大型河道工程社会稳定风险识别与控制——以淮河RH工程为例

余文学，孙　彪，周　易

(河海大学公共管理学院，江苏南京　211100)



大型河道工程社会稳定风险识别与控制

——以淮河RH工程为例

余文学，孙彪，周易

(河海大学公共管理学院，江苏南京211100)

识别工程社会稳定风险，采取针对性风险控制措施，不仅是工程建设的需要，也是和谐社会发展的必然要求。河道工程社会稳定风险，一是源于事件制造者行为的“随机性”，二是源于事件诱因的“随机性”。针对淮河RH工程建设及运行特征，综合运用多种方法，从群体意识形态和行为可能性判断利益诉求与环境供给内容及程度是否存在冲突，以及引发社会“事件”的可能性，从判别事件参与者特征及规模来确定社会稳定风险大小，并根据风险诱因、关键节点，构建事前预防、过程控制、事后完善的全过程风险控制体系。

大型河道工程；社会稳定风险；风险识别；利益相关群体；风险控制

社会稳定风险是由社会各领域中的不确定性因素引发的社会动荡、社会冲突，抑或社会损失的一种“潜在的可能性关系状态”[1]。近年来，风险研究的范围不断扩大，包括：①宏观分析，目的是将风险和不确定作为现代文化中最基本的因素加以理解；②中观研究，探索如何通过制度和组织，以公众能够接受的方式对风险加以管理；③微观研究，解释人在复杂环境下做出反应的方式[2]。社会稳定风险发生的事实及以往研究成果表明社会稳定风险复杂程度极高，既由外部因素导致，也有社会内部结构放大的影响，消除社会稳定风险的不可能性已成定论。因此，准确识别、分类风险因素，提供有效风险控制措施得到了决策者的重视，也成为风险研究的新方向。识别社会稳定风险因素和分析风险触发机理需要对具体个案作细致研究，厘清社会稳定风险的客观性(事件影响)和建构性(社会放大)之间的关系，从而使社会稳定风险评估更能准确、可操作地应用于风险治理中。但研究瓶颈在于难以找到普适性方法整合不同层面的风险评估，无法提出有针对性、有效性、可操作的控制手段，来解决实践中重评估、轻控制的现象。大型河道工程对社会经济发展具有重大保障作用，但工程决策、建设和运行影响复杂，既涉及宏观层面的社会经济制度，也涉及中观层面的政策实施机制，更牵扯利益相关群体在工程建设和运行过程中的各种诉求与行动，工程决策与建设跨区域、跨时空的特征对社会经济影响巨大。识别大型河道工程社会稳定风险，消除或缓解引发失稳、突发群体性事件的不确定性，不仅是工程建设的需要，也是和谐社会发展的重要保障。因此，以特定大型河道工程为例，探讨工程社会稳定风险识别和控制方法，对于整合宏观、中观和微观社会风险治理理论和方法具有重要理论与实践意义。

一、大型河道工程建设与运行特征

大型河道工程涉及跨区域、跨时空建设和运行，对国家和区域社会经济影响巨大，建设征地引发非自愿人口迁移和局部区域社会结构重组等活动，必然导致诸多不确定性。以RH工程为例，它是以防洪为主，同时兼顾排涝、航运、环境保护等多功能综合利用的大型水利工程，建设活动包括河道扩挖、堤防加固、调度河开挖及枢纽泄洪建筑物扩建等，河道全长162.3 km，是淮河流域防洪除涝减灾体系的重要组成部分。相较其他水利工程，大型河道工程建设与运行特征如下：

1. 工程征地影响范围广

大型河道工程建设对区域社会经济最直接的影响方式，即征收与临时占用各类土地和移民搬迁，而且跨行政区域的特征明显。以RH工程为例，工程永久征收各类集体土地5 005.49 hm2，占用国有土地4 768.49 hm2；临时占用农村集体土地777.95 hm2，占用国有土地817.16 hm2，影响区域包括江苏省2个地级市6个县(区)、19个乡镇、68个自然村。征地造成当地农民失去或部分失去耕地和居住地，直接影响人口6.57万人。耕地的减少不仅降低了粮食产量，造成影响区农业收入减少，同时加大了人口密度和土地承载负荷；搬迁安置造成了移民原有的社会网络解体，对移民生产、生活产生了短暂或长久影响。由于大型河道工程影响区域广、施工战线长以及社会经济结构差异，导致不同行政区域间群众对同一征地补偿和移民安置政策存在理解程度和接受程度的差异。

