北部湾沿海地区生态协同治理研究

2016-09-25卢智增梁桥丽

天水行政学院学报 2016年4期

关键词：北部湾补偿协同

卢智增，梁桥丽

（1.桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林 541004；2.湖南大学法学院，湖南长沙 410082）

北部湾沿海地区生态协同治理研究

卢智增1，梁桥丽2

（1.桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林 541004；2.湖南大学法学院，湖南长沙 410082）

海洋资源作为北部湾公共海域战略性资源，关系着生态的平衡和经济的发展。根据海域的公共性和统一性特点，海域生态环境应以协同方式治理。生态协同治理要求各区域、各主体相互协同，共同治理。为了使北部湾沿海地区生态问题能有效治理，必须协同社会、协同市场、协同区域，增强合作意识，提高区域生态协同治理的积极性，共同完成北部湾公共海域的生态治理，促进北部湾经济共同发展。

生态环境；生态文明；协同治理；北部湾

按照广西北部湾经济区发展规划（2006—2020），北部湾将大规模发展一批重化工业项目，如大型能源、冶金、粮油加工、炼油和林浆纸等。虽然这些项目将会带动北部湾经济发展，但是也对滨海和近海生态环境产生较大影响，特别是临海工业区建设，如企沙工业区、渔洲坪工业区这样的临海重工业区及围海造地建设等，使得近岸海域的生态系统遭受一定的破坏，环境矛盾日益突出。因此，为了能实现北部湾沿海经济可持续发展，保护生态环境，必须加强生态协同治理，还沿海地区一个碧海蓝天。

一、生态协同治理的内涵

最早使用协同治理理论的是英国“协同型政府”改革。Perri指出，“所谓协同治理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合，且这种整合体现于不同层级或同一层级内部不同职能间，政府、私人部门与非政府间等三个维度”［1］。Pollit认为，“协同治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式，它包括消除政策间的矛盾和紧张以增加政策的效力、通过减少重复以更好地利用稀缺资源、增进不同利益主体的协作、为公众提供更多的无缝隙服务等四项主张。”［2］协同治理，就是“运用协同理论的基本思路和方法，研究协同对象的协同规律并实施治理的一种理论体系，其目的是更加有效地实现系统的整体效应。”

生态协同治理是指为了获得生态治理的最大化效益，协同政府部门、非政府组织、企业、公民等多元主体，在网络信息技术的支持下，通过公威、协同规则、治理机制等方式，共同协作治理生态，以最大限度地维护和增进公共利益。海洋的公共性与统一性要求沿海各区域对海洋进行协同治理，以公共海域为中心协同各主体进行生态治理，使经济效益和生态效益平衡，实现经济可持续发展。

二、北部湾沿海地区生态协同治理的困境及原因

北部湾海域是北海、钦州、防城港等三个行政区的公共海域，正是由于海域的这种公共性，不同行政区的政府在地方保护主义的影响下，各自关注自身利益发展，难以形成有效的合作，甚至采取“内耗”的行动，导致近岸海域生态环境难以治理。

（一）北部湾沿海地区生态协同治理存在的问题

1.协同治理主体模糊，治理原则不完善。

生态治理是一个协调与合作的过程，需要政府与其他协同治理主体共同履行责任，发挥作用，并共同承担风险。然而，在实践中，有的地方提出的协同只是个噱头，没有真正发挥多治理主体的作用。“掌舵者”的政府认为协同是以政府为主体，其他企业、公众、非政府组织只是一个听从的角色，政府出什么政策，他们只需按照政策做即可。如果只依靠政府治理，不与其他主体协调合作，就会导致协同治理受阻，无法实现协同治理目标［3］。

2.协同治理制度缺乏，合作主体执行不力。

一直以来，作为协同的重要主体，政府在政策制定和监督上都处于主导地位，各治理主体的执行也是在政府的控制之下完成，而相关的协同治理制度不完善，导致政府直接控制着生态治理过程，各治理主体的执行力随之下降［4］。有时候，协同治理仿佛只是一个空壳子，政府制定的标准和治理手段无法让企业、公众等其他主体去积极贯彻执行，因为不管治理过程中运用经济手段还是行政手段，都是政府这个主体在操纵结果，其他主体的作用发挥有限。这种在政府的压制下被动地进行协同治理，一定程度上影响了生态协同治理的效果。

