对于财政转移支付问题的研究——以横向转移支付为视角

朱瑞环

（中国人民大学法学院，北京 100872）

对于财政转移支付问题的研究
——以横向转移支付为视角

朱瑞环

（中国人民大学法学院，北京 100872）

政府间财政关系的起点是政府间财权与责任的划分，自分税制改革以来，由于中央与地方之间缺乏明晰的财权与事权划分，地方财政往往寅吃卯粮，削弱了地方政府提供社会公共服务的能力。财政转移支付作为政府宏观调控、进行收入再分配、建设公共服务均等化社会的重要手段，其改革牵一发而动全身。我国应以横向转移支付为切入点，围绕政府间财权与责任一一对应的原则，建立以纵向转移支付为主框架横向转移支付为辅助的转移支付体系规范地方财政建设，进而推动科学财政管理体制与现代财政法制的建立与完善。

分税制；横向转移支付；均等化；财政分权

一、财政转移支付制度概述

2014年，全国人大常委会表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，修订案与以往旧预算法相比，预算法修订案做了相当大程度上的修改。其中这次修订案以法律的形式明确规定，国家实行财政转移支付制度。

法律中的财政转移支付是指一个政权为了实现均等化和特定的政策目的，依照严格的法律权限和法律程序，将国家财政资金在上下级政府间或者同级政府间进行分配的行为，主要表现为资金或者实物的流动。从财政资金转移的角度可划分为纵向财政转移支付、横向财政转移支付以及纵横相辅的财政转移支付三种模式。从转移支付作用和实现的目的可划分为一般性和专项性两种财政转移支付模式。

我国自1994年实施分税制改革划分中央税和地方税之后，伴随分税制而来的就是财政转移支付的研究和探索。财政转移支付并不仅仅是财政资金如何在各级政府间分配、转移、使用的问题，它涉及到中央与地方财权与事权，权利与义务的划分［1］。政府通过转移支付保证各级政府权能的正常运转和政府部门职能的实现，有利于促进地区间平衡发展，促进社会整体的公平正义，推动国家供给侧结构性改革，从一定程度上有利于中央“三去一降一补”经济目标的实现。

自分税制改革实施以来，作为分税制的重要一环，财政转移支付制度一直在起步当中，至今全国人大及其常委会尚未颁布任何专门性的法律性文件，同时国务院也未出台相应的行政法规来规范中央政府与地方政府以及地方政府间的财政转移支付问题，而仅依靠财政部颁布的《一般性转移支付办法》来调整显得捉襟见肘。根据财政法定原则，全国人大及其常委会应该加快财政转移支付的立法步伐，国务院及相关部门也应加快建立相应的财政转移支付的细化法规和相应的配套设施建设，解决我国财政资金挪用、转移支付不透明等突出问题。

（一）转移支付制度与分税制度

财政转移支付的实质应从“中央与地方政府的关系”角度分析，无论是何种体制和社会性质的国家，财政分权是一个国家政权各级政府间分权问题的核心，其核心和出发点是中央给予地方政府何种程度的可控财政自主权。分税制度和转移支付制度作为现代财政体系的两翼，在平衡中央政府与地方政府之间的关系上相辅相成、缺一不可。

1994年分税制改革以分税为前提、分权为基础，将国家财政体制划分中央税、共享税、地方税三大税种体系［2］。分税制改革之后，地方税主要依靠营业税和房地产税两大税种，其中房地产税成为地方政府财政收入的主要来源，是实现地方政府公共职能的主要保障。但是随着房产税改革与中国二三线城市大量的房地产库存，使地方财政更加雪上加霜，面临地方政府破产的困局。这在另一方面更加凸显财政转移支付的作用与紧迫性。

进一步从中央与地方的财权和事权角度看，我国实行分税制改革之后，中央一般税主要用于保障政府提供一般公共商品的事权，特种税主要用于提供特殊服务的事权。从中央和地方征收税收的比例来看，中央一般税所占比重大大超过地方一般税，但大部分一般公共服务属于闭合性的地方公共服务。地方政府提供一般公共的事权往往大于中央提供一般公共商品的事权。因此，需要中央政府通过转移支付的形式来弥补地方政府在财政和事权方面的差距。

中央政府将中央一般税用于提供全国性一般公共服务的支出后，将政府财政余额的一部分作为一般性转移支付的基金，专门用于补助地方政府行使一般公共服务供给的事权［3］。对于特种税和特种公共服务，由于特种公共服务通常具有外部性需要中央政府通过专项转移支付来保证外部经济的内部化，即专项转移支付基金的来源是受资助事权相应的特种税。

