城市旧区改造项目中的问题、思考与对策

文/李庆花 莱钢集团金鼎实业有限公司 山东莱芜 271104



城市旧区改造项目中的问题、思考与对策

文/李庆花 莱钢集团金鼎实业有限公司 山东莱芜 271104

随着社会经济的发展和城市建设的需要，旧区改造的开发量越来越大，由于其关乎民生和公共利益，牵扯面广、涉及因素多，因此成为当今城市化进程中城市建设面临的一大课题。文章结合实际的房地产开发旧区改造案例，对旧区改造各个阶段中存在的若干问题进行了探索和思考，并提出了一些完善旧区改造模式的思路和方法，以期对此课题提供一些借鉴和帮助。

旧区改造；界定；意义；规划设计；拆迁模式；尺度

引言

随着经济和社会的快速发展，城市旧区的外貌、功能、形象等严重制约了城市建设的推进和发展，也出现了旧区住宅的户型、面积、配套等与居民的现实需求不匹配的问题，定位亟待更新；同时，随着国家土地供给的严格控制，迫使通过旧区改造来挖掘用地潜力。但是近几年来，旧区改造也遇到了困难，衍生出了很多问题和矛盾，因此有必要针对新情况和新形势的要求，探索旧区改造的发展方向。

1、旧区改造的界定

早在荷兰海牙召开的“关于旧城（区）改造问题的第一届国际研讨会”上就指出：“旧城（区）改造是根据城市发展的需要，在城市老化地区实施的有计划的城市改造建设，包括再开发、修复、保护三个方面的内容”（1958年，海牙会议）。城市旧区的改造涉及规划管理、动拆迁、建设和维护等诸多方面。 国内《城乡规划法》规定：城市旧区改造统一规划、分期实施、逐步改善居住和交通运输条件、加强基础设施和公共设施建设、提高城市综合功能。有维修改善、更新、整理和改造等方式。

笔者认为，旧区改造就是针对一些老化的住宅小区中存在的住房使用的年限长、建造标准低、违章搭建房屋多、环境脏乱差、市政和公共设施配套不完善甚至十分落后的问题进行改善或重新建造，并根据实际情况将一些体现人文和历史特色的建筑予以保护和利用的过程。所以，保护、利用、改善和重建构成了旧区改造的完整概念。

2、旧区改造的规划设计应更具科学性和前瞻性

首先，旧区改造在规划设计的过程中，要对功能进行科学的布局，把握功能和用地结构调整的本质，否则很容易就流于“千城一面”的形式，所以要引入“城市设计”的概念。城市设计是对城市总体、局部和细部进行性质、规模、布局、功能安排的同时，对城市空间体形环境在景观美学艺术上的规划设计。笔者所在企业在凤凰园旧区改造的过程中，与所在地区的城市近期规划中关于“打造中心商贸区”的规划重点相结合，依托现有的商业功能进行改造，做到商业功能和居住、休闲功能动静分离、相得益彰；同时为了体现土地的最大价值及美化空间的建筑形态，将居住区打造成高层建筑群，较好地体现了城市设计的理念。

其次，城市规划是旧区改造的蓝图。在旧区改造的过程中，也会遇到与城市规划特别是控制性详细规划指标相冲突的问题，这时政府应该担当起更重要的角色。一是制定适应本地需求的旧城改造专项规划；二是在执行城市规划特别是控制性详细规划的过程中，可以允许根据项目实际情况对规划进行适当的调整，便于根据地段及区位条件弹性取值。政府应该明确柔性的可以调整的指标范围以及刚性的不能更改的指标范围。可根据建设单位的概念性方案，在保持原规划理念的前提下，经专家论证后，再具体深入编制实施方案时调整部分“ 柔性”指标（ 如建筑覆盖率、 退让距离、 绿地率、建筑高度等） 。

第三，城市旧区改造规划要强调以人为本、重视环境。

主要体现在小区功能（配套是否完善、分区是否合理）、平面布局、交通规划、绿化系统、通风采光、空间组合及单体设计方面是否合理、舒适等。应高起点、高标准的完善空间设计和环境设计等，市政公用设施的建设要一步到位，避免低水平的简单重复，为城市未来发展预留足够空间。

