不同类型农村基础设施建设的PPP模式选择研究

韩美贵，蔡向阳，徐秀英，张云清

（南京农业大学 工学院，江苏 南京 210031，E-mail:meiguihan@njau.edu.cn）

不同类型农村基础设施建设的PPP模式选择研究

韩美贵，蔡向阳，徐秀英，张云清

（南京农业大学 工学院，江苏 南京 210031，E-mail:meiguihan@njau.edu.cn）

农村基础设施是农业生产、农村环境和农民生活的重要支撑载体。为解决我国农村基础设施单一供给模式难以满足当前农村发展现实需要的问题，PPP模式作为农村基础设施建设创新管理模式逐渐备受关注。然而不同类型的农村基础设施分别适合何种具体的 PPP模式是其实施前必须认真回答的问题。为此在农村基础设施的传统功能分类基础上，分析不同农村基础设施的经济特性，阐述其引入PPP管理模式的前提条件，结合PPP管理模式主要类型及特征，提出经营性、准经营性和非经营性为分类的农村基础设施PPP模式管理框架，为不同类型的农村基础设施建设匹配合适的PPP管理模式。

农村基础设施建设；PPP模式；经济属性；模式选择

农村基础设施是农业生产和农村环境的重要基础，是农民生活水平不断提升的重要载体。改革开放近40年来，随着我国政府公共财力不断增强，受益于公共资源分配均等化理念影响，各级政府都在不断加大农村基础设施建设投入力度。鉴于我国长期“二元经济”格局导致农村基础设施建设起点很低［1］，更囿于可利用的公共资源仍然十分有限，当前若仍然仅仅依靠政府单一投入渠道来满足农村基础设施的现实需求，这几乎是难以办到和实现的，同时也难以克服因政府失灵而导致的管理低效供给矛盾，借鉴城市基础设施供给的公私合作PPP （Public Private Partnership）模式的发展思路，积极引导社会资金参与农村基础设施建设，不失为一种明智且有效的制度选择与安排［2］。

最近10年间国内已有多位学者，从不同角度探讨了农村基础设施建设采取PPP模式的问题。从现有的相关文献来看，基本上可以归纳为理论分析和实践探索两大类。从理论分析角度上，主要集中于农村基础设施建设引入PPP模式的可行性、主要障碍和政策思路上。如贾康等［1］较早提出新农村建设应该积极探索PPP新管理模式，框架性地从农村基础设施的内容，引入PPP模式的可能性和必要性，以及PPP管理模式和所要解决的关键问题进行了探讨。王春福［2］认为我国农村基础设施治理PPP模式，需要一系列的政策工具作为支撑，在对强制型、自愿型和混合型政策工具分析基础上，提出需要创新政策工具具体形式，形成相对完善的政策工具体系。张菊梅［3］对农村基础设施PPP模式从组织方式上进行了分类，并具体分析了当前面临着私营部门缺乏投资动力、政府部门认识和支持不足、村民的地位与作用易被忽视、规则不完善与合作过程混乱等困境，并提出了发展路径和应对之策。此外，侯宏伟等［4］认为基础设施运营管理正由技术管理转向关系治理，农村基础设施建设PPP模式也应从技术管理和关系管理两方面考虑，建立起相应的农村基础设施实务社群，以有利于增强民众参与意识，管好用好农村基础设施。从实践探索方面来看，主要侧重于不同类型农村基础设施采取PPP模式的具体做法和实施流程的经验总结上。如胡静林等［5］通过对农村基础设施采取PPP模式的具体案例进行了初步总结，并提出构建PPP模式发展平台要创新体制机制、完善引导政策和试点推广相结合。郑春美等［6］以湖北宜都市水利基础设施建设为案例，详细阐述了农村水利基础设施建设PPP模式的操作程序和操作办法。李农［7］在对农村基础设施的经济属性分析基础上，进行了农村秸秆气化项目和新农村建设项目的案例研究，据此提出了农村基础设施PPP模式的运行程序。张桂玲［8］从农村基础设施建设应用PPP模式目标设定出发，详细阐述了包括项目可行性研究、组建PPP项目公司、项目建设与运营、项目移交等的应用流程，并介绍了各参与方的职责。上述研究对于促进农村基础设施建设采取PPP模式，无疑具有重要的启示作用和指导意义。

