论住宅小区的协商治理模式

文/严荣

论住宅小区的协商治理模式

文/严荣

住宅小区已成为现代城市社会的基本构成单元，是城市居民最主要的活动场域，所以住宅小区既是城市社会的重要空间载体，又是城市治理和社会建设的基础。但是，在城镇化进程加速推进的过程中，住宅小区治理体系建设的相对滞后，已成为制约维护居民切身利益、提升城市治理水平、促进社会和谐稳定的重要因素。因此，着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，立足于中国城市社会的实际，建立健全符合中国国情的住宅小区治理体系，具有非常重要的理论和实践意义。

一、住宅小区及其运行现状

（一）住宅小区的定义

在城市规划中，城市居住区按户数或人口规模被分为居住区、小区和组团三级。小区是指“被城市道路或自然分界线所围合，并与居住人口规模（0.7万-1.5万人）相对应，配建有一套能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地”。由此可以看出，住宅小区应有三方面特征：一定居住人口规模，配套基层设施，生活聚居地。

（二）住宅小区的运行框架

现有的住宅小区运行管理框架主要依据《物权法》和《物业管理条例》等法律法规，城市房屋的所有权人为业主，业主对建筑物内的住宅等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。这意味着，住宅小区是由业主共有并共同管理的区域。在具体形式上，业主可以设立业主大会，选举业委会。业主大会、业委会应当积极配合相关居委会依法履行自治管理职责，支持居委会开展工作，并接受其指导和监督。

尽管业主可以自行管理建筑物及其附属设施，但大多数住宅小区都是委托物业服务企业提供相关服务。而且在现有的住宅小区开发建设模式中，在业主大会成立前，一般由建设单位选聘物业服务企业，从而被称为“前期物业”。所以，尽管物业服务企业只是接受委托提供专业服务的市场主体，但在现有的住宅小区运行管理中扮演重要角色。因此，现有的住宅小区运行管理框架主要包括基层政府的指导和协助、居委会的指导和监督、业主的共有和共同管理、业主大会或者业委会的委托与代理、物业服务企业的受托与服务供给等。

（三）住宅小区的运行现状

由于住宅小区的管理模式尚处于转型发展过程之中，因而在实际运行中出现了不少值得引起重视的问题。比如：业主何以自治，业主怎么自治，业主自治与政府相关部门履行职责之间有何关系，等等。首先，业委会组建比例较低。相关调查显示，全国住宅小区组建业委会的比例约为20%-30%，其中北京是20%左右，广州在25%左右，深圳接近40%，上海在全国是该比例最高的城市之一，约为82%。如果只有1/4的小区组建了业委会，业主自治怎么实现？这种模式又如何体现其有效性？

其次，业委会的运行参差不齐。在实践中，往往形成一种悖论：业委会的有效运转取决于业委会主任的强势作为，但这种强势却与真正的业主自治精神有所背离。更多情况下，业委会只是一种形式，难以充分发挥其应有功能。在调研中发现，大多数业主既未有效参与业委会的选举，对业委会的存在与否也缺乏应有兴趣，一旦有矛盾和纠纷，要么直接与物业公司交涉，要么向政府部门或媒体投诉，很少有通过业委会进行维权的意识。

再次，对于业主自治的模式，政府相关部门多少有点不适应。在向业主自治模式过渡的过程中，政府相关部门的职责或者缺乏明确界定，或者有所界定但没有切实履行。比如，在《上海市加强住宅小区综合管理三年行动计划（2007-2009年）》中提到，“相关管理部门和专业服务单位在住宅小区中的管理和服务职责不清、界线不明，管理部门之间没有形成工作合力；部分街道社区没有将住宅小区综合管理作为社区管理重要环节，缺乏相关的统筹协调和监督管理；住宅小区中的违法搭建、‘群租’等综合性问题未有效解决”。

二、住宅小区的治理困境

（一）住宅小区治理与“反公地悲剧”

在住宅小区管理模式的转型过程中，原有模式的惯性影响仍然存在，而新模式的社会基础尚不牢固，任何一个住宅小区的运行都涉及许多主体，包括业主、业主大会和业委会、居委会、物业服务企业、政府管理部门、基层政府、专业服务单位、中介服务组织等。住宅小区的良性运行，需要这些主体在相应规则下形成合力，如果其中某些重要主体不予以支持或不履行应有职责，住宅小区就很难实现良性运行。这种情形与迈克尔·黑勒（Michael A. Heller）提出的“反公地悲剧”（The tragedy of the anticommons）较为相似。

与“公地悲剧”所指各种主体过度使用公共资源从而造成恶果相反，“反公地悲剧”是指每种主体都有可能阻止其他主体有效发挥作用，从而导致资源闲置或问题难以缓解。黑勒认为，“反公地”作为一种资源，也有很多拥有者，但是这些拥有者中每一个都有正式的或非正式的权力阻止其他人使用该资源，导致资源的闲置或使用不足，于是出现“反公地悲剧”。