2. 前期工程建设和运行影响大

由于大型河道工程分期建设特点，致使前期工程建设与运行对后续工程实施影响较大。RH工程是在一期工程基础上通过全线扩挖深槽、扩建各枢纽泄洪建筑物、加固南北堤防等措施实现其工程目标。但一期工程建设时期所处的社会、政策环境与当前状况存在较大差异，致使RH工程与一期工程的征地和移民安置政策衔接成为影响政府社会管理的难题。同时，前期工程“遗留问题”对当前工程实施阻碍较大，主要包括：前期工程部分移民因集体分配或乡镇政府截留未获得征地补偿款；前期工程部分移民“农转非”安置效果不佳；前期工程运行造成部分农村经济损失未能及时补偿到位；前期建设过程中影响处理工程配套不到位等。以上问题对工程影响区群众心态造成了负面影响，导致沿线部分群众对当前工程建设存在顾虑，甚至抵触。

3. 施工组织和管理环境复杂

大型河道工程建设战线长，影响范围广，对沿线群众生产生活影响程度深，导致施工组织和管理环境复杂，即河道及堤防施工涉及大量土方开挖、回填和弃土堆积，必然破坏施工区水土稳定，影响群众生产与生活；施工产生的排泥场渗水、碱性生产废水、含油污水、生活污水等将对当地水体造成影响；施工车辆和燃油设备运行，产生大量粉尘和污染性气体；固定、连续式施工机械设备运行和车辆运输产生大量噪声，影响施工区周边居民生活；封闭施工及大量工程车进驻施工现场，占用当地交通资源，对局部交通造成拥挤和道路损伤，引发群众不满；工程实施对前期工程功能造成影响，包括对区域防洪、除涝系统造成影响，处理不当将导致洪涝风险。

4. 工程运行影响大

大型河道工程建成运行后，在创造巨大的社会经济效益的同时，也会产生部分负面影响。RH一期工程对缓解淮河和洪泽湖防洪压力起到了巨大作用，保障了淮河下游及洪泽湖周边区域人民的生命财产安全，产生了巨大的社会经济效益。但行洪与行洪后的泥沙淤积对入海口水域、滩涂造成了一定程度的影响，如浅海养殖水质改变、滩涂泥沙淤积等，给当地渔民、农场、农民造成损失。RH工程建成后封闭运行，将对影响区3个区县的排涝构成压力，如遇到“外洪内涝”天气，防洪和排涝压力加大，会对下游沿线群众生产、生活构成威胁。同时，沿线城市及工业园区污水、尾水沿河道排放，也将对入海口附近的适盐性生物和近海养殖环境造成影响。

二、大型河道工程社会稳定风险识别方法

社会稳定风险是社会平稳发展的不确定性，是由行为或政策引发社会失序的可能性。社会稳定风险内涵复杂，包含社会失稳事件发生的概率和影响程度，既有系统内部因素，也有社会运行过程中可能出现的外部因素，关注核心应为“社会行为”的发生逻辑。

社会科学的“风险”与自然科学的“风险”在内涵上都具有“不确定性”和“危害性”，但识别方法截然不同。自然科学的“概率”是可以通过长期观察或实验得到重复性数据，运用数理统计来推测。社会科学中的社会运动不具“重复性”，几乎无法运用概率推测，如运用数理统计方法则必须人为赋值，却导致“客观性”与“可靠性”难以检验。工程建设对社会行为的影响主要是工程活动对区域群众利益和日常生活的影响。由于利益相关群体对工程建设活动中各类影响因素的感知受区域文化和社会结构的影响,致使不同群体对利益分配、权益受损以及活动影响等方面存在认知差异，形成不同态度和行为方式,进而滋生利益冲突，导致社会稳定风险。社会稳定风险的诸多特征均与3种基本因素相关：一是与严重性和危害性相关；二是与认知特征相关，如风险是否能被观察到，是否可知，是否是新的(对风险因素的了解和熟悉程度)；三是与受威胁人数相关[3]。因此，在工程建设和运行活动中，利益相关者和三大基本因素识别是工程社会稳定风险识别的核心内容，也是风险治理的前提。