针对农村基础设施PPP模式，尽管当前研究已有一定的整体性把握和实践经验方面的总结，但从实际来看，由于一方面农村基础设施类型较多，其不同类型经济特性差异显著；另一方面PPP模式也具有多种不同形式，不同管理模式适应于不同的项目特征。如何为不同类型农村基础设施匹配具体合适的PPP管理模式，这是以往研究尚没有深入涉及的问题。从过往的工程实践来看，PPP模式的选择会受到多种因素的影响，但项目经济特性无疑是最为关键的影响因素。为此，本文将从分析不同类型农村基础设施的经济特性出发，阐述其引入PPP管理模式的前提条件，结合PPP管理模式主要类型及特征，为不同类型的农村基础设施匹配合适的PPP管理模式，为农村基础设施建设选择具体的PPP模式提供参考。

1　不同类型农村基础设施的经济特性

农村基础设施是农村生产和农民生活的基础性公共服务设施，涉及的范围很广。依据其功能特性的不同，参照中国新农村建设的相关法规文件，可以将农村基础设施划分为四个大类:一是农业生产性基础设施，主要包括现代化农业基地及农田水利设施等。二是农村生活基础设施，主要包括农村道路、电力、沼气、饮水、垃圾处理等基础设施。三是农村社会发展基础设施，主要包括农村教育、卫生、文化等基础设施。四是生态环境建设设施，主要包括天然林资源保护、防护林体系、种苗工程建设、自然保护区生态保护和建设、湿地保护和建设、退耕还林等工程而建设的基础设施［9］。

不同类型的农村基础设施经济特性不同，其可市场化程度有着显著差异，市场化程度直接影响其建设供给模式的选择。Christine［10］提出基础设施的可市场化程度决定了提供基础设施服务的体制。为寻求不同类型的农村基础设施可采取的供给模式，可以从不同类型的农村基础设施的竞争性、排他性、规模经济性及外部效应等方面，分析其可市场化程度。在总结相关研究文献［11］和分析基础上，得到农村基础设施主要类型经济特性如表1所示。

表1　农村基础设施主要类型经济特性分析表

从表1可以看出，农村基础设施的竞争性和排他性越强，社会外部效应越弱，规模经济性越强，其可市场化程度会相对越高，对民间资本的吸引力会越强，这类设施可以称为可经营性农村基础设施。其产品或服务的供给可以通过市场化方式运作，政府可以提供一定的政策和资金支持即可。反之，这类设施可以称为非经营性农村基础设施。其产品或服务的供给主要是依靠政府财政资金支持，但随着直接受益群体经济实力的改善，也可以通过政府主导，受益主体参与的方式进行建设和运营维护。对于具有一定竞争性和排他性的农村基础设施，其社会外部效应较强，又具有一定的规模经济性，其可市场化程度达到一定水平，则对民间投资会具有一定的吸引力，这类设施可以称为准经营性农村基础设施。此类基础设施既需要政府财政资金的支持，同时也可以通过政策引导民间资本介入，通过公私合作模式提供不失为有效的方式。

2　农村基础设施引入PPP模式的前提条件

农村基础设施的组成较为复杂，不同类型的农村基础设施经济属性差异较大。要改变过去农村基础设施建设单一依靠政府财政资金支持的局面，必须要从体制机制上进行创新，对不同类型农村基础设施建设进行分类管理，以构建多元化投资的格局。然而这些都有赖于对农村基础设施的经营权和所有权进行明确界定为前提。特别是在引入PPP模式之前，必须充分考虑农村基础设施的社会公益性和经济营利性，以进行经营权和所有权的合理处置。

在农村基础设施建设方面，公私合作可以发挥各自优势，公共部门以制度设计为载体，达到提供公共产品和服务的目的，同时可以缓解财政负担和压力；私人部门通过经济运作负责项目融资建设和管理，在分担一定风险的同时，获得合理的回报［12］。但形成合作关系的前提，是必须明确各自的权利和义务，其中最为核心的是要处理好农村基础设施的经营权和所有权的分配问题。

目前我国政府提出的农村基础设施产权制度改革，主要是按“谁投资、谁拥有、谁受益、谁负责”的原则实施，但在具体落实中，还有很多问题需要从政策和制度层面加以解决［13］。通常农村基础设施的所有权和经营权的处置包含两部分:一是所有权和经营权的确定；二是所有权和经营权的整合或分离。对于农村基础设施而言，若能够将所有权和经营权集中统一于一个建设主体，这将会激发投资者的积极性，有利于农村基础设施的运营维护和效率发挥。尽管很多农村基础设施具有明确的公共性和公益性要求，其最理想的方式是完全由政府财政资金直接支持建设，但事实上目前我国财政实力远远无法满足农业生产和农民生活对这类农村基础设施的现实需求。因而对具有一定营利能力的这类农村基础设施，将其所有权和经营权进行分离，国家或集体仍保留其所有权，将经营权全部或部分让渡给市场，是一种现实的选择。

