共建“丝绸之路经济带”视角下的中国对中亚援助：目标、困境与路径选择*

刘方平

（武汉大学马克思主义学院，湖北武汉430072）

自美国“马歇尔计划”开启现代援助历史以来，对外援助作为维护国家安全利益、配合国家整体战略的方式，一直受到广泛的重视与运用。当代中国对中亚的援助始于20世纪90年代，从目前的研究成果来看，从总体上研究中国对中亚援助的成果不多。中国援外需要借助“一带一路”的契机，带动中亚国家共同打造“丝绸之路经济带”的物质根基、安全根基和社会根基。

一、问题提出：“丝绸之路经济带”与中国对中亚援助

在历史上，大国角逐使中亚国家被纳入到大国关系的框架和范围，造成了中亚国家在对外战略方面可供选择的余地不是很多。有学者提出这是一种“大国平衡”战略，但对于中亚国家而言，其综合国力还不能够支撑其在大国之间保持战略平衡。中亚国家一方面积极争取各方面援助资源，维持援助领域内微妙的竞争平衡，保持各自的地缘政治地位；另一方面对各个大国释放的援助善意不得不积极回应。这种策略是中亚国家争取国家利益最大化的一种方式。

据公开的资料显示，中国并无独立的中亚援助战略。中国对中亚的援助从属于对中亚整体战略，即维护国家安全，促进地区稳定；开展经贸合作，促进共同繁荣；开展能源外交，拓宽能源供应渠道。在整体战略指导下，中国对中亚的援助可以分为四个阶段：第一阶段从1994—1997年，中国为构建与中亚国家间的外交关系提供少量的无偿援助。1996年，江泽民访问中亚三国时，分别向哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦提供300万元人民币的无偿援助和一般物资[1]。第二阶段从1997—2001年，中国开始逐渐增加对中亚国家的援助力度。除了无偿援助以外，中国还向中亚国家提供了优惠贷款。第三阶段从2001—2013年，中国在上海合作组织的框架内开始对中亚国家提供多种类型的援助，援助资金进一步增加。第四阶段从2013年至今，在共建“一带一路”的倡议下，中国对中亚国家的投资与援助力度开始大幅度增加。

苏联解体后，国际社会对该地区进行援助。2007年，塔吉克斯坦批准了该国在未来两年的接受援助计划，仅接受援款和技术援助的资金就高达6.414亿美元[2]，约占其当年GDP总量的17.2%。按照世界银行的标准，接受援助总量超过受援国当年GDP总量的10%即可定性为援助依赖。在未来一段时间内，塔吉克斯坦仍然需要在一定程度上依赖外援。中国先提供援助后提要求（要求受援国保护中国合法权益）的援助模式比西方国家提出先进行改革再提供援助的模式更有吸引力。对于中国来说，通过提供一定的援助来争取中亚国家积极参与共建“丝绸之路经济带”是务实而有效的选择，况且中亚国家也需要借助“丝绸之路经济带”建设获取更多的援助及投资。

二、目标诉求：以援助带动中亚国家共建“丝绸之路经济带”

利用援助来带动中亚国家共建“丝绸之路经济带”的目标诉求有以下几个方面的表现：

第一，以援助带动双边经贸关系发展，共建“丝绸之路经济带”的物质根基。中亚国家自然资源丰富，但经济实力有限，其资源优势并没有发挥出来。2002年，中国进出口银行提供2.5亿元人民币出口卖方信贷，支持中国铁路物资公司向土库曼斯坦出口四套石油钻机[3]。中国还对中亚的基础设施领域进行支持和帮助。2009年，中国向哈萨克斯坦提供100亿美元优惠贷款支持其境内多个项目。当前，中国已成为中亚五国的第一大贸易伙伴。据统计数据显示，1992—2014年，中国与中亚五国之间的贸易额有了大幅度的增长（详见表1）。目前，中亚五国均对“丝绸之路经济带”建设表示支持。哈萨克斯坦为了对接“一带一路”，一方面专门制定了本国铁路发展规划，修建了贯通其全境并向东连接至中国连云港，向西连接至欧洲的铁路；另一方面还制定了本国“光明之路”计划以及“哈萨克斯坦2050”发展愿景。哈萨克斯坦的行动在中亚国家具有代表性，在一定程度上反映了中亚国家以共建“丝绸之路经济带”为契机，全面促进本国经济社会发展的愿望。