从“反公地悲剧”的角度看，如果住宅小区的有效运行是一条待开启的大门，但该大门上安装了需要十几把钥匙同时使用才能开启的锁，这十几把钥匙又分别归不同的人保管，而这些人又往往无法在同一时间到齐，那么开启该大门的机会就非常小，住宅小区能实现良性运行的比例也相对较低。

（二）住宅小区治理的几种典型思路

对于“反公地悲剧”情形，经济学给出的解决方案是整合产权，实现所有权的统一。在住宅小区的运行实践中，这种整合管理资源、做强单一管理主体的思路也有不少响应者。不过，在由哪个主体实现整合的问题上，出现了不同的观点：第一种观点认为，既然住宅小区是由业主共有并共同管理的区域，那毫无疑问应该彻底实现业主自治。这意味着住宅小区内的各种事务，都应由业主、业主大会和业委会决定。这种观点一般会引用英美社区治理的事例和理论作为论证支撑。

第二种观点认为，由于住宅小区内的居民不仅有业主，也有非业主，因而业委会不能完全代表住宅小区范围内所有居住者的利益，而居委会作为基层组织，既有法律支撑，又有行政资源，所以更适合成为住宅小区治理的主要责任主体。

第三种观点认为，由于物业服务企业事实上在承担着住宅小区的日常管理和运行维护工作，而且相比业委会和居委会而言，它拥有人员和技术等方面的优势，因而可以由相关部门委托物业服务企业强化对住宅小区内各种问题与矛盾的管理与处理。这种观点较少在理论研究中提出，更多在管理实践中有所表现。比如：在治理住宅小区运行中出现的一些“顽疾”时，一些地方的责任部门就曾提出让物业服务企业牵头。

当然，住宅小区的运行还涉及其他一些主体，如基层政府、行业主管部门和专业服务企业等。但从基础层面看，居委会、业委会和物业服务企业是住宅小区运行的几个关键主体。可以说，住宅小区运行得好不好，主要就是看居委会、业委会和物业服务企业之间的关系处理得如何。

（三）管理实践中的一些案例

在运行较好的小区，居委会、业委会和物业服务企业都能相互协调，共同致力于为居民提供优良的居住环境，有些甚至营造出了一种积极向上、有凝聚力的社区文化。而运行不够好的小区，情况差异较大。以下列举几个调研时了解到的案例。

案例一：某市中心城区某小区曾经运行得较好，但在业委会改选后，情况出现了逆转。原业委会主任Z认为现任业委会主任C（是上届业委会的副主任）在业委会改选时“做了手脚”，于是不仅故意拖延办理交接手续，而且伺机报复。为了达到推翻改选结果的目的，Z一方面向有关部门举报C“贿选”，另一方面拉拢业委会部分成员，使业委会形成分裂和内斗的局面。在这种情况下，不仅业委会难以正常运转，而且业主也产生了许多抱怨。

案例二：某小区业委会换届改选时，居委会发出推荐票113张，收回推荐票109张，经公开唱票计票，选出45名提名候选人，按照票数高低选出前9名，但公示的名单与实际选出的名单并不一致，居委会随意更换了一个人选，引起了业主的不满。对于业主提出的疑问，居委会一直不予解释。由此，业主对业委会改选的公正性产生了质疑，这使得改选后产生的业委会在很长时间里都难以有效地开展工作。

案例三：市郊某小区的部分业主想成立业委会，却因物业服务企业的阻扰难以实现。该小区的物业服务企业是开发商的下属企业，为了避免被解聘，通过隐匿业主信息等方式，使业主大会无法召开。由于该小区有不少业主是境外和外省市的投资者，平时并不居住在该小区，而物业服务企业拒不提供业主的联系方式，使得无法找到2/3的业主。部分业主为了发泄怨气，就开始肆无忌惮地违章搭建。媒体报道后，有关部门在整治该小区违章搭建时，竟然任命该小区物业经理为现场指挥，这进一步加剧了业主与物业服务企业之间的矛盾和对立。

这些案例不仅证实了住宅小区治理的“反公地悲剧”情形，而且提供了一个重要启示，即住宅小区的治理应坚持综合治理的方式，应该坚持推进业主自治的方向，通过综合治理的方式，减少不同主体在运行实践中的推诿和扯皮。这种综合治理要面向所有主体，从业主到业委会，从物业服务企业到居委会，从专业服务企业到政府相关部门，使住宅小区中的居民感到安全、舒适、有序和包容，也为城市有序运行和城市活力增加奠定基础。

三、住宅小区的协商治理模式

由于住宅小区的运行同时涉及私人物权、公共管理与公共服务、特殊区域的物业服务等方面的经济社会关系，因而在由居委会、业委会和物业服务企业等主体所组成的治理网络中，对政府治理、社会调节、业主自治不可偏废，应按照主体多元化、方式协商化、程序透明化的原则，探索住宅小区的协商治理模式。