3　农村基础设施项目PPP管理模式选择

3.1PPP管理模式的主要类型

PPP模式是一个极其丰富宽泛的概念，不同国家和国际组织在实践中不断探索，今天PPP包含的实现形式多达数 10种。多个国家和国际机构也从不同角度对PPP模式提出不同的定义和分类，王灏［14］在参考世界银行和加拿大 PPP国家委员会等的分类方式，结合中国国情，将PPP模式分为三大类:外包类、特许经营类及私有化类。每一个大类下面，又有不同的实现形式，决定了其在应用过程中的特点各异，并提出要依据项目不同特点进行选择适合的PPP模式。PPP模式三级结构分类如表2所示。

表2　PPP管理模式分类表

3.2不同类型的农村基础设施PPP管理模式

依据项目区分理论，结合农村基础设施经济特性而划分的种类，可以将农村基础设施项目区分为可经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。不同类型项目的农村基础设施，其公共性和经营性有着显著不同，据此确定其经营权和所有权的分配，进而在引入PPP模式时采取不同的管理模式。

3.2.1可经营性项目

以农业基地、农村供水、农村通信为代表的可经营性农村基础设施，运营时会具有一定的收益，且受益主体明确，经营收费能够覆盖投资成本，项目拥有较强的市场竞争性，市场化程度高。据此可将其所有权和经营权进行分离，其经营权可以完全交给市场，通过市场来优化资源配置。私人部门通过明确的使用收费机制，或是经营产生的收益，收回投资成本和获取利润。政府公共部门通过提供政策法规和管理机制，负责规划、组织、管理、监督和协调，以确保该市场健康有序运行。当然，这些可经营性项目在发挥其经济效益的同时，鉴于其仍然具有公益性，因而在项目建设和运营中也要始终注重其公共安全性和环境保护问题，注意促进社会福利的增长。

3.2.2准经营性项目

以农村水电、农田水利、农村文化为代表的准经营性基础设施，是农村生产生活发展的重要基础。这些基础设施项目一般具有一定的公益性，社会效益突出，外部效应明显，所需资金量大，沉没成本高，投资收益稳定，并具有一定程度的营利性，但经营收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或提供资源。这类基础设施项目直接关系到农民生产生活的切身利益，且社会效益明显，作为提供公共服务职能的政府而言，需要承担起公益性投入的责任，因而其所有权归政府所有。同时这类基础设施受益主体较为明确，也都具有一定的营利性，因而可以通过市场化运作吸引社会资本投入，并将特许经营权授予私人部门，使其在一定的经营年限内获得合理的投资回报。尽管这类基础设施均具有一定的可市场化程度，但各自的社会外部效应差异明显，经济效用分割性迥然不同，因而在公私合作具体模式上应该有着不同的制度安排。

3.2.3非经营性项目

以农村学校、农村道路和农村垃圾为代表的非经营性农村基础设施，由于有着极强的公益性质，缺乏“使用者付费”的基础，难以产生经济效益，但社会效益明显，作为提供公共服务的政府部门，理应成为承担其建设任务的主体。但限于政府财力不足和农村发展需求的现实，可以根据不同项目内容，政府可以提供积极的鼓励和优惠政策，激励私人部门从社会责任角度参与建设，并尽可能在社会影响方面对私人部门带来积极作用。在具体管理模式，可以采用模块化外包中的管理外包与服务外包的形式，或者委托私人部门进行经营维护（O&M），政府公共部门支付一定费用，以充分发挥私人部门管理优势和竞争活力，获得令人满意的服务。

尽管上述将农村基础设施项目划为3种类型，同一类型项目具有较为相似的经济特性，但在同一类型下的不同农村基础设施，由于其所涉及的参与主体不同，资金来源渠道不同，运营期间和最终权益归属不同，其运作管理的模式也不同。在对目前现有的PPP管理模式基础上，结合不同类型农村基础设施项目的主要特点，可以得到不同类型的农村基础设施匹配的具体PPP管理模式如表3所示。

4　结语

农村基础设施建设PPP模式能否顺利实施和推进，其关键在于政府的管理理念和治理能力。农村基础设施作为公共产品本应由政府提供，政府利用PPP模式，通过制度设计改变供给的直接主体，可将未来才有能力做的事现在办成，把全民承担变成直接受益者更多承担，把设施使用效率不受重视变为主体明确关注，但是这些都有赖于政府意志契合社会资本需求和私人部门意愿为基础。只有私人部门的合法利益诉求得到满足，权利和义务以合理方式明确，并保证合作风险可控，才能真正体现PPP模式的本质，即实现私人部门提供公共品的高效率和社会福利帕累托改进，而不仅仅是解决公共部门的融资需求，为社会资本找到新的投资渠道，更应被看作是改良的社会管理模式在公共品市场的具体应用，是公共品市场的一种创新的发展模式。而这些都需要在政策制定和制度设计中得到充分体现。