从分析中可以看出，分税制改革解决了中央政府与地方政府的财税争夺问题，同时解决了中央以往财政赤字问题，提高了中央财政收入，起到了强干弱枝的作用，有利于保证国家大一统。而作为财政制度另一支柱——财政转移支付制度可以明确上级政府财政支付给予下级政府的法定义务和法定比例，加强财政转移支付的法治色彩，有效避免甚至消除“跑部钱进”的现象。另一方面，中央政府也可以通过财政转移支付加强政府宏观调控，避免地方政府脱离大政方针。通过以上分析，我国人大及其常委会应该把制定财政转移支付法提上日程，应该以法律的形式建立和规范财政转移支付制度，从国家财政角度推动国家供给侧结构性改革。

（二）财政转移支付制度的模式

随着全球市场经济的建立和完善，财政转移支付已经成为现代国家财政法律体系中重要的组成部分。西方发达国家已经建立了完备的财政转移支付制度用以调节政府间的财政关系，实现政府服务社会的功能。

通过分析研究西方的法律实践，大体可以划分为加拿大的均等化模式，德国的纵横相辅模式，美国的补助金模式。

1.加拿大作为一个邦联制国家，由于各个地域的自然资源分配和经济发展水平不平衡，地区政府之间财政能力差异悬殊，使得需要财政转移来平衡各地财政收入。20世纪60年代，加拿大开始引入均等化思想，其均等化的财政转移模式到1982年以《加拿大联邦宪法》修正案的方式确立，第三十六条第2款规定“加拿大议会和政府应以均等支付为原则，确保各级政府可以在相对均等的税收水平上提供相对均等化的公共服务。”议会和政府以均等化为目标，通过向各省落后地区无条件支付拨款。以保证给国民享有均等的就业机会，医疗和教育等公共服务，并且对福利事业建立了相应的配套补助。对于联邦和州政府高度分权的加拿大通过均等化的财政模式，缩小了地区差异实现了地区均等，保证了国内的公平和效率，促进了经济发展。

2.德国作为一个联邦制国家同样以均等化为目标，但是德国财政转移支付制度中一个突出的特点就是州级政府间实行以财政均等化为目标的转移支付。进一步讲，德国的转移支付不仅是联邦政府对州政府实施，而且是财政能力较强的州政府直接向财政能力较弱的州政府直接转移支付财政资金。德国从20世纪50年代开始改革财政转移支付制度，为保证横向转移支付，德国以《德国基本法》中的“生存条件一致”作为基本原则和出发点，通过了一项不受联邦政府干涉的州政府间横向均等化的法律—《财政平衡法》。依据法律，德国通过一系列改革，逐步建立了联邦和州政府间实行税收共享的分税制财政体制，其突出特点就是横向转移支付对纵向转移的补充。德国纵横相辅的财政转移支付制度，使各级政府能够统一步调，各州均衡发展全国各地的生活水平基本一致，促进了社会和谐。

3.18世纪末19世纪初，美国在经济得到一定发展的情况下，为巩固联邦和各州的关系开始对州和地方政府进行补助，这种补助形成了美国补助式的财政转移支付的雏形。1972年，尼克松政府签署“联邦政府对州政府实行财政资助”［4］的法律，开始实行总额收入分享制度，其中的财政资助类似于一般性转移支付，主要为了弥补各州政府财政的赤字。美国转移支付制度的分类补助、专项补助和总额收入分享补助构成了美国转移支付的基本体系，美国联邦政府通过补助在政府的调控和解决地区内部的都市化问题发挥着重要作用。

通过比较分析美国、加拿大和德国的财政支付模式可以看出，在市场经济国家转移支付制度是其国家财政体系中的重要组成部分。其目的基本都是调整联邦和地方政府的财政关系，保障社会公平和提供均等化的公共服务。其中横向转移支付在调节地区经济发展不平衡中发挥着重要作用，不乏值得我国借鉴学习之处。

（三）横向转移支付制度

自1994年分税制改革，中央对地方财政转移支付的力度和额度一直呈扩大趋势，但是由于转移支付的体制性缺陷，不仅没有使沿海与内陆、北方与南方的财政收入和经济发展水平差距进一步缩小，反而呈现出逐年拉大的趋势，地区与地区之间的发展愈发的不平衡，加大了社会的不稳定。

