高校基建领域反腐败制度建设探究

刘晓军

（无锡商业职业技术学院后勤与基建处，江苏　无锡　214153）

高校基建领域反腐败制度建设探究

刘晓军

（无锡商业职业技术学院后勤与基建处，江苏无锡214153）

基建领域正成为当前高校腐败的重灾区之一。加强高校基建领域廉政风险预警与防控，重点是加强制度建设。只有通过加强招标投标管理，健全信息公开制；严格施工现场控制，建立现场会签制；改革现行审计方法，完善跟踪审计制；探索基建管理新模式，尝试项目代建制，才有可能从根本上铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤。

高校；基建领域；反腐败；制度

2015年，北京航空航天大学廉政课题 《高校基建领域廉政风险防控机制研究》显示，在全国教育系统职务犯罪案件中，基建工程领域案件占比高达24%，成为当前高校腐败的重灾区之一。从近年来发生在高校基建领域的腐败案例可以看出，其共同的特点就是规章制度本身的不健全，或者规章制度健全，但执行不规范。高校基建领域腐败案例的特点反映了监督制约机制的缺位，归根到底还是制度建设方面出了问题。习近平总书记在中共中央政治局2015年第二十四次集体学习时强调:“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。”因此，加强高校基建领域廉政风险预警与防控，重点是根据基建工作的流程和特点，加强高校基建领域反腐败制度建设，用制度来预防腐败，维护高校纯洁的政治生态和育人环境。

一、控制源头，加强招标投标管理，健全信息公开制

招投标工作是基建项目实施流程中的源头环节，是引进市场竞争机制，控制建设成本，提高经济效益的重要手段，也是高校基建领域廉政建设的基本要求。从近年来发生的高校基建领域腐败案例来看，招投标管理仍然是最易产生腐败的重点环节，暴露出来的问题相对较多，阻碍了高校基建项目的健康发展。2015年12月，教育部发布《教育部直属高校和直属单位基本建设廉政风险防控手册》，标明了基本建设项目中可能会出现的142个廉政风险点，并将风险分为高、中、低和一般风险等四类，其中招投标工作中的多个环节都属于高等级廉政风险。

当前，高校基建项目招投标过程中的常见问题有四类:一是化整为零，肢解工程，规避招标。一些高校在基建项目中将造价较大，本应依法招标的单项工程拆分成若干个小项目，如把整体装修工程分解为地面、吊顶和墙面装修等，分段实施，单独发包，使子项目工程造价低于规定的招标要求，从而达到规避招标的目的。二是先期降低造价，中期调整内容，后期按实结算。这类做法隐蔽性较强，主要是通过降低投标难度的方式确保预定的施工单位能够顺利中标，再在项目具体实施过程中不断调整内容，最后按实际产生的工程量进行结算。表面上看，这类做法在招投标环节符合规范，但随着项目的进行，腐败问题容易滋生，学校利益受到损害。三是虚假招标，明招暗定。这类做法在小型建设项目中较为多见，出于对自身利益或施工便利等因素的考虑，为了内定中标单位，有的随意更改标书和评标时间，有的为内定中标单位量身定制投标方资质要求，有的恶意隐瞒招标信息。无论是采取哪一种方式，其目的都是为了能够自己指定设计或施工单位。四是违规插手、纵容投标单位串通投标。以江西省南昌大学基建处原处长周光文利用职权违规插手干预工程建设项目招标投标受贿案为例，2003年至2010年，周光文利用职务便利，在南昌大学图书馆、建工楼等工程建设中，采取在招标投标领导小组会议上推荐中国建筑工程总公司南方公司、汕头市建安实业集团有限公司等企业作为入围单位，纵容投标企业串通投标等方式，使上述公司中标。