农村基础设施建设PPP模式的探索，是对政府执政智慧的考验，也是政府提升公共治理能力的重要契机。政府既需要在宏观层面上完善规范相关的法律法规，制定积极的鼓励支持政策，加快相关部门管理制度的配套改革，营造良好的投资软环境；又需要在微观层面上充分考虑农民意愿和投资者利益，精选优化项目，全面细致地评估风险，充分论证所选择的管理模式，精心设计运作流程，并制定合理的监管方式等。同时政府需要有专门的组织机构负责管理相关工作，并要有专家型人才专门负责PPP项目的运作管理，所以在项目实施前需要做好充分的准备，特别是在政府信用的管理上，既要使得投资者确信其合法权益能够得到可靠的保障，又不可进行过度承诺而使得公共利益受损。

表3　不同类型的农村基础设施PPP管理模式分析

［1］贾 康，孙 洁.社会主义新农村基础设施建设中应积极探索新管理模式—PPP［J］.财政研究，2006（7）:40-45.

［2］王春福.农村基础设施治理PPP模式研究［J］.农业经济问题，2008（6）:64-67.

［3］张菊梅.农村基础设施公私合作的模式、困境与发展路径［J］.天府新论，2012（4）:83-86.

［4］侯宏伟，高雪莲.实务社群:新农村基础设施运营管理的新理念［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2015（6）:95-98.

［5］胡静林，周法兴.PPP模式在新农村基础设施建设中的应用［J］.中国财政，2006（9）:47-48.

［6］郑春美，唐建新，汪兴元.PPP模式在我国农村基础设施建设中的应用研究——基于湖北宜都农村水利设施建设的案例分析［J］.福建论坛（人文社会科学版），2009 （12）:23-27.

［7］李 农.新农村基础设施建设中PPP模式的应用［J］.财政经济评论，2009（1）:162-171.

［8］张桂玲.PPP模式在农村基础设施建设中的应用研究［J］.中国农业会计，2014（8）:8-9.

［9］孙 晖，张 雪，孟令一，农村基础设施建设调查研究［J］.金田，2013（5）:316.

［10］ Christine Kessides.Institutional Options for the provision of infrastructure［M］.Washington，D.C，Word Bank Discuss paper，1993.

［11］甘 娟，朱玉春.民间资本介入农村基础设施研究［J］.经济问题探索，2011（11）:153-158.

［12］伍 迪，王守清.PPP模式在中国的研究发展与趋势［J］.工程管理学报，2014，28（6）:75-80.

［13］马明英，吴秀国.中国农村基础设施产权关系研究［J］.经济研究导刊，2008（15）:35-36.

［14］王 灏.PPP的定义和分类研究［J］.都市快轨交通，2004（5）:23-27.

［15］王皓良.城市PPP投资评级指数研究及应用初探［J］.地方财政研究，2015（8）:8-14.

Selection of PPP Modes Being Applied to Different Types of Rural Infrastructure Facilities

HAN Mei-gui，CAI Xiang-yang，XU Xiu-ying，ZHANG Yun-qing
（College of Engineering，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210031，China，E-mail:meiguihan@njau.edu.cn）

Rural infrastructure facilities are the important supports of agricultural production，rural environment and farmers' life. To solve the problem that the single supply mode of China's rural infrastructure is difficult to meet the current realities and needs of rural development，the PPP model as an innovation management model of rural infrastructure construction has gradually attracted more and more attentions. However， different types of rural infrastructure facilities are suitable for which type of specific PPP model？ This question must be answered before its implementation. On the basis of traditional functional classification and economic features of rural infrastructure facilities，the paper elaborates on the premise of introducing PPP management mode，combined with the main types and characteristics of PPP management mode，and puts forward the management framework of rural infrastructure facilities by the classification of operational，quasi-operational and non- operational PPP modes，with different types of rural infrastructure facilities matched appropriate PPP management modes.

rural infrastructureconstruction；PPP mode；economic property；mode selection

F323.9

A

1674-8859（2016）04-090-05

10.13991/j.cnki.jem.2016.04.017

韩美贵（1969-），男，博士，副教授，硕士生导师，研究方向:工程项目管理，精益建造，供应链管理，农村发展等；

蔡向阳（1995-），男，本科生，研究方向:工程项目管理；

徐秀英（1968-），女，硕士，讲师，研究方向:农业工程与农村发展；

张云清（1977-），女，博士，讲师，研究方向:工程结构与材料，工程项目管理等。

2016-04-11.

国家自然科学基金项目（51308304）；

国家大学生创新训练计划项目（201510307099）；

南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社科基金创新项目（SKCX2015012）.