余年迈劳动力和闲置的水田。但应认识到外部的政策干预对新型农业经营主体形成的作用仍然有限，新型农业经营主体内生性发展要求才是其形成的关键因素。

在调研中没有发现武汉在促进新型农业经营主体上采取比较激进的方式如对整个行政村进行行政动员式土地流转的情况，也没有出现大范围的直接将普通农户“挤出”农业经营主体，使农户无地可耕的局面。例如，家庭农场平均经营规模为230.54亩，专业大户只有172.91亩，反倒是在考察的一些地方仍出现不少抛荒的农地。家庭农场和专业大户选择经济作物蔬菜、瓜果、水产养殖的比例较高，也并没有排斥粮棉油的生产，产品多样化选择完全根据农产品市场的需要来安排，他们普遍反映政府对新型农业经营主体的扶持还不够。

四、已获得的扶持政策与政策需求

课题组于2015年7月对武汉6个城郊新区的新型农业经营主体获得政策扶持情况进行了问卷调研与访谈，从已经获得的相关扶持政策的总体排序情况来看（见表1），四类新型农业经营主体在政府资金（或项目）扶持、农业信息和技术服务、土地流转服务三个方面获得的扶持政策排在前3位，而在用水和用电等价格优惠（排在第9位）、解决设施用地（排在第10位）等方面获得的扶持政策比较少。

家庭农场在政府资金扶持、土地流转服务和农业信息和技术服务方面获得政策扶持的比例排在前3位，但他们获得金融信贷扶持（第8位）、解决设施用地（第9位）、税收优惠（第10位）等方面的扶持却不明显。就专业大户而言，排在前3位的是农业信息和技术服务、政府资金扶持、农资价格优惠，较少享受解决设施用地（第8位）、用水和用电价格优惠（第8位）、税收优惠（第10位）。从农业企业这一经营主体来看，政府资金扶持、金融信贷扶持与农业信息和技术服务等方面获得的扶持政策比例排在前3位，而较少得到农业保险扶持（第8位）、农资价格优惠（第9位）与用水和用电价格优惠（第10位）。从农民合作社这一经营主体来看，农业信息和技术服务、政府资金扶持与土地流转服务等方面获得的扶持政策比例排在前3位，而较少得到农业保险扶持（第8位）、用水和用电价格优惠（第9位）与解决设施用地（第10位）。

从新型农业经营主体急需的扶持政策来看（见表2），金融信贷扶持、政府资金（项目）扶持、农业信息和技术服务、解决设施用地和农业保险扶持排在需求的前5位。比较表1与表2可以发现，金融信贷、政府资金（项目）、农业信息和技术服务方面得到了扶持但还不够，需求仍旺盛，解决设施用地基本没有支持且需求旺盛，农业保险扶持较少但需求越来越大。

五、完善扶持政策的建议

1.加强金融信贷支持

第一，生产性资金贷款授信担保。刚刚起步的家庭农场、专业大户底子薄，生产资金非常紧张，往往3万—5万元的流动资金就能解决他们的燃眉之急，但目前缺乏商业银行认可的可抵（质）押物，因此建议创新当前涉农小额度抵（质）押担保方式。首先可先期试点示范家庭农场、示范科技户、示范基地，将土地流转合同、设施农业所有权、宅基地及其附属物等作为标的物进行抵（质）押担保，再逐步推广到一般有注册的家庭农场。鼓励专业大户升级为具有企业性质的家庭农场，明确家庭农场的注册标准，出台家庭农场进入与退出的规范，通过信贷担保引导家庭农场规范化发展。对农民合作社要允许试点以村委会的名义，以村集体财产、林权、地权等作为抵押物的贷款授信担保。

第二，生产性资金贷款手续简化。由于没有建立新型农业经营主体的信用评价体系，金融机构发放贷款运作就显得程序复杂，效率不高，积极性不够。同时，农民文化程度不高，与金融机构沟通不畅，一部分具备贷款条件的农户也认为找银行或农村信用社贷款麻烦，周期长，不能满足小额、随借随还的要求，有不少找民间非法高利贷，因此，建议对符合贷款条件的新型经营主体灵活确定贷款期限，简化审批流程，点对点直报直批。

第三，生产性资金贷款利息优惠。由于服务新型农业经营主体的信贷项目分散、额度小，服务成本不低，一些地方纷纷出台了针对新型农业经营主体的贷款利息补贴政策，鼓励农村金融服务机构向新型农业经营主体发放贷款，这些经验可以推广。