横向财政转移支付是指同级地方政府之间由发达地区政府向欠发达地区政府提供财政资金援助。横向转移支付作为一种财政支付方式，有利于稳定落后地区的财政状况，保证地区之间最大程度上保持生活水平基本一致，从最大程度上保持地区间的社会和谐［5］。

在我国，由于在横向财政转移支付制度没有相应的立法文件，造成我国法学界对此制度理论研究仅存在于学术探讨阶段，地方政府间的横向财政转移支付并不普遍。但是，由中央政府推动的对口扶持和特大自然灾害救助的对口支援及区域内政府间财政性的生态补偿，属于我国财政体系中比较特殊的横向财政转移支付的形态。

对口扶持是指在经济发达的地区和经济欠发达地区财政能力不平衡的状态下，由财政能力富足的政府向财政能力匮乏的政府实施援助的一种区域间经济发展的政策性行为。改革开放以来，在中央政府主导下，在全国范围内实施对口扶持工作，主要由广东省、山东省和浙江省等发达省份对西藏、新疆、宁夏等少数民族落后边远地区实施一对一、多对一的对口帮扶，以实现区域经济协调发展。

特大自然灾害救助，主要指自然灾害发生后，为尽快恢复灾区的经济生产，稳定当地居民的日常生活，中央政府依据各地经济发展水平和区域发展战略统一调度，对灾区实行一对一、多对一的对口支援行动。主要采取“一省帮一重灾县”的模式，在中央政府的统一调度下，以一定年限为限对遭受自然灾害的落后地区进行一对一的对口支援，省级政府与灾区政府签订援建项目协议，建设产业合作工业园以及后续住房基础设施建设。

生态补偿是以保护野生自然生态系统和建立可持续发展的生态模式为目的，以经济为手段调节地方政府之间的社会经济发展水平。我国区域内生态补偿和地方政府间通过协议达成的政府间财政转移支付尚处于起步阶段。其中，江苏省太湖流域生态经济补偿和江西省南昌市建立鄱阳湖生态补偿机制是我国地方政府在局部开展横向转移支付模式的有益摸索与尝试［6］。从长远来看，区域内地方政府间的横向财政转移支付一方面可以协调区域内经济协调发展，另一方面也有利于我国生态文明社会的构建，改善我国当前突出的经济发展与生态环境之间的矛盾。

但是由于政府间横向财政转移支付缺乏法律依据和有效的制度规范和监督，政府之间的合作与交流基本建立在政府转移协议的基础上，缺乏有效的法律条文约束和规范。政府间的财政关系一直处于法律法规不作为的状态，财政转移支付制度游离于法律之外，不受法律监控，仅存在于政府间的大政方针和政策中间。根据我国当前地区之间发展严重不平衡，需要我国加强立法工作，规范横向转移支付制度，促进区域协调发展，实现均等化社会的目标，在国家财政角度推动国家供给侧结构性改革。

2006—2015年度中国中央和地方财政收入变动情况（单位：亿元）

二、我国财政支付的现状及问题

随着改革的不断深入，全国财政收入呈逐年递增趋势，中央对地方的财政转移支付每年都在增加，中央政府和地方政府的财政关系以“分灶吃饭”方式向“分权、分税”的模式改变［7］。其中地方财政在2011年开始财政收入超过中央，且每年财政增长幅度也比中央大。这反映出地方政府虽有一定财政自主权，但一定程度上地方财政依旧依赖于中央政府的财政转移支付、财政拨款和税收返还，体现了中央政府集权的特征和性质。

分税制改革为中央政府财政提供了制度性保证，改变了中央政府财政的赤字问题，加强了中央政府的宏观调控能力。但带来的一个严重问题，随着社会发展，地方政府发展经济和改善民生，提供公共服务职能的不断加强，地方财政赤字比比皆是，有的地区地方政府甚至面临财政破产的危机。由于中央政府对地方政府的财政一直处于绝对强势地位，地方政府可控财政有限，造就了我国独特的“跑部钱进”现象。中央部委资源配置权限过大加之财政转移支付的不到位，使地方政府派驻在北京的驻京办多如牛毛，进一步反映出我国财政转移支付的制度性和结构性缺陷。

