政府干预对集体经营性建设用地入市的影响

2016-09-25项亚萍

天水行政学院学报 2016年4期

关键词：入市经营性农村土地

项亚萍

（安徽大学，安徽合肥 230601）

政府干预对集体经营性建设用地入市的影响

项亚萍

（安徽大学，安徽合肥 230601）

党的十八届三中全会提出了“集体经营性建设用地入市”，体现出其在市场经济发展中的重要性。在集体经营性建设用地入市的进程中，政府的作用有其存在的必然性，而政府干预在市场构建、收益分配等方面也有很多表现。政府干预强度、干预方式和中央与地方政府的不同干预，都对集体经营性建设用地入市产生了诸多影响。因此，为了保障公民权利，现代法治进程对政府职能向“服务型”转变提出了较高要求。

政府干预；建设用地；农村土地流转

一、政府干预在集体建设用地入市中的表现

根据十八届三中全会的《决定》，“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”［1］这不仅从党的政策上提出了“集体经营性建设用地入市”，也是将“集体建设用地使用权流转”的提法进一步加以明确，体现出集体经营性建设用地入市在我国社会主义市场经济发展进程中的重要性。推动集体经营性建设用地入市，有利于地方工业化、城市化，让农民分享土地增值收益，也有利于平等保护集体所有权与国家所有权，促进集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”。然而，在集体建设用地进入市场的过程中，是否可以仅仅依靠市场的自发调整呢？显然不能，这就需要政府对建设用地入市进行适当干预。

一方面，作为资源配置的两个基本手段，市场与政府各有利弊。市场机制的优势在于能提供适当的价格激励，及时反馈市场交易信息，符合公平公开交易的原则，但市场机制调节也会带来市场缺陷和市场失灵。鉴于集体经营性建设用地在我国农村和农民生产生活中所具有的重要地位，单纯的市场调节会使农民追逐个人利益而忽视社会利益，违背耕地等农地用途管制，破坏土地管理秩序，从而影响农村集体建设用地的整体规划和社会效益。而政府的优势在于宏观资源的配置和调控，为市场经济的发展提供稳定的外部制度框架，也正是由于政府的保护和干预，市场才得以避免资源配置的负面作用。

另一方面，我国实行的是社会主义市场经济体制，而社会主义是建立在生产资料公有制基础上的，政府必然具有领导和组织经济发展的职能。同时，作为一个转型国家，中国市场体系不可能是一个纯粹的“自生自发”过程，我国农村土地流转的进程势必具有相当强的政府主导色彩［2］。因此，某种程度来说，我国市场体系的发展在很大程度上是政府推动、培育的结果，政府必须、也必然会对市场体系的发展起到一系列重要作用，而我国农村土地问题的复杂性决定了必须充分发挥政府的主导作用，将集体经营性建设用地入市的途径和程序根植于我国特殊的国情。

鉴于此，在农村土地流转中，政府需要对集体经营性建设用地进入市场的程序、交易市场以及收益分配等进行必要干预，而从实际情况来看，在我国集体经营性建设用地入市的进程中，政府干预主要表现在以下几个方面：

第一，在流转交易市场的构建方面，政府从宏观上对农村土地流转的数量进行控制，对交易项目进行用途等方面的规划和管制。另外，在具体流转项目中，政府必须干预土地规划决策、市场准入审批、市场交易程序等诸多环节，为集体经营性建设用地入市的流转交易市场的构建和维护提供制度保障，从宏观上进行规范管理与调控，促进农村土地流转秩序的健康有序发展。

第二，在流转收益的分配方面，集体经营性建设用地进入市场进行交易流转，其收益的获得和分配必然要通过市场价格的形式表现出来，但是，政府作为公共管理者必须完善城乡一体的土地增值公有、土地税费缴纳等政策体系，统筹协调并完善土地补偿办法和土地增值公平分配［3］。也就是说，在集体经营性建设用地与国有土地同等入市的同时，必须在土地增值和税费义务上对国有土地和集体土地实行同等对待，进而实现同权同价。从各地实践来看，大多数地方政府通过税收的方式参与了收益分配，促进了收益均衡，又采取农村地籍调查的方式完成农村集体经营性建设用地确权登记发证工作，从法律层面保障了作为权利主体的农村集体经济组织和农民分享更多土地增值收益，真正实现了“让利于民”。