表1 1992年和2014年中国与中亚五国双边贸易额①数据来源：1992年数据来源于国家统计局编《中国统计年鉴：1993》（中国统计出版社1993年出版）；2014年数据来源于国家统计局编《中国统计年鉴：2015》（中国统计出版社2015年出版）。（单位：亿美元）

第二，以援助带动地区安全模式建构，共建“丝绸之路经济带”的安全根基。苏联解体之后，中亚地区的安全合作模式呈现出碎片化趋势。国家实力欠缺使中亚国家依靠自身力量解决安全问题的路径越来越窄，依靠其他国家提供的安全保护就成为了现实的选择。1995年，中国政府向哈萨克斯坦提供安全保证的声明，以增进包括哈萨克斯坦在内的所有无核武器国家的安全[4]。从2005年开始，上海合作组织成员国每年都会举行“和平使命”联合军事演习，演习的地点既包括中国、俄罗斯，也包括中亚国家。

第三，以援助带动双边民心相通，共建“丝绸之路经济带”的社会根基。目前，中国对中亚国家的援助主要表现在以下几个方面：一是在卫生、农业等领域开展援助；二是在人道主义领域开展援助；三是在人力资源领域开展援助。现实主义学派代表人物汉斯·摩根索认为，人道主义援助虽然没有政治动机，但在特定的环境中可以产生政治功能[5]。中国在中亚国家人民面临困难时提供的人道主义援助，对于构建中国负责任的大国形象，增加对中国好感方面会产生积极的促进作用。民心相通在共建“丝绸之路经济带”的过程中发挥着社会根基的作用，但是目前中国对中亚民生领域的援助力度依然有限，中国对中亚的援助重点集中在基础设施领域。中国对中亚的援助应是社会根基的建设力量，中亚国家接受中国的援助不仅反映其渴望发展的迫切愿望，也体现了中亚国家对中国援助背后所体现的发展理念、政治思想以及核心价值的接受和认可。共建“丝绸之路经济带”离不开中亚各国人民的大力支持，中国援外应当继续加强对民生领域的援助力度，实现双边民心相通，夯实“丝绸之路经济带”的社会根基。

三、现实困境：援助的有限性与援助的平衡性

在带动中亚国家共建“丝绸之路经济带”的过程中，中国对中亚援助的目标诉求和实现能力之间存在一定差距，主要表现在经济援助效益的有限性以及竞争所产生的援助平衡性。

（一）援助的有限性

认为援助之所以能产生足够溢出效益的观点是基于对两种行为选择模式的认知：一种是简单的利益驱动型模式，即行为体之间的利益互求能够带来双边利益的最大化。行为体一方对另一方的利益让与或援助能够带来双边利益诉求的最大公约数，进而产生利益驱动下的行为模式选择，但该模式下的行为选择多以经济互动为主；另一种是单纯的道德驱动模式，即行为体之间利益的互动，受益一方会对另一方产生道德层面的感谢，产生观念认同进而影响国家行为模式选择。从政治学意义上看，道德驱动模式本身是一个伪命题，因为它具有极不确定性和极强的不稳定性，无法进行验证。亚里士多德在构建政治学体系框架的时候就已经把政治和道德划分开来。因此，建立在道德驱动模式基础上的国家行为模式具有不可靠性。总体来看，建立在这两种模式基础上的援助能够带来稳定的经济效益，但不一定能带来可靠的安全效益和政治效益。

建立在利益和道德驱动模式基础上的援助只能产生有限的经济利益和行为体之间的单层次互动，而不能产生足够的溢出效益，不能指望经济援助会带来足够的安全效益和政治效益，两者之间的驱动模式不同，利益交换原则和规则建构也不同。以利益驱动模式的简单思维来建构规范化安全观念和行为模式只能产生逻辑混乱和倒退，并损害行为体之间既得的利益成果和行为规范。国际关系行为体之间因简单的经济问题上升至安全问题，就是这种颠倒的逻辑混乱所产生的结果。从本质上讲，经济利益问题是“非零和”问题，而安全问题有很大可能是“零和”问题。利益可以交换、主权不容侵犯的观念认知和行为选择就是建立在不同驱动模式基础上的产物。在安全问题和政治问题上，援助可以产生积极作用，但必须抛弃利益驱动模式基础上的观念及行为选择，重新确立新的安全驱动模式的逻辑建构，找到行为体之间安全利益和诉求的切入点，并努力塑造行为体之间不同的身份和角色认知，进而产生规范和制度约束其国家行为。在安全驱动模式建构的过程中，“非零和”安全问题的建构要比“零和”安全问题的建构简单的多，也要容易的多。从这一点上看，中国与中亚国家之间并无“你得即我失”的“零和”安全问题争议，中国与中亚国家在“非零和”安全领域中有广阔的合作空间和利益互求。

