基于土地发展权的增减挂钩中农民权益保障机制研究

朱雪欣，郑福云（.青岛理工大学管理学院，青岛6650；.黑龙江省科学院自然与生态研究所，哈尔滨50040）

基于土地发展权的增减挂钩中农民权益保障机制研究

朱雪欣1，郑福云2
（1.青岛理工大学管理学院，青岛266520；2.黑龙江省科学院自然与生态研究所，哈尔滨150040）

在城乡建设用地增减挂钩中保障农民权益问题一直是学者关注的热点问题。本文基于土地发展权理论，从农民权益保障的角度，首先阐述了土地发展权在增减挂钩中的实践，分析了增减挂钩中农民权益损失路径，据此提出了保护农民权益的保障机制。以期为区域平衡发展的城乡建设用地增减挂钩实践提供理论依据。

城乡建设用地增减挂钩；保障机制；土地发展权；农民权益

随着经济社会发展和城市化水平的加快，城镇建设用地的需求量越来越大，而城镇国有土地可供给量却非常有限；另一方面，农村建设用地闲置浪费却相当严重，集约化使用程度低。为了破解城镇建设用地供给不足和农村建设用地闲置浪费的双重矛盾，我国提出了城乡建设用地增减挂钩政策。2004年，国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》中明确提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2008年，国土资源部下发的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中明确“城乡建设用地增减挂钩（简称增减挂钩）”的定义是：指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。2010年，国务院下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》要求各地采取有力措施，坚决纠正片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、违背农民意愿强拆强建等侵害农民权益的行为。2016年，国土资源部通过《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，明确将加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁地区增减挂钩指标支持，增减挂钩节余指标可在省域范围内流转使用。可以看出，挂钩政策对促进耕地保护和节约集约用地、统筹城乡发展发挥了积极作用。但是，各地在政策执行过程中，出现了片面追求增加城镇建设用地指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，侵害了农民权益。

学者对增减挂钩中农民权益保护的研究，主要是从保障农民权益的对策、保障机制和土地收益分享机制等方面进行研究［1-4］。其中，姜和忠（2010）从提高集体建设用地指标交易费用、征地补偿费用以及征收集体建设用地流转累进税等方式，探索合理均衡的城乡利益分配机制，来实现保障农民土地权益；谭静（2012）建议通过立法明确集体土地权利地位、全面实施集体土地确权登记、规范集体土地流转管理、建立农村地价管理体系等措施完善增减挂钩政策；陈美球（2012）通过对江西省“挂钩项目”实践情况的调查，分析了“增减挂钩”中农民利益的关注点，诊断了影响农民利益的主要因素，并提出了保障农民权益的对策建议。最近，学者们主要从土地发展权角度，研究“增减挂钩”中土地增值收益分配和制度创新问题［5-7］。本研究是基于土地发展权理论，从农民权益保障的角度，通过土地发展权在增减挂钩中的实践总结，分析了拆旧区优先选择的原则和补偿标准计算依据，据此提出了农民权益保障机制。

1　土地发展权在增减挂钩中的应用

1.1土地发展权内涵

土地发展权制度设置的最初目的国家为了保护农地、开敞空间、环境敏感区和历史古迹等用地类型，限制其过度开发。而对于城镇建设用地而言，土地发展权主要体现在对城镇建设用地变更土地用途、提高容积率等土地集约度提高等方面；同时，也是对城市开敞空间和历史文化古迹等建筑用地的保护和限制开发。虽然我国目前尚未建立土地发展权制度，但在土地管理实践中已经运用到了土地发展权的相关概念和原理。国内关于土地发展权概念的界定，主要是从土地用途转变和利用强调提高而获利的权利，即土地发展权是改变土地用途和利用强度的权利。

