推进新型城镇化建设中的环境保护思路研究

2016-09-28赵莎莎何乐萍

甘肃科技 2016年15期

关键词：甘肃省城镇化环境保护

赵莎莎，何乐萍，徐　静

（甘肃省环境科学设计研究院，甘肃　兰州　730000）

推进新型城镇化建设中的环境保护思路研究

赵莎莎，何乐萍，徐静

（甘肃省环境科学设计研究院，甘肃兰州730000）

甘肃省正处于转型跨越发展的关键期，随着城镇化进程的日益加快，人口、资源、环境的压力将更加突出。在推进城镇化战略的同时，实现生态环境的良性发展，进而实现二者的协调共赢是当前甘肃省可持续发展研究中亟待解决的问题。以“环境管理优化城镇化布局和形态，环境保护保障城镇化质量”为目标，从环境管理的角度探讨甘肃省城镇化进程中存在的诸多问题，并从降低城乡差距、加大环保投入以及提高政府环境管理水平等三方面提出合理优化的思路与对策，以协调城镇化与环境保护的关系。

甘肃省；城镇化；环境保护；对策

近年来，国家进一步支持甘肃经济社会发展，批复建设兰州新区、循环经济示范区、华夏文明传承创新区和国家生态安全屏障综合试验区，支持建设经济发展、山川秀美、民族团结、社会和谐的幸福美好新甘肃。在甘肃城镇化进程中，重点以生态文明建设为基础，为实现城镇、大中小城市与新型农村社区的协调性，应该积极推动新型城镇化发展。

进入21世纪后，特别是实施西部大开发战略以来，甘肃省城镇化进入了加快发展的新阶段，与之相伴随的是严峻的环境问题。党的十八大和十八届三中全会都强调了要以生态文明为原则，把新型城镇化与生态文明建设结合起来，走集约、智能、绿色、低碳的路径将是我国未来新型城镇化道路的重要标志和特征。探索城镇化过程中产生的生态环境问题及对策，研究城镇化与生态环境关系问题，寻找城镇化建设与生态文明的耦合机制是十分必要和及时的。

1　甘肃省城镇化进程中面临的主要问题

1.1城镇化水平低于全国平均水平

2015年甘肃省城镇化率为43.19%，以目前的增速还需要8年时间才能达到国家2015年的城镇化水平（2015年中国城镇化率为56.1%），远远低于全国平均水平，详见表1。

表1　甘肃省2010-2015年城镇化率统计表

1.2地区之间不平衡发展

甘肃省城镇化进程在人口分布与交通条件，经济社会发展水平与地理条件等方面的限制，出现很显著的城镇化水平区域差异性。除兰州市、金昌市、嘉峪关市和酒泉市外，其他地方均低于全国平均水平。兰州市、金昌市和嘉峪关市城镇化水平较高，定西市、平凉市、庆阳市、陇南市、临夏州和甘南州等市州城镇化水平较低，地区之间发展极不平衡（详见表2）。

1.3城镇化结构系统不够健全

甘肃省城市体系不合理，不仅城市总数偏少，而且大中小城市发展极不平衡，省会城市作为首位城市急剧增长，省内二级中心城市不够发育，城镇体系属于较为落后的发展阶段［1］。

1.4农村经济发展缓慢

农村经济发展缓慢与农村贫困落后的现状有着直接的联系。在各种条件落后的背景下，农村人民为了摆脱贫困，只得通过过度开发自然资源获利，越贫困，越破坏。破坏环境带来的短暂利润并不能根本解决贫困现状，并且这种盲目开发只能使得他们赖以生存的生态环境遭到破环。

在农业经营方式中，主要是粗放型的经济增长方式，对环境的破坏有着一定的影响，不仅造成环境的污染和生态环境的破坏，而且还会使得经济效益下降，严重制约了农村经济的发展［2］。

1.5生态环境治理资金投入不足

随着经济的不断发展，甘肃省也不断提高环境治理资金的投入，但占全省GDP的比重仍然很低，资金投入量明显不足，表3是甘肃省2011—2014年环境治理资金投入情况。

表3　甘肃省2011年—2014年环境质量资金投入情况

表4　甘肃省年2011年—2014年污染物排放状况表

从表4可以看出，从总体趋势上污染物的排放量呈上升趋势，并且远远高于西方国家的标准。甘肃省的环境污染问题比较严重，所投入资金不足以解决当前的环境问题，必须加大环境治理的资金投入，提高所占比重。