在转移支付方面，我国至少存在四种转移支付形式，即共享税、体制分成、一般转移支付和专项转移支付［8］。在制度设计方面一般公共商品支出和一般税、特殊公共商品支出和特种税不相匹配存在错位现象。在转移支付操作方面，政府间转移支付既不透明又缺乏有效的监督。由于缺乏规范透明的财政转移支付体制，使公共财政资金被肆意挥霍、截留和挪用，同时“跑部钱进”所滋生出来的权钱权色交易等各种腐败也层出比穷。

目前我国财政转移制度中存在许多结构性缺陷，严重影响我国当前的供给侧结构性改革：

（一）中央政府与地方政府之间事权和财权并不匹配，财政资金分配办法不透明，缺乏行之有效的制约监督机制

中央政府通过分税制将国家绝大部分税收收入纳入中央，中央仅提供一般性的公共服务，与此相对地方政府承担了绝大部分社会公共职能却只有小部分税收收入用于提供当地社会公共服务。另一方面，对于财政资金分配，各地因为社会资源和发展情况不一致，催生了各地地方政府依靠驻京办到国家部委“跑部钱进”的怪相。

（二）现行财政转移支付制度缺乏足够的法律权威与法律效力，制度上存在先天性缺陷，难以发挥财政保民生促增长的作用

由于目前我国全国人大及其常委会尚未制定任何实质性法律性文件，对于财政转移支付一直处在学术探讨阶段，同时国务院也未出台专门性的行政法规，而主要依靠财政部的部委规章调整每年的中央对地方的财政转移支付。这完全违背国家财政法定的基本原则，不符合建设社会主义法治国家大政方针，不利于当前国家供给侧结构性改革在国家财政方面的推进。

（三）现行财政转移支付对改善民生，调节控制地区间财政不平衡能力有限，均等化功能不见成效不明显

通过分税制改革中央政府在财政权力划分上处于绝对的优势，形成了以中央政府的方针和需要为主导而进行的财税体制。在财政分配过程中，地方政府只是被动的接受者，而不能够表达地方经济发展诉求、地方政府的建议也难以影响中央政策决策者，地方政府只能被动接受中央的财政支付，导致地方发展不平衡，主要表现在东西部差异和城乡贫富差距，地方经济产业结构单一，尤以东北三省经济最为显著。2015年东三省产生结构性经济断崖，财政收入出现坍塌式下跌。

（四）对财政转移支付的监督制约机制不健全

没有配套的相应措施和制度建设，上级地方政府与下级地方政府财政转移透明力度不足。虽然我国已经通过《审计法》来确认国家审计部门对政府财政支出进行审计的方案，但由于是政府系统自我内部审计，对于国家日益庞大的财政支出显得为不足。

（五）省级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏统一的指导思想和高效的制度构建

省级政府的财政转移效率不高，下级政府财政往往寅吃卯粮。1994年分税制改革仅为省级政府提供了收入分配的有限性与可预测性，而对于省级以下政府没有正式的财政收入分配规定。省级政府对于下级政府的财政支付和税收返还由于省级政府自我发展规划的原因常被截留和改动。由于纵向转移支付在财政转移支付方式中占据主导地位，使得下级政府为了应对上级政府不特定的财政转移支付，下级政府往往预留大量财政资金用来应对上级的财政支付的不确定性，进一步限制了地方财政预算的自主权。

三、建议与展望

随着社会主义市场经济的发展，社会贫富收入差距迅速扩大，基尼系数居高不下以及社会不稳定因素激增，单靠市场机制无法调节社会公平问题。必须以政府财政的介入才能调整社会分配不公，实现社会均等化的目标，推动国家供给侧结构性改革，实现去杠杆、补短板的发展目标。

现代社会国家的财政转移支付制度架构的主要出发点是克服市场经济的缺陷，通过政府财政的宏观调控缩小地区差异和城乡差异，保证公平正义与和谐社会的实现。同时，“均等化政府”需要法律的规范和约束，用立法的形式限制国家权力把国家权力关进笼子里。

伴随着预算法修订案的颁布所确立的财政转移支付制度，我国在一定程度上开始构建规范化的政府间财政转移支付体系。但是，以实现公共服务均等化和规范化的政府间财政转移支付制度还仅存在于学术探讨阶段。为了进一步完善我国现行的政府间财政转移支付制度，推动国家供给侧结构性改革，推动制定财政转移支付法的立法进度，提出以下建议：