1.2土地发展权的转移

从产权的角度来看，城乡建设用地增减挂钩实质就是拆旧区和建新区之间土地发展权的转移，即将拆旧地块的农村建设用地整理复垦形成的耕地的开发建设权利转移到建新地块，最终拆旧地块耕地将被保护，其使用受到严格限制；而建新地块获得发展权后，可占用耕地进行城镇开发建设［7］。将农村的建设用地面积转移到城市，城市建设用地面积增加的同时农村建设用地面积相应的减少，保证了城乡建设用地总面积不变。其中，拆旧区中被整理复垦为耕地属于改变土地用途；而拆旧区新建农村居民点属于提高利用强度。

1.3土地发展权转移的载体

拆旧区与建新区连接的桥梁是挂钩指标，它是增减挂钩中土地发展权转移的载体。其中，拆旧区进行挂钩指标的生产，建新区进行挂钩指标的使用。挂钩指标的生产是将拆旧区的农村建设用地整理复垦为耕地，而挂钩指标的使用，是挂钩指标在城镇建新区的落地过程。

因此，城乡建设用地增减挂钩中土地发展权的转移过程如图1所示。

2　增减挂钩中农民权益损失路径分析

2.1增减挂钩中土地发展权转移路径分析

目前我国增减挂钩模式比较多，本文主要介绍两种典型的土地发展权转移路径。

2.1.1“鄂州路径”

鄂州市规定市域范围内，国有经营性建设用地使用权出让实行“持证准用”制度，即国有经营性建设用地（含改变为经营性用途的其他用地）使用权首次出让，竞得人须持有同等面积的建设用地指标，即取得《建设用地挂钩指标证书》方可签订《国有建设用地使用权出让合同》。所以，建设用地挂钩指标交易已经成为产权中心最核心业务。

2.1.2重庆“地票”

重庆“地票”，即是将农村土地复垦增加耕地面积，然后将这些耕地面积上的土地发展权物化成为“地票”，以“地票”为载体进入市场交易，建设单位通过购买“地票”获得土地发展权，在拥有土地发展权之后才能占用耕地开发建设用地。

图1　城乡建设用地增减挂钩中土地发展权转移

2.2增减挂钩中农民权益损失分析

从前面土地发展权转移分析可以得出，城乡建设用地增减挂钩中农民的补偿收益主要由两部分组成：一是由于拆旧区将原来的农村居民点复垦为耕地后，代替建新区进行耕地保护所进行的经济补偿，这个也包括将农居开垦为耕地的开发费用；二是由于农村居民点用地的减少，而使新居民点的容积率提高而带来的集体建设用地发展权受到更进一步的限制而带来的损失。在实践中农民权益得不到保障，主要体现在：（1）当前开展的建设用地挂钩指标交易工作中，农村和农民一直处于被动状态，给予农民的补偿安置基本是一次性完成，被拆迁、被上楼时有发生。而对于农民未来的社会保障问题考虑的不多。

（2）现行挂钩制度规定中，挂钩周转指标在试点市、县行政辖区项目区内封闭运行，这样会出现一些挂钩指标使用效益低、挂钩指标供需区域不匹配等问题。因此，为了解决这些问题，一些地区已经开展在省域范围平衡挂钩指标。

（3）从拆旧区的区位来看，目前已形成在纯农村地区拆旧，如四川的“拆院并院”、山东的农村社区化建设；在城市近郊拆旧，如天津华明镇模式、江苏的“万顷良田”等。由于拆旧区域位置的差异，使得各拆旧区补充标准也不同，这不利于挂钩指标的使用。

（4）各地区在进行挂钩指标交易过程中，还没有形成成熟和完善的土地发展权交易场所（中心），生产指标和使用指标在时间、成本等还存在较大差异。

3　增减挂钩中农民权益保障机制设计

农民权益保护机制设计思路是探讨挂钩政策朝着合理方向发展与农民权益保障机制的“相容性”的制度安排，设计出即有利于挂钩政策合理发展又能够保护农民权益的保障机制。

3.1建立公平合理的经济与非经济补偿机制。城乡建设用地“增减挂钩”的跨区平衡中，城市获得更多建设用地指标用来发展经济，而农村则在减少建设用地数量的同时增加了耕地保护的任务，减少了发展经济的机会。因此，要建立公平合理的补偿机制，即考虑一次性给予补偿的由于土地用途和容积率改变而引起的土地发展权转移而带来的两部分补偿；另一方面，也要考虑由于耕地保护而产生的未来长期性补偿。