（二）援助的平衡性

援助的平衡性可以理解为大国竞争导致各援助力量之间的平衡。这种客观存在的援助平衡性削弱了大国依靠援助达到战略目标的有效性。2011年美国高调提出的“新丝绸之路”计划由于受欧亚经济联盟的排挤而进展缓慢。美国虽然宣称要为“新丝绸之路”计划提供大量援助资金，但2012年美国向中亚提供的援助资金比2010年反而下降13.06%，仅为1.128亿美元[6]，美国无心也无力推动该计划的后续项目实施。“新丝绸之路”计划的受挫，从侧面反映出竞争导致的平衡稀释了大国依靠援助实现战略目标的可能。

例如，在受邀加入关税同盟的问题上，2013年12月，吉尔吉斯斯坦明确表明暂不加入关税同盟。为此，俄罗斯出资10亿美元建立发展基金以满足吉尔吉斯斯坦的要求。这其中有5亿美元的援助贷款（具有偿还性质）提供给吉尔吉斯斯坦。2014年8月，吉尔吉斯斯坦对加入关税同盟的要求进行了修改，要求俄罗斯、哈萨克斯坦须提供3.77亿美元援助，且均为无偿援助，同时要求哈萨克斯坦在第一阶段提供吉尔吉斯斯坦1亿美元援助用于前期开销，在以上要求得到满足的情况下，吉尔吉斯斯坦才同意加入[7]。俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦三国最终作出妥协，满足了吉尔吉斯斯坦的单方面要求。吉尔吉斯斯坦最终同意于2015年5月份加入欧亚经济联盟（原关税同盟）。

塔吉克斯坦在接受援助问题上与吉尔吉斯斯坦相比更进一步。据公开信息显示，塔吉克斯坦接受的援助不仅来源于世界一些发达国家，还包括哈萨克斯坦、埃及甚至阿富汗等发展中国家。从目前塔吉克斯坦国内经济发展的趋势来看，接受大规模援助已经成为该国长期奉行的基本国策之一。仅2015年上半年，塔吉克斯坦就从美国、俄罗斯、阿富汗以及世界银行、欧盟等几十个国家和国际组织中接受了大量援助款项[8]。塔吉克斯坦大规模借外债固然与本国经济发展情况有关，但也与其希望通过维持各大国在对其援助领域内的平衡，以获得更多的资源有一定关系。

援助的平衡性削弱了中国对中亚援助的有效性。例如，在吉尔吉斯斯坦突然宣布退出原本加入中国倡导的中国—吉尔吉斯斯坦—乌兹别克斯坦铁路项目的同时，俄罗斯公开支持吉尔吉斯斯坦提出的俄罗斯—哈萨克斯坦—吉尔吉斯斯坦—塔吉克斯坦铁路项目[9]，这在一定程度上体现了援助的平衡性稀释了中国对中亚地区援助的有效性。

四、路径选择：中国对中亚援助需实现与“一带一路”战略对接

面对现实困境，中国援外要想为“丝绸之路经济带”建设发挥战略作用，就需要实现与“一带一路”战略对接，在援助的国家、领域以及方式等方面进行针对性的布置和加强，以带动中亚国家共建“丝绸之路经济带”。

（一）提高援助国家的针对性

目前，中国尚无国别援助计划，亦无地区援助战略，这不利于中国援外发挥战略影响力。与发达国家相比，中国作为发展中国家提供的对外援助，其资金具有有限性，范围具有区域性，过程讲究有效性，目的追求共赢性。这些特性需要中国援外在主观方面提高援助国家的针对性。在客观方面，中亚五国经济发展具有不平衡性，哈萨克斯坦经济实力相对雄厚。在对外战略方面，哈萨克斯坦迫切希望通过欧亚经济联盟以及“丝绸之路经济带”等区域性经济合作组织提高其地区影响力。乌兹别克斯坦希望未来能够进一步扩大接受援助的范围。吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦对外发展战略并不明晰，更多的处在被带动的地位，在接受援助方面的愿望极其强烈。中亚五国不同的国情以及对外发展战略，要求中国对中亚的援助要提高针对性。