2.加大财政资金扶持力度，避免权力寻租

调查表明，武汉市各类经营主体对政府资金（或项目）扶持政策的需求非常强烈，但僧多粥少的局面短期内难以改变。例如，武汉市现有注册的家庭农场2490家，能得到政府扶持资金的示范性家庭农场只有230家，仅占全部家庭农场的9.24%，财政专项扶持资金只有300万元。专业大户中的科技示范户每户只能得到一次性的扶持资金2000元或少量免费的种子、化肥、种苗等农资补贴，对专业大户扩大生产规模的作用有限。全市农民合作社有3000多家，市财政专项扶持资金只有700万元。同时，对于如何支持新型农业体系建设，还没有形成相对完整的政策体系，政策碎片化倾向明显。在调查中还发现，除农业企业对政府的扶持政策了解较多，信息传播比较高效外，其他三类经营主体都比较缺乏对扶持政策的了解。因此，一方面，要加大宣传，建立信息公开平台，多渠道、及时广泛地向群众公开政府扶持新型农业经营体系建设的政策文件与财政资金使用情况，接受群众的监督，避免权力“寻租”和“厚此薄彼”的情況发生；另一方面，对新型农业经营主体资金支持力度只增不减，示范社、示范家庭农场的专项扶持资金每年都要有所增加。endprint

3.创新农技推广和疾病防疫等社会化服务方式

调查结果显示，武汉新型农业经营主体已获得农业信息和技术服务的比例排在10类扶持政策的第2位，但他们仍将这一政策需求排在未满足的需求的第3位，这既说明新型农业经营主体越来越重视农业科技推广和疾病防疫技术在生产经营中的作用，而且也表明当前武汉市农业科技推广等社会化服务还远远无法满足经营主体的要求。提出这方面政策需求的经营主体主要集中在对生产技术要求较高的水产养殖业和对疾病防疫要求较高的畜牧产业。因此，建议在养殖规模较大的片区建立信息观察点，定期向上级防疫部门提供信息以便及时派遣专业技术人员开展疾病防疫工作。对农技服务力量不足的现状，鼓励公益性和营利性的农业服务组织互补性发展，创新服务方式，政府采用直接补贴或购买的方式予以支持，缓解供需矛盾。

4.深刻领会农业配套设施用地的政策精神，优先安排设施用地指标

调查结果显示，农民合作社、农业企业将农业配套设施用地的需求排在第3位，家庭农场将其排在第4位，专业大户将其排在第9位，并且认为设施用地方面的制约已经严重影响到他们的发展。各类设施用地的需求主要集中在以下三个方面：随着合作社和农业企业的发展和规模扩大，产品分级包装、储运、设备安放、日常办公用房越来越多，新出现的“农工商”综合体多元化发展也需要一些设施用地；一些家庭農场、专业大户扩大规模后需要长期雇用劳动力，需要在农场附近盖农工宿舍；一些家庭农场、专业大户必要的设施用地、产品加工和仓储用地、农机具的存放用地等都较难获得，制约了农业的规模化、专业化、产业化经营。当前新型农业经营主体设施用地从政策层面已经没有制度性障碍了，主要是各农地管理部门要深刻领会中央政策精神，符合规定的要简化手续，协调相关职能部门落实到位。笔者建议，对符合国家政策规定的新型农业经营主体因生产、经营需要兴建的简易仓（机）库、生产管理用房、晒场等农业附属设施用地，要尽快出台实施措施，督促指导、优先安排。

5.扩大农业保险支持范围

调查结果显示，四类新型主体总体上将农业保险方面的政策需求排在第5位。农业保险方面的政策需求主要集中在自然风险比较大的粮食作物、投资周期比较长的特种经济作物以及疫病风险比较大的畜、禽、水产品等行业，而目前的相关政策只规定了种猪和作物果实可以作为参与农业保险的对象并获取政府的相关配套补助资金。对于企业化运作的保险公司而言，农产品保险的回报率太低，甚至存在巨大的亏损风险，所以他们通常都缺乏为农产品提供保险服务的内在动力。笔者认为，政府应当采取措施鼓励保险公司扩大农业保险范围，对将粮食、猪肉等重要农畜产品纳入保险对象的公司予以补贴。

注释

①中农一般指留守农村，自发向亲朋流转小规模土地（10—50亩），从事农业生产的家庭农户。

②《首次明确政策框架扶持新型经营主体——农业部部长韩长赋解读〈关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见〉》，《农村工作通讯》2017年第12期。

③孔祥智、岳振飞、张深：《合作社联合的本质——一个交易成本解释框架及其应用》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）2018年第1期。

④调研发现，武汉市专业大户与家庭农场的界限并不清晰，家庭农场很多都是专业大户的“升级版”，限于篇幅，此处把它们合为一类分析。

参考文献

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责任编辑：澍 文endprint