论社会救助的精准实施

汪湖泉

[摘要]

社会救助的精准实施是公共治理运行方式与脱贫攻坚目标体系的有机结合，强调以主体规范为调整重心，充分结合公民、政府以及社会组织各自行为规范以及责任规范的特殊性，以社会救助相关法规的实体正义和程序正义来保障我国贫困治理的高效、全面和可持续。公民救助权利的精准保障应当从提升贫困认定标准的全面性、对象识别程序的准确性以及救助措施的回应性三个平衡维度着手。国家权力垄断性管理走向行政服务与社会自治共存，社会救助权力的多元化和社会化要求调整政府间救助给付责任关系，强化对行政权力的整体性制约，提升救助行政资源的优化配置。此外，也应当通过适当的法律激励机制来引导社会力量参与社会救助。

[关键词]

社会救助；精准实施；公民权利；政府责任；社会参与

[中图分类号]D632

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2016）08-0050-07

制度的实施意味着制度从规范的可能转化为现实的存在，在法治环境下，社会救助制度的实施更是将社会救助法律法规的内容真正落实到“对相应主体关系以及主体行为的调整中的中介机制” [1]。社会救助的实施是指社会救助相关法律法规自公布后在社会中的实际运行状态，是其相应主体遵循制度规范调整行为的适用过程①。我国社会救助的法律规范尚在制定过程中，当前的社会救助制度框架以《社会救助暂行办法》为核心，社会救助的实施效果亦主要系于该办法的执行状况。就我国当前而言，为了实现到2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，扶贫开发工作已经进入攻城拔寨的关键期，脱贫工作不仅需要着眼于对贫困人口的最大化覆盖，更要强调“实事求是，因地制宜”的精准扶贫理念，以提升贫困治理的实效性②。《社会救助暂行办法》的执行机制，既是社会救助的主要实施路径，也是精准扶贫的重要制度保障，规范社会救助资源权力配置以及社会救助权利实现的制度构建，对政府、公民以及社会组织等主体参与扶贫的行为进行精准调整，其执行导向应当更加注重社会救助覆盖的广度以及资源配置的精度。

一、社会救助的精准实施及其评价标准

社会救助的精准实施，是社会救助的实施方式对国家脱贫攻坚战略精准化目标的积极回应。精准扶贫的主要目的在于采取更具针对性的方案消除贫困，即充分重视贫困人口的特殊性，通过提升扶贫资源的利用效率来降低贫困人口数量，从根源上解决当前社会发展中的贫困问题[2]。社会救助的精准实施是扶贫攻坚政策目标与现代国家治理创新机制有机结合的产物，其实施效果的精准性具体依赖于国家所代表的公共利益与公民所代表的私人利益相融合，公民的社会救助权利获得普遍有效性，而政府的社会救助权力则“成为社会自我组织的一部分”[3]（P11），政府、公民和社会三方力量相互协调，共同构成社会救助的协同治理新路径。在此新路径中，社会救助的精准实施以多元化及合作化作为调整三类主体利益规范和行为规范的导向，呼应贫困治理的转型需求。

首先，社会救助的精准实施追求对救助对象的全方位“赋权”。公民的社会救助权利根植于宪法所确立的生存权与发展权，着意在于帮助贫困者摆脱因自然或社会危险状态而导致的贫困，保障其实现免于因匮乏而遭受社会排斥的自由。我国作为后发国家，基于当前的工业化发展程度以及国家财政承担能力的综合影响，贫困者所遭受的社会排斥不仅表现为经济排斥，还表现在文化排斥和政治排斥等方面。这说明，社会救助对于公民救助权利的精准保障不能局限于单一的经济救助，而应当通过合理的制度安排提升救助对象对正常社会交往的参与机会，此即社会救助精准实施的“赋权”内涵，也是社会救助法律法规权利保护机制应有的执行导向。

其次，社会救助的精准实施强调政府救助关系的“权责利效相统一”。转型期我国市场经济体制进一步深化，公共治理理念更加彰显，各级政府作为社会救助公共治理的主体都应当直面公民的多元化权利诉求。良好的府际关系强调“合作、平等协商和权力分享”[4]（P213-214），各级社会救助行政主体充分运用自主性和能动性落实自身责任，以社会整体利益最大化为目标，提升社会救助公共资源配置的效益，保证社会救助公权力的正当行使以及社会救助私权利的正当实现。社会救助的精准实施应当依循公共治理理念，秉承“权责利效相统一”原则，重新定位政府角色，摒弃家长式的行政命令体制，建立各级政府及其社会救助管理部门协同一致的行为责任体系，“不应当有脱节、错位、不平衡等现象存在”[5]（P161）。

最后，社会救助的精准实施注重社会救助力量的积极参与。当前社会组织力量尚且薄弱，政府仍然掌握大多数社会救助资源，再加上救助本身即为政府的天然责任，故当前社会救助仍然以政府为主导。然而，现代贫困原因反映多元化利益冲突，市场调节因为社会救助本身的公共产品属性而面临“搭便车”和“公地悲剧”等风险，政府也在自身层级化结构中面临调控失灵风险，这就需要社会组织来弥补市场与政府“双重失灵”所留下的制度间隙。社会性救助力量进入社会救助领域，既可以动员社会力量为政府“减负”、监督政府行政，也可以整合社会资源、提高救助效率。

社会救助的精准实施是公共治理运行方式与脱贫攻坚目标体系的有机结合，强调以主体规范为调整重心，充分结合公民、政府以及社会组织各自行为规范以及责任规范的特殊性，以社会救助的实体正义和程序正义来保障我国贫困治理的高效、全面和可持续。具体对于《社会救助暂行办法》的执行机制而言，就应当全力推动公民救助权利的保障机制、政府救助关系的调整机制以及社会性救助组织的激励机制等执行方式的精准化创新。

二、公民社会救助权利的精准保障

从社会救助的视角来看，我国现阶段的贫困问题主要源于治理改革落后于经济发展，从而导致贫困群体的社会救助权利缺少实现路径而普遍失效。这种结构性“去权”效应一方面表现为社会救助权利实现资格的真实覆盖面过窄，另一方面则表现为公民权利参与性的缺失[6]。此外，现有的社会救助供给措施在准确回应贫困公民的脱困需求上亦有失灵之弊。因此，公民救助权利的精准保障应当从提升认定标准的全面性、对象识别程序的准确性以及救助措施的回应性三个维度着手。