首先，中国对中亚援助要帮助哈萨克斯坦的“光明之路”计划尽早实现与“一带一路”战略对接。哈萨克斯坦提出的“光明之路”计划具有地区代表性，反映了中亚国家普遍的想法和愿望。中国要在矿业、交通、能源等领域给予哈萨克斯坦援助支持，尽快实现“光明之路”计划与“一带一路”对接，形成对其他中亚国家的带动和示范效应。其次，在援助乌兹别克斯坦的问题上，中国要在能源、铁路等方面重点加强对乌兹别克斯坦的援助力度。尤其是在建设中亚天然气管道方面，中国要给予乌兹别克斯坦一定的援助资源，支持乌兹别克斯坦提出与“一带一路”相对接的国内发展规划。在援助吉尔吉斯斯坦的问题上，中国要注意吉尔吉斯斯坦的东向贸易政策，利用援助引导吉尔吉斯斯坦扩大东向贸易的力度，尽早实现与“丝绸之路经济带”对接。在援助塔吉克斯坦的问题上，中国需要重点提高对塔吉克斯坦援助的有效性，帮助塔吉克斯坦培育和发展民族工业，使其经济发展走上自力更生的道路，逐步降低塔吉克斯坦对中国援助的依赖。在援助土库曼斯坦的问题上，中国对其援助应以经济援助的方式为主，扩大双方在天然气领域内的合作。

（二）兼顾援助领域的平衡性

援助还是应当回归它的本质，即基于国际主义和人类社会发展的宏观视角来帮助受援地区的人民和国家实现脱贫致富、经济发展。民心相通是共建“丝绸之路经济带”的重点合作领域，今后中国对中亚的援助领域需要聚焦，把有限的援助资金合理地分配到民生领域以及经济基础设施领域，实现援助领域的平衡。中国对中亚援助的重点转移到援助项目的前期勘探、分析、人员培训以及民生领域，援助项目资金的筹备则由亚洲基础设施投资银行等金融机构来完成，以此达到援助资金的有效利用。

在如何利用援助实现中国与中亚国家之间民心相通的问题上，中国除了提高在民生领域内的援助力度之外，还有两个方面需要予以重点考虑：一是利用援助加强中国与中亚国家之间的教育合作与交流。民心相通需要有一定的载体，语言和文字是实现民心相通最直接和最有效的方式。中国应当提高对中亚国家教育领域的援助力度，提升双边教育合作与交流层次。二是利用援助带动双边现代文化的交流与合作。中国援外要积极传播现代文化，以现代文明引领时代发展潮流，使双边人民在现代文化和现代文明的引领下实现民心相通。

（三）丰富援助方式的多样性

援助方式本身具有多样性，根据不同的目的，援助方式可分为多种类型。其中战略性援助主要包括政治援助以及安全援助，体现了援助国的战略诉求。发展性援助主要是指经济援助。

目前，中国对中亚国家的援助以经济援助为主，安全援助项目很少。2010年，吉尔吉斯斯坦局势动荡暴露了中国以经济援助为主的政策短板，即当受援国面临政治动荡和安全局势恶化的情况下，中国的经济援助手段并不能有效保护中国的合法权益，大规模撤侨或撤资只能是无奈之举。

与之相反，在俄罗斯、哈萨克斯坦、美国的政治支持和帮助下，吉尔吉斯斯坦原总统阿吉耶夫顺利出走，避免了更大规模的国内反抗。这说明政治援助与安全援助是维护地区稳定的有效手段。

在未来，中国对中亚的援助手段应该多样化，以满足该地区国家共同维护地区安全的利益诉求。中国需要明确的一点是，安全援助的目标具有一定的利他性与共赢性，援助的方式也具有灵活性，可以根据地区安全局势提供不同种类的公共安全产品，可根据需要随时增加或终止援助。安全援助与其他援助类型一样，在援助范围中是一个普遍选项，我们没有必要把它政治化，更不要在主观上把它等同于“中国威胁论”或强权政治的表现形式。中国应当而且必须承担起维护地区安全的责任和义务。这不仅不会被国际社会看做是强权政治的表现，反而会把这种行为看做是负责任大国形象的表现。因此，在应对安全问题上，中国援外可以走的更快些，方式可以更加多样化，努力为“丝绸之路经济带”建设作出更多的贡献。