3、旧区改造拆迁模式应转变思路

旧区改造项目，建筑体量与居民数量密度高，不论是实行货币补偿，还是房屋产权调换，都需要大量的安置资金；同时，开发企业还要承担大量道路拓宽、市政管线更新等市政配套费用。因此，旧区改造的拆迁补偿费用在总建设投资中占到了较大比重，也是矛盾最容易产生和激化的环节。

对此，笔者所在的房地产开发企业制订了详细的旧区改造拆迁方案。首先，权衡货币补偿和房屋产权调换的利弊，做到被拆迁居民享有利益最大化；二是筹集谋划好安置房源；三是减轻部分回迁户由于大户型设计而负担不起的扩容款，设计了“小”户型房屋。针对部分居民对住房超前消费与提供的拆迁等值补偿之间的矛盾，除了制定等面积产权调换的政策外，对超出补偿面积的部分也以低于市场价的优惠价对被拆迁居民销售。正是由于以上政策的架构，加快了“和谐”拆迁项目的进程。

但是，通过前期引发的矛盾和房地产开发公司面临的问题来看，旧区改造拆迁的模式仍待进一步的改进和完善。笔者认为主要有以下几点：

一是解决好土地供应方式的问题。当前旧区改造的土地供应多为毛地协议出让。由于开发单位不同，拆迁标准不一，引发“市政动迁”和“商业动迁”政策和补偿标准的争论。同时，开发商作为拆迁人直接进行拆迁，与被拆迁居民形成对立面，由于利益基点的不同，使得矛盾更容易滋生和激化。因此，建议确立政府在旧区改造中的主体作用，政府主导旧区拆迁，统一拆迁补偿安置标准，将旧区地块纳入政府土地储备，通过招拍挂出让土地。也利于与政府制定的城市规划和发展相统一和协调，利于在政策、资金、进度和成本上综合平衡，避免房地产开发商直接操作的弊病和矛盾。

二是解决好拆迁补偿安置资金的问题。在毛地出让的土地供应方式下，开发商作为直接拆迁者，无论是货币补偿还是调换安置房，都面临着巨大的资金压力，成为开发公司发展和旧区改造项目开展的一大瓶颈问题。为此，建议政府作为旧区改造的主导者，可建立旧区改造资金，多方融资，吸纳社会资金参与旧区改造，形成旧区改造投资主体多元化的格局。

三是随着旧区改造进程的加快，不断修改和完善与新形势、新要求相冲突的政策法规等，包括动迁管理、项目立项、土地使用权的获得、规划控制、建筑设计标准、对参与改造的房地产开发企业的相关鼓励、优惠政策等，以保证旧区改造工作的顺利开展。

4、旧区改造应把握好尺度

旧区改造并不是全部的拆旧建新。有的旧区建筑因为建设时间晚、护养得当，还能够基本满足居民的居住需求。如果仅仅实行“推土机模式”，带来的不仅仅是生产资料的浪费，也加大了土地投入和拆迁者与被拆迁者的资金压力。这种大规模改造对于城市中所特有的居住文化结构模式是一种极大的破坏，这也是对旧区改造概念的一种误读。

借鉴吴良镛教授在上世纪80年代提出的旧城改造“有机更新”理论，针对旧区的房屋质量情况，在允许的情况下可采取“渐进改造”的模式，对情况理想的住宅楼以改善房屋质量为主，以每户居民的基本需求作为出发点，满足居民对住房多样性的需要。同时结合大面积拆除的区域，在休闲娱乐设施、市政配套上进行更新，建筑外立面做到统一，从而避免了全部改造带来的资金筹措，建造施工和拆迁安置等方面的压力，减少利益纠纷，降低了成本，也容易调动部分居民的积极性。

［1］吴良镛，方可.以城市设计的观点和方法推进历史文化地段的保护与发展［J］.建筑师，1999，（4）.

［2］庄诚炯.房地产企业在旧城改造中如何盈利［J］.城市开发，2006，（6）.

［3］徐明前.公共利益解读与旧区改造实施机制的革新［J］.规划师，2007，（10）.

［4］胡春明.城市旧区改造模式怎样创新［N］.中国建设报，2009.8.13.

［5］王尚.旧城改造的城市设计要以旧城功能为依托［Z］.金羊网，2008.9.17.

［6］洛涛.旧城改造项目面临八大方面的问题［N］.经济参考报，2007.8.14.

城建规划 Urban Planning

李庆花（1981—），女，山东莱芜，硕士研究生，工程师，从事房地产规划设计建设工作。