（一）加快财政立法工作进度

根据财政法定原则，全国人大及其常委会应加快财政立法工作的进度，制定《财政转移支付法》。有法可依才能执法必严，税收和财政属于法律保留事项，面对日益扩大的政府间财政支付，必须以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度和相关制度配套设施，尤其是地方政府间财政转移支付的监督制约机制，强化地方政府财政的透明力度。这样才能保障政府权力不会滥用，解决日益严重的官员坍塌式腐败，建立社会服务均等化的现代政府。

（二）建立转移支付制度体系

建立以纵向财政转移支付为主框架横向财政转移支付为副框架的转移支付制度体系［9］。自改革开放实行三步走战略，造成东、中、西部发展不平衡十分严重，单纯依靠纵向财政补助明显不足，加重了中央财政负担。横向转移支付主要特征是抽肥补瘦，以强补弱，作为纵向转移支付的补充和辅助，将中央财政转移支付的一部分交给财政充足的地方政府，既可以有效减轻中央财政负担，保持中央政府在财政转移支付中的主导地位，又可以减少财政转移支付冗杂的中间环节，提高财政转移支付的效率，推动国家供给侧结构性改革。

（三）健全中央财政专项转移支付

建立以一般性转移支付为主导专项转移支付为补充的复合性财政转移模式，取消政府间不透明的税收返还。对于县级政府财政补助资金，农村税费改革转移支付资金等纳入专项财政转移支付体系调节控制，简化现行财政转移支付形式，简化转移支付的中间环节，最大程度上减少上级政府预留财政资金而导致的县乡政府财政吃紧的局面。

（四）建立规范的转移支付制度体系，完善政府间转移支付制度中的机构设置与人员配置

设立财政转移支付委员会对人民代表大会及其常委会负责，专职负责政府间财政资金转移的批准、管理、拨付与使用工作。同时设立财政转移支付服务办事机构，可以借鉴国外公司制模式引入第三方，便利及时的承担财政支付资金的收付工作。

（五）加强对财政转移支付的监督，构建相应的配套措施

其中最主要措施是设立中央巡回监察调查组，不定期不定区域地监督检查政府间财政转移支付资金的转移、使用情况，对规范违反财政转移支付法规的支付方、接受方、拨付机构的行政法律责任，追究主要领导追究刑事责任。

［1］秦强，潘修中，俞建明.对我国转移支付制度的思考［J］.广西：广西财政高等专科学校学报，2004，（5）：57-59.

［2］刘剑文.地方财源制度建设的财税法的审思［J］.法学评论2014，（2）：25-32.

［3］刘星.基于中央与地方政府间关系的财政支出事权划分模式研究［D］.重庆大学，2008.

［4］李昌林.美国的财政转移支付制度及对我国的借鉴意义［J］.北京：中国发展观察，2004，（5）：7-9.

［5］何遐祥.横向财政转移支付法律制度研究［J］.甘肃政法学院学报，2006，（5）：107-111.

［6］蒋永甫，弓蕾.地方政府间横向财政转移支付：区域生态补偿的维度［J］.学习论坛，2015，（3）：38-43.

［7］霍军.不同类型国家政府间财政关系量化分析与理论认识［J］.财政研究，2015，（3）：101-107.

［8］徐小玲，陈燕.完善中国的财政转移支付制度［J］.经济研究导刊，2009，（36）：11-12.

［9］文小才.我国财政转移支付制度中存在的问题与完善的对策［J］.北方经济，2007，（13）：12-15.

Research on the Problem of Financial Transfer Payment——In view of horizontal transfer payment

ZHU Rui-huan
（Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

The starting point for the intergovernmental fiscal relations is to divide the powers and responsibilities between governments.Since the reform of tax system，it has been common for local governments to make deficit spending，and the main reason for this phenomenon is lack of clear division of financial power and administrative power between the central and local governments，which also weakens ability of local governments to provide public services.As a financial instrument，financial transfer payment plays an important role in government macro-control，redistribution of income and building social equalization of public services，and its reform affects every aspect of financial situation.In order to solve the problem mentioned above，China has to establish a system in which vertical fiscal transfer payment and horizontal transfer payment are supplement to each other.To build up such a system，we should take horizontal transfer payment as a starting point and draw a clear division between financial power and administrative power of governments.Thus we can promote the establishment and perfection of the financial management system and modern scientific financial legal system.

tax sharing system；horizontal transfer payment；equalization；fiscal decentralization

D912.3

A

1009-6566（2016）04-0036-06

2016-04-13

朱瑞环（1989—），男，山东德州人，中国人民大学法学院硕士研究生，主要从事法理和财政法等方面的研究。