3.2建立合理公平的城乡利益分配机制。城乡建设用地“增减挂钩”的跨区平衡中，城市获得更多建设用地指标的同时，也获得巨大的土地增值收益。探讨如何在城乡和乡村之间建立合理公平的利益分配机制，保护农民土地权益。

3.3建立拆旧区优先选择机制。依据2016年国土资源部印发的《通知》，我国将要加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁地区增减挂钩指标支持，扩大贫困地区增减挂钩节余指标使用范围。因此，可以在省域范围内构件拆旧区优先选择数据库。可以优先选择环境脆弱、经济发展水平落后的山区；其次，选择远离大城市偏远的地区；再就是选择农村居民点相对分散的农区；最后，选择农村居民点逐渐萎缩的限制性农村居民点。总之，拆旧区应该优先选择环境差、位置偏、经济水平低、相对分散的农村居民点。

3.4建立系统的土地发展交易中心。为了更好的储备挂钩指标，使建新区和拆旧区能够有更多的选择机会，各地要建立完善的土地交易中心。

［1］姜和忠.统筹城乡建设用地中的农民土地权益保障—以浙江省宁波市为例.宁波大学学报（人文科学版），2010，23（5）：109-113.

［2］谭静.城乡建设用地增减挂钩中的集体土地权益保护.中国土地科学，2012，26（2）：79-83.

［3］陈美球，马文娜.城乡建设用地增减挂钩中农民利益保障对策研究—基于江西省《“增减挂钩”试点农民利益保障》专题调研.中国土地科学，2012，26（10）：9-14.

［4］怀洋洋，叶林鑫.城乡建设用地增减挂钩中农民利益保障研究.四川理工学院学报（社会科学版），2015，30（2）：47-55.

［5］马文君.基于土地价值的城乡建设用地增减挂钩收益分配研究—以福建省为例.现代农业科技，2012，26（10）：331-333，336.

［6］齐丽，靳洪武，于淼，等.城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益分配研究—以东港市为例.农村经济与科技，2015，26 （10）：15-17.

［7］郑俊鹏，王婷，欧名豪，刘震宇.城乡建设用地增减挂钩制度创新思路研究.南京农业大学学报（社会科学版），2014，14 （5）：84-90.

［8］李鑫，马晓冬，孟召宜.增减挂钩视角下城乡建设用地空间优化配置研究—以徐州市黄河故道流域为例.江苏师范大学学报（自然科学版），2015，33（1）：26-31.

（2016-01-11收稿刘晓佳编辑）

Study on Safeguard Mechnism of Farmers Rights and Interests during Pothook of Increase and Decrease based on Land Development Rights

ZHU Xue-xin et al
（School of Management of Qingdao Technological University，Qingdao 266520，China）

The problem about protecting farmers rights and interests during pothook of city construction land increase and rural residential land decrease has been the hot issues which scholars focus on.Based on land development right theory，considering protecting farmers rights and interests，application of soil development right on PCIRD is first described.After lost pathway of farmers rights and interests during PCIRD being analyzed，safeguard mechanism of farmers right are put forward. The paper means to provide theory basis for application of PCIRD on balance of regional development.

Pothook of city construction land increase and rural residential land decrease；Protecting mechanism；Land development right；Farmers rights and interests

D922.4

A

1003-7853（2016）02-0053-03

山东省高等学校人文社会科学研究计划项目（J13WG29）

朱雪欣（1976－），女，山东平度人，副教授，硕士生导师。研究方向：土地规划与土地利用方面。