近年来，高校基建领域普遍重视招投标管理，也采取了大量措施不断规范招投标行为，但由于职能和权力的相对集中，以及缺乏有效的监督，招投标工作中的各个环节依然存在不少漏洞，为不法分子提供了可乘之机。因此，解决上述问题，除了从技术层面不断规范招投标工作程序，加强审计监督，约束各方行为，防止不正当竞争之外，更为重要的是从制度建设层面建立健全信息公开机制，畅通信息监督渠道。对外，要不断拓宽招标信息公告渠道，保障招标信息公告时间，监督代理机构真正在政府采购网等网站上进行公告，以扩大受众范围，吸引更多的投标人［1］。对内，一方面，要积极推行政务公开，尤其是一些资金额度较大的重点工程建设项目的招投标工作要依法及时向广大员工公开相关信息，积极鼓励广大员工关注学校招投标网站，共同参与各类招投标活动的监督，逐步凸显招投标工作的权威性和影响力；另一方面，纪检审计部门也要配套建立完善监督投诉和反馈机制，使广大员工发现问题可以及时投诉和了解处理结果，充分发挥广大群众的监督作用，确保各项权力在阳光下运行。

二、注重过程，严格施工现场控制，建立现场会签制

施工现场管理是基建工程项目管理的重点和难点，其体系比较复杂，需要控制的环节、流程、内容较多，因此，腐败现象也多发生在这一过程。从高校基建领域廉政风险预警与防控角度来看，严格施工现场管理除了抓安全、抓进度、抓质量之外，重点是做好工程签证管理。通俗来讲，工程签证是承发包双方就合同内容变更而达成的经济补偿补充协议，由于存在较大的经济利益链，加上在项目建设过程中外界环境影响因素较多，导致工程签证现象也较常见，往往为腐败分子提供了可乘之机。

由于在基建工程的建设过程中，外界环境、人为因素等的变化性，导致工程变更现象比较普遍，出现问题的几率也更大。工程签证过程中常见的问题主要有五类:一是应当签证的未办理签证。在一些零星工程、零星用工等环节中，很多施工方在施工过程中随意性较大，此时如果承发包双方中的一方或双方缺乏足够的签证意识，容易导致施工过程中出现改动的地方既无设计变更，也未办理现场签证，影响到竣工决算的验收。二是应当签证的未及时办理签证。工程签证应当及时，即在施工中随发生随签证，一次一签证，一事一签证。一旦出现签证办理不及时的问题，事后补签证往往比较困难，容易引起纠纷，或者基建部门与施工方进行勾结，故意通过事后补办签证手续而从中获利，导致高校经济利益受到损害。三是签证不规范。何时、何地、何因引起工程签证，工程签证的内容、项目、数量、单价等是否明确，是否合理，是否规范，这些都是导致工程签证中出现腐败问题的重要影响因素，一旦出现工程签证不规范的现象，高校利益都将遭受极大损失。四是签证描述不准确。从当前高校基建领域发生的一些腐败问题来看，工程签证描述不准确是一个比较常见的风险点，特别是在一些隐蔽签证项目中，必须以图纸为依据，标明被隐蔽部位、项目和工艺、质量完成情况等，如果采取模糊处理的方式，既容易引起工程质量问题，也容易出现利益瓜葛。五是不应当签证的随意办理签证。个别施工单位利用高校基建部门配备监理人员不专业，或是通过行贿方式，未经审核而对原本属于合同范围内的项目进行随意签证。

工程签证直接影响着工程价款结算，是工程造价管理的重要环节，也是高校基建领域高等级廉政风险点。因此，加强工程签证管理，重点是严格施工现场管理，建立由甲方（高校基建部门）、监理方、审计方联审的现场会签制。理论上，基建项目施工必须严格执行工程设计施工图，但在现实施工中，因甲方的功能需求发生变化或原有设计图与现状产生冲突等原因，往往都会造成项目施工内容随之产生变化，必须进行变更。既然工程签证不可避免，那么通过甲方、监理方、审计方联审，规范工程签证程序可以有效降低腐败现象的发生几率。特别是在重点环节，如在土方的验槽和钢筋砼等隐蔽工程施工中，施工单位应在事前让有关监理、审计人员进行核查和确认，经现场三方会签以后才能动工，避免虚增签证工程量及由此产生的经济费用。