概括而言，“协商治理”是指住宅小区运行的利益相关者基于各自权利和职责，以协商对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现住宅小区良性运行的基层治理机制。在这种模式中，各种主体不仅要彰显各自权益，更要坚守各自责任，尤其不能“重权益轻责任”。在互动与交往过程中，各种主体具有平等地位，任何一方都不能凌驾于整个协商网络之上。推动住宅小区有效运行的重要基础是形成共识或消弭分歧，而不是强调利益分歧与对抗。协商治理模式，既符合现有法律法规的精神，有法理支撑，又适应中国现阶段基层治理体系的基本框架，有体制保障，而且还契合中国重和谐的政治文化传统，有文化基础。

具体而言，住宅小区的协商治理模式至少应包括以下内容。

（一）明确几个协商主体的权责定位

在住宅小区的治理体系中，协商主体主要是居委会、业委会和物业服务企业等。在实践中，也正是由于这几个主体在权责定位方面不甚清楚，加剧了一些问题的滋生及蔓延。在一个协商治理的网络中，作为基层自治组织，居委会是一个代表住宅小区内所有居住者的主体，或者说是住宅小区公共利益的代表者，业委会是业主利益的代表者，物业服务企业代表着住宅小区日常管理与运行维护人员的利益。对于住宅小区的日常事务，居委会、业委会、物业服务企业三者的分工为：居委会负责监督和指导，业委会作出决策，物业服务企业具体落实与执行。

（二）建立协商沟通机制

由居委会牵头搭建住宅小区治理的协商沟通平台，突出居委会的组织作用，这既符合《居委会组织法》等相关法律法规的要求，又适应城市基层治理的要求。费孝通曾指出：“要想使社区建设贴近人们的实际需要，有些事务就要由居民们自己商量决定，居民自己清楚自己的愿望和要求。在这个基础上，不同居民的愿望和要求如果有差别，就可以进行协商和协调，这就自然导出了各种合作，找到合情合理的优化方案，这种大家互相协调的过程，是社区的一个‘功能’”。

要充分发挥协商沟通平台的作用，有三方面工作值得尝试。其一，将居委会真正建成能倾听居民诉求的自治组织。对于居民反映的各种意见和问题，居委会应是第一扇也是最重要的一扇收集“窗口”。其二，形成有效的协商沟通机制。比如：根据基层实际情况借鉴一些地方推行的居民议事制度、小区事务听证会、小区治理恳谈会等方式，邀请居民代表、有关部门代表、业委会代表和物业服务企业代表等人员针对相关问题进行协商和讨论，使各方达成共识，或缓解分歧与冲突。其三，重大事项共同决策。对于涉及住宅小区运行的重大事项，在充分听取各方意见的基础上，由居委会、业委会和物业服务企业共同决策，并共同署名向居民告示相关决策方案。

（三）强化相关部门的配合与支持

住宅小区探索协商治理模式，如果缺乏包括基层政府、行政主管部门及其派出机构、专业服务企业等在内的各种主体的配合与支持，是难以实现的。如果居委会无法从日益加重的行政性事务中脱身，就很难有时间和精力去建立基层协商沟通平台，而且也很难对居民的诉求予以及时回应，从而必然导致与居民渐行渐远。如果某些部门对业委会的组建及改选肆意干扰，不仅业委会难以得到业主们的认可和信任，而且会影响到小区日常运行的秩序。如果一些部门及人员仍然认为住宅小区内的所有问题都在物业服务企业的职责范围内，依然没有在观念上实现从行政主导模式向业主自治模式的转变，那么住宅小区的良性治理仍将遥不可及。

（四）培育协商治理文化

在利益诉求日趋多元化的时代，对于住宅小区的治理，应致力于培育一种协商沟通的文化，巩固认同感和信任感，只有将其内化为一种文化，住宅小区的良性运行才具有生命力和可持续性。要培育这样一种文化，需从协商程序、协商形式、协商规则等方面开展全方位的探索。有社会资本理论研究者提出；“在现代的复杂社会里，社会信任能够从这样两个互相联系的方面产生：互惠规范和公民参与网络。”这两个方面都是“公共产品”，前者要靠强制和灌输，后者要靠主动作为和积极参与。从这种角度理解，社会资本不是纯粹靠自然演进的，人在其中是可以有所作为的。

在规范方面，可以考虑对业主的特殊行为和特殊身份业主的行为提出特别要求。“业主的特殊行为”是指可能危及公共利益的行为，如违章建设、“群租”、破坏房屋承重墙结构、拒交维修资金等。对此类行为，应该通过立法由相关职能部门严格监管。对于业主中的党员、领导干部、业委会成员等“特殊身份的业主”，应通过相应规范促使其为住宅小区的集体利益作出贡献，减少“搭便车”的业主比例，甚至可以考虑将党员干部在业主活动中的行为表现纳入党员干部评价体系之中。

在参与方面，需要扶持一些专业的社会组织，为业主自治提供帮助。在起步阶段，可以考虑通过政府购买服务的方式，引导专业社会组织参与业主大会组建、业委会换届改选、物业服务企业选聘、维修资金使用、公共收益记账等事务。

（作者单位：上海市房地产科学研究院）