第三，在农村土地流转的实践创新方面，各地政府针对集体建设用地入市的具体情况颁布了相应的地方规章。由于我国各地农村土地问题的复杂性和差异性，中央政府虽然从政策上肯定了集体建设用地入市，却没有具体的实施细则，无法适应各地的具体实践。因此，地方政府根据各地具体现实情况，进行了政策方面的实践创新和试点，例如重庆的“地票”制度和温州的集体资产股份化模式。随着具体规章和实施细则的颁布，各地集体经营性建设用地入市得到了适合其地方特色和具体实际的规则保障。

二、在集体经营性建设用地入市中政府干预的影响

（一）政府干预强度对集体建设用地入市的影响

由于国家本质上属于经济性的利益主体，因此在我国土地制度中国家不可能处于中立地位，而我国社会主义初级阶段的基本国情和农村土地的复杂情况，都决定了在我国农村土地流转中，政府必然会积极主动参与［4］。社会主义市场经济的发展，推动了农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价地进入市场，这显然离不开政府的宏观调控和制度引导作用。

鉴于政府与市场功能互补、缺一不可的关系，我们在界定政府与市场干预范围、明确政府与市场职能的基础上，也要让政府与市场互补、协同发挥作用。在对政府与市场功能的综合协调时，既要避免各级政府、部门对集体经营性建设用地市场发展的过度干预，也要避免简单地把基础设施、公共服务等推向农村土地流转市场。

我们知道，政府干预在农村土地流转进程中作用明显，尤其在集体经营性建设用地入市过程中能有效弥补市场手段的不足，提供基础设施、公共服务、规则规范以及政策引导等方面的重要作用，但这仅仅限于适当的干预。在政府干预与集体经营性建设用地入市效率的转折点之前［5］，政府干预的增强有利于维护集体经营性建设用地进入市场的秩序，提高其在市场中交易、分配及纠纷解决的效率，构建土地流转健康有序、收益分配科学合理、制度规范明确有效的集体经营性建设用地交易市场。

当然，正所谓过犹不及，政府绝不是干预得越多越好，因为过度干预带来的负面影响甚至会比没有干预的情况更严重。当政府对集体经营性建设用地入市的干预超过土地交易市场能够接受的最大程度之后，政府干预的增强会导致土地交易流转效率的快速下降。一方面，政府的过度干预，会限制集体经营性建设用地进入市场的效率，减少土地交易双方的积极性，损害交易双方的利益，进而影响作为弱势群体的农民的土地流转收益，降低土地资源的利用效率。另一方面，过度干预也容易激发集体经济组织、农民以及政府之间的利害冲突，巨大的利益诱惑容易促使农民和集体经济组织铤而走险，通过隐形方式规避法律流转集体建设用地使用权，从而违背土地用途管制和数量限制，扰乱农村土地管理秩序。因此，政府权力的过分干预与建设用地进入市场交易的效率呈负相关关系。

（二）政府干预方式对集体建设用地入市的影响

农村集体建设用地在进入市场，同国有土地实现同价同权的过程中，政府干预表现在多个方面，政府通过不同方式对农村土地流转交易市场进行干预，而适用不同方式所带来的影响也有所差异。

首先，政府依据相应的政策和法律、法规对流转土地交易市场进行制度规范和程序保障。现行《宪法》明确了土地使用权的可流转性，但未对其做出具体规定，而根据我国《土地管理法》和《物权法》，法律将集体建设用地流转严格限制在几种特定的情形下，现实中符合法定条件的流转情况非常少，其余各种流转情形一律被法律所禁止［6］。另外，目前尚未建立城乡统一的建设用地规划许可管理制度，有关的法律法规还不健全，对于农村集体建设用地入市与用途管制和规划许可方式等规定欠缺，导致土地流转市场管理上的混乱。因此，部分地方政府在试点过程中颁布了规范流转条件、程序、形式等方面的地方性法规或政府规章，但由于其法律位阶低，大部分内容又与我国现行《土地管理法》等法律法规产生了原则性冲突，不符合《立法法》的规定，加剧政府行为的随意性，容易使集体经营性建设用地得不到法律法规的原则性保障，影响交易双方的权益，破坏集体建设用地流转交易市场秩序的建立。