利益相关群体是工程社会稳定风险识别的关键，以相关群体利益为导向，评估工程项目相关者群体的利益受损、利益诉求、心理预期、行为特征等方面与工程建设影响区经济、社会、文化、环境及工程外围政策间的契合度。当外部环境与利益相关群体诉求契合度较高且在工程外围政策弹性范围内，则工程社会稳定风险发生概率及其影响程度较低。如果利益相关群体诉求无法得到满足，则会产生相对剥夺感，这将主宰行动者的行为，并产生新的诉求和动机，使行动者陷入“满足性失灵”状态，其后果则是失望、无奈、不满、怨愤、敌意、冲突、破坏、侵犯、攻击等行为。这种由基本需要的“满足性失灵”而导致负面情绪社会化、扩大化就形成了工程社会稳定风险[4]。

因此，大型河道工程社会稳定风险识别应采用实地调查法和观察法。具体可分为两步：首先，从工程建设与运行活动内容及影响特征出发，绘制“工程活动链”，全面识别工程项目利益相关群体，分析利益相关群体在工程活动中的社会地位和利益关系，绘制工程活动相关者群体“利益链”，寻求利益相互影响因素；其次，通过“市—县(区)—乡(镇)—村”4级座谈、访谈、问卷等调查方法对利益相关群体进行调查，明确不同层次利益相关群体对工程活动的认知与诉求——即明确“需求”，从需求检视利益相关群体对工程建设的政策供给、资金供给、建设管理等的满足程度，识别“供给”与“需求”间的差异与冲突，分析利益相关群体对差异和冲突的“感知”，将不同利益相关群体纳入区域社会结构中分析，从区域社会运行状态、利益相关群体意识形态和行为可能等角度，判别他们是否存在采取社会行为的可能性，从而判定工程社会稳定风险的主要因素与风险程度。

三、工程活动链及利益相关者分析

弗里曼认为“利益相关者是能够影响一个组织目标实现，或受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。”[5]战略管理理论将利益相关者识别和分析分为理性层面、程序层面以及交易层面三大过程[6]。理性层面的核心是利益相关者识别及其利益诉求调查，即识别相关者群体，明确其在工程活动中的角色，了解其在工程活动中的利益诉求；程序层面的核心是制定利益相关者战略，即分析工程项目目标和政策环境如何体现并维护利益相关者权益，分析政策对各个利益相关者权益的保障或局限，分析利益相关者行为和动因及其对工程项目建设的影响和区域社会运行的影响；交易层面致力于建立与利益相关者间的利益往来，明确工程项目与利益相关者诉求间的最佳契合点，协调利益相关者关系和满足利益相关者诉求需要投入哪些资源以及资源投入量等问题。

从理性层面上看，大型河道工程利益相关者是受工程建设影响，且能够影响工程顺利实施、运行以及工程影响区社会稳定的个人或组织，涉及共同利益分配、损害与补偿、影响与弥补等方面，存在于工程活动链当中。工程活动链是由工程建设和运行管理内容决定的以人的群体活动特征为主体构成的一系列相关活动，包含内容转节点和时间转节点，在活动过程中构成相互关系，在时间节点完成相互关系转换。以RH工程建设和运行为例，为了方便识别工程利益相关群体，将工程建设按照工程类别划分，工程运行按照运行目的划分，形成工程建设与运行活动链(图1)。

图1　RH工程建设运行活动链

结合工程建设的运行特征和工程影响区调查结果，通过工程活动链分析，大型河道工程利益相关者包括：流域管理机构、工程影响区各级地方政府、基层组织、被征地农民、工程影响区群众、受影响企业、项目法人、参建单位、环保组织、近海养殖户等。