1.6能源资源严重浪费

城镇化发展过程中，各地普遍在城镇边缘郊区大搞开发建设，乡镇企业建设遍地开花，由于分散的建设布局，导致土地资源集约利用效率低，大量土地资源被浪费。大量的开发建设将城镇边缘区的大量土地占用，造成耕地浪费，导致耕地资源大量减少。许多新建项目由于当地经济发展落后，其资金难以到位或项目难以落实，致使大量土地“占而不用”或建设浪费，部分土地闲置现象普遍。另外，很多断链的房地产项目、烂尾工程项目、荒废的工业区等，对于征用的大量土地，都造成了土地浪费。

1.7政府环境治理体制不完善，综合管理能力薄弱

20世纪80年代甘肃省成立了甘肃省环境保护局（2009年7月正式挂牌成立了甘肃省环境保护厅），主管甘肃省环境保护工作，由于环境治理机构的成立时间比较晚，导致各项政策法规不够全面，环境治理体制不完善。同时，环保部门和其他部门在职能方面存在重复、交叉的问题，导致权责不明［3］。在实际管理过程中，又各自为政，缺乏科学性、协调性及统一性［4］。

1.8城镇环保法律制度不健全，监管力度不够

甘肃省的环境治理工作起步较晚，缺乏经验，在城镇环保方面法律制度不健全，且多为指导性的“意见”、“通知”或“暂行办法”等，原则性要求居多，实质性内容偏少，可操作性不强。在实际监管过程中存在主观性，需继续加大监管力度，提升监管水平，杜绝出现有法不依、执法不严、违法不究的现象。

1.9公众环境和资源保护意识差，教育水平偏低

截止到2015年甘肃省的总人口数为2599.55万人，农村人口数为1476.80万人，占常住人口的56.81%，农村人口的比重还是较大的。农村人口的受教育水平比较低，虽然随着经济的快速发展，城镇化进程不断加快，政府不断宣传环境保护的重要性，农民对环境保护有了一定的了解，但由于知识水平的有限，农民不能深刻地了解环境保护的重要性和紧迫性，环保的意识还比较模糊，一旦环保意识和利益冲突时，他们还是毫不犹豫的以破坏环境换取利益。

环保意识是根植于长期良好教育形成的科学和人文素养。甘肃省农村教育水平和农民受教育程度都相对偏低，这是农民环保意识淡漠的根源。同时，教育的落后也直接导致农民人力资本短缺，使得农民在发展路径的选择上更容易偏向粗放型的增长方式，这必然会使资源和环境付出巨大的代价［5］。

2　甘肃省城镇化建设过程中做好生态环境保护的对策

2.1降低城乡差距是城镇化发展的关键

2.1.1加快城乡融合，提高城镇化发展水平

1）树立城乡平衡发展理念。城乡平衡发展是建设社会主义和谐社会的题中之义。但长期以来在城乡二元结构发展模式下，已经形成了一套二元化的政策体系、管理体制和经济运行方式，而且人们在制定政策、考虑问题时也习惯于重城市、轻农村的思维方式［5］。改变现状首先要转变思想，要以科学发展观为指导，牢固树立城乡平衡发展的理念。

2）加大地方政府的调控力度。首先较好地解决农村城镇化建设中资金、技术、人才、土地和劳动力等资源配置问题；其次推动“龙头”企业和行业性市场的建立，通过一些分配和再分配渠道，协调各产业的发展［6］；再次统筹规划布局城镇化基本建设，改善城镇化必须的基础设施条件，努力争取政策优惠和新的发展机遇。

3）科学制定城镇发展的长期规划。从实际出发，根据当地的发展状况制定长期合理的规划，充分注重生态环境的承载能力，在规划时应充分考虑到经济可行性和技术可行性，确立有利于城镇生态系统平衡的总体布局模式和土地利用格局。要做到科学确定发展战略，全面分析本地区城镇化发展的内在因素和外部环境，在符合经济社会和城镇化发展规律的基础上，选择并确定本地区的发展战略。只有科学可行的城市发展规划，才能指导和促进城市化进程有序发展、良性循环。

2.1.2调整发展重点，大力促进中小城市和小城镇协调发展

针对甘肃省大城市带动能力不强、中小城市发育不够、小城镇集聚和承载能力弱等突出问题，进一步优化城镇布局和空间开发结构，在提升区域中心城市功能的同时，加快发展各具特色的中小城市，形成以中心城市和城市组团为主体、中小城市和小城镇为基础的优势互补、布局合理的城镇化建设新格局。

中小城市和小城镇在甘肃省城镇化中有着重要地位和作用，是人口和产业的适宜集聚区，也是城市群（带）的组成部分，具有类型多样、形式灵活、方便宜居等特点，要因地制宜、分类指导、多元推进。要把以县城为主的中小城市发展放在重要地位，进一步加强历史、民族、文化等人文资源保护，发展各具特色的中小城市。有重点地发展小城镇。