其次，政府通常采取税收、土地确权登记等方式干预管理集体经营性建设用地入市的市场构建、收益分配和政策创新等。在土地转让和土地出让等环节，政府会根据建设用地的不同功能、作用和价值要求缴纳土地使用税，这在一定程度保障了政府对集体土地上的基础设施配套的建设费用投入和政府负担的农民生活保障支出［7］。而土地确权登记和各项管理制度的颁布创新，都有利于保证土地权属来源合法、产权明晰，审核监督土地流转是否符合城乡规划和土地用途管制，进而保障集体经营性建设用地流转交易市场的构建和规范，推动集体建设用地流转交易的顺利开展和秩序完善。

最后，政府采取税费、土地确权登记等公共管理方式对集体经营性建设用地入市进行干预显然有其必然性和重要性，然而，这也体现出我国政府在集体土地流转过程中的公共服务职责的职能欠缺。规范的交易服务中介机构的缺失、农村社会保障体系的落后，都会影响集体经营性建设用地的正常有序流转，损害交易主体的收益，使土地交易供求信息得不到及时沟通和披露，进而破坏农村土地流转交易市场的规范秩序。

（三）中央与地方政府干预的不同影响

集体经营性建设用地入市是农村土地制度改革的重要内容，十八届三中全会《决定》提出这一问题，也表现出我国中央对集体建设用地流转交易的重视。然而，鉴于我国疆域的自然特征以及社会经济的基本国情，中央政府不可能对基层的经济发展、政策和法律适用实施直接管理，这就决定了地方政府必须得到管理地方的相应资源以及被授予被委托的各项权力。在集体建设用地流转的进程中中央与地方政府确立了持续稳定的委托代理关系，地方政府也因此确立了独立利益主体的地位，而从干预程度和方式上来说，中央和地方政府的矛盾显而易见。实践中，城乡规划与土地利用总体规划存在着较多的冲突和矛盾，主要由于地方政府之间“国民生产总值竞赛”的短期目标与中央政府保持耕地总量、保障粮食安全的长远目标之间的不一致［8］。

对于中央政府来说，主要通过自上而下的土地规划编制方法，将建设用地指标逐级向下分配，难以从微观层面提高指标分配的合理性，加上难以对实施现状进行准确评估，导致土地利用年度计划脱离实际的情况屡有发生。一方面，中央必须对集体建设用地流转的原则性政策和规范作出规定，从保护国土资源和规范市场秩序的角度出发，对城乡土地的用途和交易范围进行规划管理，以保护国家利益、社会公共利益、农民集体利益，积极引导集体经营性建设用地根据最高政策有序进入市场，使地方土地流转依法有序顺利进行。但另一方面，我国的土地制度变革大都是在党和政府的领导下进行的，何时变、怎样变，都是由中央确定，继而颁布政府命令和法律，实行的是一种自上而下的变革［9］。很显然，这对地方政府发挥自主能动性是一个严重阻碍，是强制性的制度变革，而由于中央政府采取原则性和刚性的干预方式，缺乏灵活性，因此对于集体建设用地的实际流转，尽管国家政策替地方政府保留了制度创新的空间，但地方在具体制度的实施上却仍不适应实践应用中的现实需求。

对于地方政府来说，一方面，为了突破中央政府干预的不足，在实践中往往采取各种方式对上级决策迂回避开，自行决定土地流转权限，在编制土地利用规划方案时突破国家规划的限制要求，或者对违反中央政策规定的行为置之不理，使集体建设用地入市秩序混乱，违背中央对社会利益、国家利益的规划目标。另一方面，作为独立的利益主体，追求自身利益是地方政府的目标之一，所以，地方政府通常将土地作为招商引资的优惠条件，在项目投入与产出的标准上有所降低，致使土地资源浪费与低效利用频发，经济增长、耕地保护和农民增收的关系难以协调。

三、现代法治对政府干预的要求

现代法治的核心是保障公民财产权和制约政府权力，而推进宪政改革离不开法治与有限政府。因此，在集体经营性建设用地入市的进程中，无论是干预程度还是干预方式，现代法治都对政府干预提出了诸多要求。

首先，法治的要义是通过民主政治制度和宪法法律赋予公民权利，制约政府权力［10］，这表现出现代法治对公民权利的保护和对政府权力的限制，要求政府对公众权益的不利干预必须有明确的法律依据。在集体经营性建设用地入市过程中，政府应就土地流转的市场准入、退出、市场交易方式及交易手段等各个方面进行适度干预，要与市场的职能相互协调，管理适度、服务适度。例如入市进程中对土地增值收益进行的公平分配，政府应当建立兼顾国家、集体与个人的收益分配机制，使政府参与二次分配，通过公权力促进公平公正。