程序层面和交易层面均以全面掌握工程建设利益相关者诉求为前提。由于利益相关者众多，具体利益诉求多元、繁杂，需以合理方法识别主要或关键诉求，即综合运用雪球抽样法、半结构访谈和焦点座谈法[7]。调查初期，根据区域社会环境状况和工程活动链识别结果，通过雪球抽样法从少数个体入手进行调查，并发掘符合条件的其他利益相关者，如同滚雪球一般，寻找越来越多的利益相关者，并根据利益相关者特征，划分同类性质的利益相关群体。同时，结合半结构访谈法获取各类利益相关群体的确切诉求及原因。大型河道工程往往涉及多级地方政府和基层组织，通过各层级地方政府或基层组织利益相关群体代表座谈，即利用焦点座谈法获取各利益相关群体受到工程建设的影响程度、利益诉求、预期期望等重要信息。

宏观层面，大型河道工程作为公益性项目，不仅能够兴利除害，更能拉动区域社会经济发展，能够取得基层群众与各级地方政府支持。但微观层面，各利益相关群体仍存在大量多元化具体利益诉求，这些诉求包括：被征地群众作为利益受损者期望一个合理、公平的征地补偿标准和移民安置方式；工程影响社区寄希望政府和项目法人对其利益受损给予相应补偿(包括“遗留问题”解决)，期待更多的公共资源投入；影响区各级地方政府从地区社会经济发展、政策执行有效性以及维护地区社会稳定的角度出发，对工程建设方案和移民安置规划提出要求；受影响企业和组织主要从维护自身或公共利益出发，对工程建设提出要求；项目法人和参建单位作为工程建设管理者和主要参与者，更加关注工程建设的可行性、工程实施的顺利程度以及工程运行后的效用与收益。

大型河道工程社会稳定风险来源于两个方面：一方面与利益补偿相关，即利益相关群体诉求的满足性失灵，导致利益群体采取行动；另一方面与工程建设过程中的不确定因素相关，如发生安全事故、洪涝灾害等。因此，风险识别首先应将利益相关群体诉求与工程建设外围政策环境进行匹配，比较分析具体利益诉求和外围政策环境间的契合度，识别契合度较低的利益诉求，并将这些诉求纳入到区域社会结构中进行分析，分析“利益需求”(微观层面)和“政策供给”(宏观层面)间差异以及这些差异在工程建设管理机制(中观层面)中的具体体现，从利益相关者意识形态和行为可能性角度识别工程建设可能存在的利益冲突，从而确定工程社会稳定风险因素；其次应对工程建设及运行过程中可预见但不可测定的工程事故以及建设和运行中遭遇洪涝灾害等引发社会事件的可能性进行充分分析，既要结合水利科学知识，又要关注区域社会稳定现状。

四、大型河道工程社会稳定风险因素及诱因

工程建设过程中的社会失稳事件的本质是工程活动“嵌入”区域社会结构的不适应或冲突的显现，解析工程社会稳定风险除了分析工程活动对区域社会运行影响和如何“嵌入”区域社会外，还需对区域社会经济发展及运行状况(区域社会结构)进行调查，以评估工程活动与社会运行的适应程度以及冲突的可能性。

图2　大型河道工程征地活动利益链

综合上述风险因素及其诱因，大型河道工程建设活动引发社会行动的根源是“利益受损—寻求补偿”[8]。大型河道工程一般都由政府投资，利益受损与补偿由决策层级政府、建设管理层级政府(组建项目法人)、基层政府和群众间相互博弈所决定。前期决策中，各层级通过提议、研讨会等方式进行沟通和协商，达成利益均衡；实施阶段中，决策层逐步退出博弈，主要由建设管理层级政府、基层政府以及群众博弈；运行阶段中，由管理单位(隶属政府的事业单位)和群众相互博弈。整个过程中，受信息、机制和组织能力限制，群众始终处于博弈的弱势一方。如果政府不能兼顾各方利益，容易导致群众和政府直接对抗。分析发现，大型河道工程社会稳定风险不仅包含工程“嵌入”社会层面的因素，更多因素来源于工程技术层面：一是技术如何处理，二是技术处理结果能否被群众理解和认可。因此，大型河道工程社会稳定风险必须从宏观决策、中观建设管理和微观实施3个层面进行全过程风险管理和控制。