三、加强审计，改革现行审计方法，完善跟踪审计制

髙校基建项目可变因素较多，多方经济利益主体参与其中，需要较高的管理水平来协调多方事务，提高工作效率和审计质量。完善以全过程为核心的跟踪审计不仅可以针对基建项目本身提出合理化建议，更能从基建项目管理角度提出优化意见，其投入成本所带来的经济效益远远高于对跟踪审计本身的投入。据数据分析，传统的建设相关管理审计及工程项目事后结算审计的审减率比实施全过程跟踪审计的工程项目的审减率均高出4%左右［2］。更为重要的是，通过全过程的动态参与项目审计，事前及时介入、事中实施跟踪、事后及时反馈，可以更为有效地杜绝基建项目中的廉政风险点。

事实上，越来越多的高校在基建项目中开始实施全过程跟踪审计方式，但由于受很多条件的制约，仍然暴露出不少问题。首先，由于高校各管理部门之间的协调和统一性不足，容易导致基建项目监管中出现盲点。多部门的职责和权限不清，又极易产生基建项目管理过程中的越位和缺位现象，为跟踪审计带来障碍。跟踪审计具有全程参与的特点，在此环节中各个部门都是审计工作的参与部门，任何一个部门的职责缺失都会在很大程度上降低审计效率，达不到跟踪审计的目标，从而为贪污腐败现象提供了滋生的土壤。其次，高校现行体制影响了审计独立性。在现行管理体制中，我国高校审计部门采用行政管理体制，纪委和审计部门合署办公的现象较为普遍，独立设置审计委员会的高校非常少，因此，受行政管理体制的影响和经费保障等因素的制约，极大地限制了审计的独立性。如果不能改变这一现状，在全程参与的跟踪审计过程中，审计人员往往没有正确的审计定位，在介入基建部门的项目管理中也容易造成侵犯基建部门工作职能的假象，引起部门之间的矛盾。最后，高校在跟踪审计中与代理机构的关系不够明确，也在一定程度上影响了审计效果。在一些较大的基建项目中，由于高校自身审计力量不足，一般都会聘请专门的社会机构来协助完成跟踪审计，但往往又忽视了对聘请的代理机构明确代理关系，一旦存在基建部门、施工方和代理机构的多方同谋行为，高校审计部门很难发现基建项目中的腐败行为。

解决上述问题，关键是要从建设项目规律，即决策、设计、招投标、施工和竣工五个阶段构建新型的全程跟踪审计运行机制。在基建项目决策阶段，审计方应及早承担起管理协调职能，及时配合督促设计单位、监理单位、造价咨询单位等部门做好相应工作，发挥经济效益审计责任，以保证项目决策的合理、合法及效益性。在基建项目设计阶段，审计方应参与到设计标准是否合理、材料选择是否超标、项目变更是否规范等内容的审计当中，防止后期施工过程中因对设计进行修改而产生腐败隐患。在招投标阶段，审计方应从招投标条件、招标标底、投标资格、招投标程序以及报价、工期、施工方案等展开审计，经认定符合规定的，可以进行评标、定标，若发现问题则进行整改，避免人为因素导致招投标环节出现腐败问题。在基建项目施工阶段，审计方应将审计重点放在隐蔽项目、设计变更和材料变更三个容易产生舞弊行为的方面，对发现的问题及时纠正并通报，避免错误的扩大。在基建项目竣工交付阶段，审计方应根据合同的要求履行对施工结果的审查，确保梭工决算提供资料的真实性和完整性，防止出现虚高工程价款的现象。

四、他山之石，探索基建管理新模式，尝试项目代建制

通常，我国高校基建项目主要是依托本校基建部门采取自主建设和管理的模式。在这种模式下，高校既是基建项目使用单位，也是基建项目建设投资单位、建设组织实施单位和建设监督单位，其优点是项目实施与建成后管理可以无缝对接，其缺点则是对基建部门人员素质要求较高，否则就容易发生预算超概算、结算超预算等现象。更为重要的是，从廉政建设视角考量，自建制的弊端也更加明显:一是权力过度集中在项目建设管理部门，成为高校基建领域多发腐败问题的一个重要的制度原因；二是项目监管存在难度，教育行政部门对高校基建项目的管理，既非所长，也鞭长莫及；三是行政权力配置资源，潜藏腐败风险，近年来发生在高校基建领域的腐败案件一再证明了这一事实。