3.各主体缺乏合作意识，合作水平低。

由于政府秉承的是一种压力型体制下的协同治理，缺乏与其他主体合作治理的意识，其他主体也认为生态治理是政府的事情，从而缺乏合作意识，使得生态治理难以协调，合作水平低，合作治理成果不明显。在生态治理过程中，无论是政府还是其他主体，如果只注重自身利益而漠视生态问题，那么这种以利益为出发点的行为将会加大生态协同治理的难度。

4.合作的长效机制未形成，合作进程慢。

在协同治理过程中，政府和龙头企业始终掌握着话语权，随着企业对区域经济发展的贡献日益显现，一些龙头企业开始利用自己的话语权为自己谋取利益，而其他主体则因为不能完全享有话语权，很难表达自己的利益诉求，对协同治理不感兴趣，出现“参与冷漠”的现象。因此，在政府与其他治理主体之间难以形成协同治理的长效机制。同时，各行政区域（比如北海、钦州等）没有制定长效的公共区域生态环境评估和考核体系，对北部湾近岸海域的环境监管能力较弱，因此，在区域生态协同治理上，没有形成统一的生态环境评估和考核标准，对诸如经济发展、资源能源的消耗状况、生态安全等级、生态资源和环境影响的评估结果等标准不一，加大了区域生态协同治理难度，使生态协同治理进程缓慢。

5.各区域主体利益冲突，增加合作困难。

在协同治理进程中，各区域主体对协同治理的意识和利益选择存在明显的行为偏差，特别是主体的生态保护意识和共容利益存在差异，没有形成共同利益体，导致了在生态协同治理中，大部分采取的是漠不关心或对合作期望不高的态度，造成主体利益冲突，增加了合作困难。

（二）北部湾沿海地区生态协同治理困境的原因

1.主体职责不清。

北部湾沿海地区的生态治理模式中，与海洋生态治理相关的部门太多，权责分化严重，管理职责不清，由于没有统一的法律法规来约束各部门，使得各个主管部门与执法部门各司其职，存有利益竞争关系，部门纠纷严重，当出现生态安全问题时，不是选择协同治理，而是互相推卸责任。

2.主体的自利性削弱了合作的动力。

由于现实生活中，在传统GDP主义的影响下，政府公务员的政绩考核及升迁主要是以对当地经济发展的贡献为标准，由此，部分公务人员为了获得上级的肯定，在面对长期和短期的利益问题上，选择短期利益，追求经济最大化，漠视生态安全问题，导致难以实现生态协同治理。而企业、非政府组织和公众也会因为政府部门的自利选择，对协同治理不感兴趣，甚至也会选择自利性的行为，对生态资源只索取不负责，任由生态遭到破坏。正是由于政府与其他主体的这种自利性，主体利益未能达成一致，从而削弱了合作的动力。

3.相关法律法规不健全，增加了生态监督成本。

在协同治理过程中，如果没有相关的法律法规作保障，协同治理机制就无法有效运行，就会增加生态监督成本，影响生态治理效果。比如，由于没有完善的环境信息知情制度，其他主体无法了解各项环境信息和协同治理措施，其参与积极性就会下降，公众利益与政府职能关系就无法平衡，无形中加大了生态监督成本和监督难度。又如，由于环境奖励制度缺乏，协同治理的激励机制也无法建立起来。

4.各行政区域的利益之争加大了区域协同治理的难度。

生态区域协同治理实质上就是各行政区域利益关系的协调，如果个行政区域之间的利益关系不能得到恰当的调整，就会加大区域协同治理的难度。庇古在外部性理论中提出，外部性理论存在将影响公共事务的处理。在生态区域协同治理中，各行政区域治理部门的利益关系无法平衡，大家都想成为免费的生态受益者，却不想为自己的负效应进行补偿，使得区域协同治理难度增加。特别是各工业区大多是靠近沿海而建的，地方政府作为生态治理的协调者，如果为了在经济竞争中独占鳌头，忽视生态安全的威胁，对生态破坏问题监管不到位，那么，就难以形成生态区域协同治理的合力。

三、北部湾沿海地区生态环境协同治理的对策

（一）协同社会的治理

1.建立公众环境参与机制。

协同社会广泛参与生态环境治理是改善生态环境问题的重要途径。据防城港市政府的一份关于生态总体规划实施的调查显示，85%的受访者支持防城港总体规划，12%的受访者表示无所谓，3%的受访者表示反对，但无明显反对理由。可见，大多数人关心与自己生产生活息息相关的生态环境。因此，我们要保障公众的环境知情权，充分调动公众参与生态治理的积极性，增强公众环境参与意识，健全公众环境参与机制，扩大公众参与的范围，增强公众参与的深度，提高生态协同治理的有效性。同时，我们要建立环境听证制度、环境信息公开制度等，使公众了解生态治理的内容、方式、进程等，提高公众参与生态治理的广度与深度。