五、大型河道工程社会稳定风险控制

大型河道工程社会稳定风险控制需以工程建设各节点特征为依据，从宏观、中观、微观3个层次综合构建全过程、立体式风险管理和控制体系，应当包括事前预防、过程控制、事后完善等环节。

事前预防是通过对宏观政策与微观诉求契合度的分析，识别工程社会稳定风险因素，并针对各项关键风险因素的诱因，提出风险防范和化解措施，明确各项措施的责任主体和协助单位。通过个案分析，大型河道工程社会稳定风险防范和化解措施包括：充分调研，全面听取工程影响区群众和组织意见，结合地方和移民发展要求，不断进行政策试验与调整，以满足群众合理利益诉求；对工程相关政策及技术规范进行充分宣传和解释，确保群众及地方政府认可；合理评估并补偿损失，确保信息公开、透明，完善监督、监管体系和群众申诉渠道；充分排查、分析并合理解决前期工程遗留问题；落实环境影响评价工作，严格依据技术规范、规程设计，落实环境保护措施和监测工作；合理规划施工方案，完善影响处理措施，落实施工安全责任及“事故”发生应急管理措施；关注地方社会运行状况和引导社会舆论，建立突发事件应急预案及工程建设管理和地方维稳联动机制，规范事件处理手段。

过程控制，即在中观层面建立风险管理机制，由工程建设管理单位和地方政府联合制定工程建设社会稳定风险应急预案，成立工程建设社会稳定风险应急处置机构，形成责任明确、信息通畅、相互协作、指挥有力的管理控制体系，及时且合理地处理各类突发“事故”或“群体性事件”；地方政府要畅通制度化利益诉求表达渠道，提高信访处理效率，启动舆论监督系统，正面回应社会质疑；坚持以人为本的原则，建立利益协商机制，通过协商和对话等方式获取社会的认同和支持。

事后完善作为事前预防和过程控制的动力来源，推动着全过程风险管理控制体系向动态、开放、可持续性系统发展。全过程风险管理控制体系改变了传统被动式的风险控制格局，将风险应对关口前移，矛盾化解重心下移，通过预防为主、标本兼治的风险管理思路，保障工程顺利建设和运行，实现社会和谐与稳定。

六、结　论

通过大型河道工程社会稳定风险识别及控制的典型案例，得出以下大型河道工程社会稳定风险评估的一般性结论：①大型河道工程作为关系国家和区域社会经济发展的战略工程，在决策论证中，不仅要重视宏观层面的因素，更要关注微观层面的因素，尤其是关乎民生影响等方面的问题；②大型河道工程社会稳定风险评估内容包括宏观层面上制度规范的合法性，中观层面上管理机制的合理性及可行性，微观层面上风险识别的全面性及风险控制措施的可操作性，核心内容是达成社会稳定风险评估目的，即落实风险管理、控制措施，实现风险的可控性；③根据大型河道工程建设和运行特征，其社会稳定风险评估的重点应该在政策的社会可适性、建设机制和社会结构的契合性、控制措施的具体性和责任主体落实的明确性；④大型河道工程社会稳定风险评估过程中，通过“自上而下识别利益相关主体和风险因素，自下而上反馈利益诉求和矛盾协商化解机制，多方参与制定风险控制管理措施”的模式，能够解决社会稳定风险评估中宏观、中观、微观层面整合不足的现实问题。

[1] 刘岩. 风险社会理论新探[M]. 北京: 中国社会科学出版社，2008.

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[3] 詹斯·O. 金，彼得·泰勒-顾柏.风险：一个跨学科研究领域[C]//彼得·泰勒-顾柏，詹斯·O. 金. 社会科学中的风险研究.黄觉，译.北京：中国劳动社会保障出版社，2010:17-47.

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(责任编辑：吴玲)

10.3876/j.issn.1671-4970.2016.04.013

2016-03-25

国家社会科学基金重大项目(13&ZD172)

余文学(1963—)，男，河南宝丰人，教授，主要从事征地拆迁管理和工程移民研究。

C913

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1671-4970(2016)04-0071-06