2.1.3优化体系结构，建立现代化生态城镇系统

生态城镇系统是一种新型的城镇化进程，能够体现出科学的发展观，主要以大中城市为支柱，重点区域在特大型城市，把城镇和小型城市当作基地，积极推动小城镇及大中小城市间的协调性，要有科学合理的结构和布局，要建成一个人民生活富足，具有很强服务功能，环境美有特点的城镇系统［7］。为了城镇空间布局更加合理，应该积极推动中心城市不断发展，尽快建设重点县城和乡镇。提升中心城市对周边辐射的作用，对中心城市的形态和布局进行优化；提高承载和承接县级和城镇的作用。

2.2加大环保投入是解决城镇化进程中环境问题的重要保障

2.2.1大力发展农村经济，提高农民收入水平

农村经济的发展要结合当地实际，利用当地特点，发展特色经济，将生态农业的发展与当地土壤、气候、雨水等因素结合，因地制宜，发展生态型经济。要不断调整农业结构，通过农业结构的调整，增加农民收入。

农民收入偏低是刺激农民忽视环境保护追求眼前经济利益的内在原因。在农民面临沉重的生存压力时，要求他们把保护环境放在首要位置是不切实际的。因此，要为农村环保排除内在阻碍，就必须营造一个公平的市场，采取各种措施进一步减轻农民负担。帮助农民拓宽增收渠道，同时提供更多的资金和技术支持引导农民转变经济增长方式。

2.2.2加大环境治理资金投入

农村获得的财政投入偏少是农村公共事业发展滞后的重要原因。农村环境治理程度偏低在很大程度上也是由于资金投入不足，因此必须切实增加农村环保投入，除了中央专项资金外，还应建立长效机制，在各级财政的环保和涉农支出中安排一定比例用于农村环保。

2.2.3城镇化进程要实现绿色发展

新型城镇化要突出“绿色”发展，坚持把“低碳绿色”贯穿始终，保护、开发和利用好各类资源，努力打造资源节约型、环境友好型城市；要高度重视城市管理，要通过重心下移、完善机制等举措，充分调动县区、街道、社区的积极性，形成城市管理的合力；要加快城乡统筹步伐，加强城乡规划对接，推进规划向农村覆盖、重大公共设施向农村延伸、公共服务向农村拓展、产业向农村布局，走出一条以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的新路子。

2.3政府是解决城镇化进程中环境问题的主导力量

2.3.1政府要强化生态环境管理，提高环境管理水平

一是建设和完善城镇的生态环境保护机构，科学合理的设立必要的职能部门，清晰地界定各部门的责任和义务，确保环保工作的顺利进行；二是对不同的部门合理的配置具有相关专业知识的人员，对工作人员进行定期的考核；三是财政部门要给予必要的工作经费；四是加强工作人员的专业素质和综合素质，定期对工作人员进行业务培训，以保障环保工作的有效进行；五是加强环境保护工作的监督，不仅要监督企业、个人是否对自然生态环境造成了破坏，同时监督环保部门的工作人员，是否依法行政、违法必究。

2.3.2建立健全环境和资源保护法律体系，强化政府监督作用

首先，政府要加强对公共政策及法律法规的制定，不论是大气污染还是水污染方面都要制定严厉、苛刻的排放标准以及评估标准。在立法时做到精而细，让污染源没有法律空子可钻；其次，对企业而言，要加强政府在环境保护中的监督作用，对于屡教不改的排污量大的企业予以罚款或者强行关闭，不能姑息；再次，农村环保法规和环境管理的不足使农村环境保护缺乏有效的外在约束。因此，需要尽快针对农村环境问题的具体特点制定系统、完备的法律法规；同时整合分散的农村环保部门形成统一、高效、有力的机构，并适当加强农村基层环保力量。

2.3.3加强全民的环境和生态文明意识，构建公众参与机制

1）大力发展农村教育事业，加大环保宣传力度。教育水平的提高不仅有助于农民环保意识的增强，而且可以增加农民的人力资本，为农民增收和转变增长方式提供保障。因此，加大农村教育投入，缩小城乡教育差距，对培养农民的自觉环保行为具有重要意义。

大力发展教育事业，关键要抓好各级领导和广大人民群众的环境意识及环境道德教育，要通过广播、电视、报纸等新闻媒体，通过喜闻乐见的形式，开展生态环境警示教育，宣传党的环境保护方针、政策、法规，强化环保国策和生态文明意识［8］。

2）加强农村环境管理能力建设，建立农民参与机制。各级环保部门要加强农村生态环境管理能力建设，有计划地开展人员培训，不断提高农村环保监督管理队伍的素质，努力提高监管水平，加大环境保护法律、法规的执法力度，使城镇化建设健康、有序、和谐发展。针对农村地域广、污染源分散的特点，在农村环境管理过程中，还应当积极鼓励农民参与环保监督，对有贡献者给予奖励。