其次，在政府干预方式方面，市场经济体制的不断进步推动了政府职能的进一步转变，要求政府在管理方式上由直接参与集体土地流转市场转变为对集体土地流转市场进行调节与监管，以及提供相应的规则制度和基础服务，简而言之，就是从管理型干预转变为服务型参与。一方面，政府需要在经济政策和制度上进行宏观调控，提供公共基础设施和配套服务，维持集体经营性建设用地流转过程中的市场交易秩序，为市场交易提供法律法规上的支持和配套设施上的保障；另一方面，政府要突破“经济人”的自私性，减少对收益分配和市场交易方面的强制干预，维持市场发挥资源配置功能的重要作用，用中立的服务者的身份为农村土地流转提供各项服务。法律也可以对地方政府参与分配的比例和范围作出指导和限定，同时基于税收法定原则对交易过程中产生的税费种类及征收标准作出明确规定。

再次，对于中央与地方政府之间的矛盾，首先要深化税制改革，完善税制结构，调整二者之间的财政关系，对建设用地的增值部分加以征税，使地方财政约束得到有效缓解［11］。其次，虽然经营性用地的流转取得了国家政策的高度支持，却没有获得法律层面的明确认可，因此有必要通过法律法规的颁布适用，对流转进行合法化认定。最后，改变地方政绩考核过程中对GDP过度看中的考评机制，将项目产生的社会、经济和生态效益等纳入考核指标，促使地方“服务型政府”的建立，适应中央政府在推进集体建设用地交易流转方面的长远目标［12］。

最后，我国涉及农村集体土地方面的纠纷数量大、情况复杂，其中“民告官”的情形较多，反映出公众对集体土地流转进程中政府的的影响和功能意见颇多。然而，由于政府长期将司法机关视为管理社会的工具，司法部门在解决纠纷时普遍有心无力，致使围堵、上访、聚众闹事等非法律解决方式不断出现。因此，政府与司法部门应该相互独立，实现对法律的尊重、对权利的救济以及对权力的制衡；另外，阳光是最好的防腐剂。为了规范政府工作人员的行为，防范权力行使过程中的工作腐败、资源浪费和低效管理，政府对土地享有的权力应该置于法律、社会公众的监督之下。

［1］王小映.论农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配［J］.农村经济，2014，（10）.

［2］蔡书凯，何朝林.城乡一体化发展中的政府主导与市场决定［J］.区域经济评论，2015，（3）.

［3］高圣平，刘守英.集体建设用地进入市场:现实与法律困境［J］.管理世界，2007，（3）.

［4］周婧.关于集体经营性建设用地入市的思考［J］.华北国土资源，2015，（2）.

［5］温世扬.集体经营性建设用地“同等入市”的法制革新［J］.中国法学，2015，（4）.

［6］杨珍惠.集体经营性建设用地直接入市的若干问题探析［J］.资源与人居环境，2014，（12）

［7］张梦琳.农村集体建设用地流转对资源配置的影响评析［J］.中国人口·资源与环境，2011，（6）.

［8］陆剑.集体经营性建设用地入市的实证解析与立法回应［J］.法商研究，2015，（3）.

［9］陈志平.新型城镇化进程中政府与市场关系构建研究［J］.沿海企业与科技，2014，（5）.

［10］赵伯艳.集体土地流转中的政府职能重塑［J］.云南行政学院学报，2009，（5）.

［11］施建刚，徐奇升.集体建设用地流转中的地方政府行为分析——兼论对集体经营性建设用地流转的启示［J］.现代经济探讨，2015，（7）.

［12］王利明，周友军.论我国农村土地权利制度的完善［J］.中国法学，2012，（1）.

Effects of Government Intervention on the Collective Business Construction Land Market

XIANG Ya-ping
（Anhui University，Hefei 230601，China）

The Third Plenary Session of the 18th proposed the“collective construction land market”for commercial purposes reflects its importance in the development of market economy.In group operating in the process of construction land in the market，the role of government is the necessity of its existence，the government intervention in the market building，income distribution and so on also has a lot of performance. Intensity of government intervention，intervention methods and different interventions of the central and local government，all has many effects on the collective management construction land market.Therefore，in order to protect the rights of citizens，the process of modern rule of law government functions transforming to“service”put forward higher requirements.

government intervention；marketalization of profitable collective constructive land；rural land circulation

D922.3

1009-6566（2016）04-0042-05