鉴于高校基建领域成为当前高校腐败的重灾区之一的现状，积极探索高校基建管理新模式，在条件允许的情况下尝试推行项目代建制正成为当前社会普遍关注的焦点。代建制是指按照招标等规定的程序委托社会专业化的项目管理单位作为代建单位，由代建单位负责项目的建设组织实施，建成后交付项目使用单位的项目管理模式。［3］代建制最早出现在政府公益性项目中。2001年，厦门市通过试点，开始在重点工程建设项自上全面实施项目代建制，出台了《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》；2003年，北京市第一次采用代建制，启动了北京回龙观医院病房楼建设项目；2004年，深圳市在南坪快速路一期工程项目中也首次采用了代建制模式。以上案例通过实行代建制，在提高投资效益和管理水平的同时，也有效预防了基建腐败问题的发生。以江苏张家港建设局工务处为例，该市建筑工务处成立两年多来，接受政府指令代建项目18个，投资近30亿人民币，没有发生一起腐败案件［4］。代建制将投资、建设、管理、使用四个环节进行了分离，互相制约，这为高校基建模式创新提供了新的可供借鉴的思路。

从可行性分析来看，由于高校是公共教育机构，其基建项目带有明显的公益性，资金来源除了银行贷款、社会捐助以外，大部分依赖于政府财政拨款，因此，高校基建项目属于非经营性政府投资项目范围，符合《投资体制改革的决定》有关规定。从预防腐败效果来看，实行代建制解决了自建制中高校既是项目决策者，又是项目组织者；既是监督者，又是被监督者的矛盾，把原来过度集中的各项权力交给专业的社会化代建单位，并对其进行监督，可以最大限度地减少权力寻租的空间，从体制上铲除了腐败的根源。需要说明的是，代建制是新时期市场经济充分发展情况下出现的新的工程项目管理模式，任何新生事物从出现到发展成熟，必然要经历一个探索、试错、完善这样循环反复的过程［5］。因此，尽管实行代建制是高校基建专业化管理的必由之路，但高校推行项目代建制不可一蹴而就，避免引起新的腐败问题。

［1］兰从欣，李巨文.高校基建中廉政风险关键点的排查与防控［J］.廉政文化研究，2014（5）:68-72.

［2］张驰.高校基建项目全过程跟踪审计研究［D］.昆明:云南大学，2015:2.

［3］邓曦，刘幸.政府投资工程代建制模式下的委托代理分析［J］.武汉理工大学学报，2007（4）:148-151.

［4］中国招标编辑部.代建制:一剂预防腐败的良药［J］.中国招标，2007（8）:13-16.

［5］周昌波.代建制在高校建设项目管理中的应用研究［J］.山西建筑，2013（6）:239-240.

（编辑:林钢）

An Inquiry into the Anti-corruption System Construction for College Infrastructure Department

（Logistics and Infrastructure Department，Wuxi Vocational Institute of Commerce，Wuxi 214153，China）

College infrastructure departments is one of the most serious areas of corruption.The key to the strengthening of risk-warning，prevention and control of such corruption is system construction.Corruption and other illegal practices can only be uprooted by strengthening bidding management，improving the information disclosure system，strictly regulating construction site control，setting up on-site signing，reforming the current auditing method，improving the tracking force and establishing a new mode for construction management.

institutions of higher learning；infrastructure；anti-corruption；system

G 647.648

A

1671-4806（2016）03-0066-04

2016-02-20

无锡商业职业技术学院思想政治教育专项课题（SYKJ15D40）

刘晓军（1979—），男，安徽枞阳人，讲师，硕士，研究方向为思想政治教育、建筑工程管理。