2.提倡社会监督，落实生态治理政策。

要将社会监督机制引入到生态协同治理过程中，让公众充分发挥自身权利，形成一种自下而上的生态治理路径，以弥补政府自上而下治理模式的不足，增强生态治理决策的科学性、透明度和执行力。同时，通过社会监督，公众可以通过环境公益诉讼等政治参与手段，直接对破坏生态环境的行为进行抵制，推进生态协同治理的发展。

3.鼓励不同主体参与，实现生态综合治理。

生态协同治理，除了政府，还涉及到企业、公众、非政府组织等多元主体。政府作为协同治理的“董事长”，要对协同治理的政策负责，还要通过财政手段，加大对生态协同治理的投资力度，并对各方利益进行监督、协调，而具体的、详细的工作则需要各位“股东”的积极参与。只有这样，才能形成多元主体共同参与生态治理的良好局面，真正实现协同治理。

（二）协同市场的治理

1.建立生态补偿机制，优化生态资源配置。

要充分发挥市场经济的作用，利用市场配置来调节生态环境的成本，建立生态补偿机制，对公共海域生态协同治理出现的损失进行合理补偿，保持生态环境的治理成本平衡。一是生态资金补偿，就是通过补偿金、银行信用担保的贷款、赠款、贴息、补贴、财政转移及加速折旧等多种方式进行补偿。二是生态政策补偿，就是通过政府履行权利来对受偿方补偿，在补偿范围内，受偿方行使自身的优先选择权，协助政府制定相关的治理政策来改善环境，使经济得到发展。三是生态实物补偿，就是补偿方通过物质及生产要素等方式来进行补偿，以实际物品来吸引受偿方提高生产能力。四是生态智力补偿，就是补偿方通过技术服务对受偿方进行补偿，帮助受偿方培训专业人才，提高受偿方的技术水平。比如，对于那些转型做绿色产业的农民来说，由政府来进行财政补贴、信贷优惠，在生态农业上对他们培训，使他们成为生态型农民，是一种比较好的生态补偿方式。

2.利用市场竞争机制，推进生态协同治理。

市场竞争机制的形成是北部湾沿海海域生态治理的重要环节。为此，要转变生态治理理念，打破政府垄断，引入市场竞争机制，让各治理主体发挥自身能力，开启生态治理领域项目的改造，在治理过程中既协同又竞争，通过市场竞争，优化产业结构调整，改善生产方式，淘汰落后的产能，提高经济效益和生态效益，提高生态治理效率，减少负面效应，加快生态协同治理进程。

3.共担成本，共享收益，增强生态治理动力。

要通过行政手段和市场竞争体制来干预生态补偿，建立合理的生态补偿机制，使各主体共同承担生态治理的成本，共同分享生态治理的收益，增强各主体生态治理动力，主动参与到生态协同治理中。对于生态协同治理中出现的问题，政府要进行公平合理的评估，做到奖惩分明。对于生态脆弱的地区，政府则要给以财政、技术等支持，协同其他主体来帮助传统产业生态转型，促进生态经济发展。

（三）协同区域的治理

为了使生态协同治理的政策和手段更有权威性，要在这几个相关行政区域之上成立一个跨区域生态治理的权威机构，来对各区域、各主体的职责进行规定，保证区域协同治理的一体性和独立性。成立跨区域生态治理的机构，既能避免每一个行政区域的地方保护主义行为，解决区域间的利益冲突，维护共同利益，又能促进各行政区域的相互交流，形成既竞争又合作的关系，提升公共海域的生态协同治理水平。通过建立跨区域生态治理的机构，可以制定一系列生态协同治理的制度，明确各区域、各主体的职责，对各行政区域的生态治理行为进行及时监督，解决区域沟通少、协同难的问题，避免地方政府的搭便车行为，共同完成公共海域的生态治理，促进北部湾经济共同发展。

总之，共同利益是北部湾区域寻求生态协同治理的重要基础，使各行政区域政府、企业、社会公众的生态协同治理成为可能。要增进北部湾的共容利益，增强各区域、各主体的合作意识，提高区域生态协同治理的积极性，加快改善北部湾生态环境，实现北部湾生态文明。