“十三五”时期

李潮海

[摘要]“十三五”时期，是我国全面建成小康社会的冲刺期，也是我国各项事业全面深化改革的攻坚期，担负着为经济社会改革与发展培养人才的重任.尤其是作为民生之首的基础教育，在党和政府高度关注民生的执政理念下，面临着党中央加快构建公共服务体系建设的重要战略实施、城镇化布局和大规模人口流动、适龄人口变化，以及教育领域综合改革全面深化的发展机遇和挑战，应适应新形势、顺应新期待、回应新要求，大力提升公共服务能力和质量.为每一个学生的终身发展和建设人力资源强国提供支持，最终实现基础教育全覆盖、更公平和高质量的奋斗目标。

[关键词]基础教育；公共服务；改革与发展：质量

基础教育是从学前到普通高中阶段的教育，是基本公共服务的重要内容。“十三五”时期，是我国全面建成小康社会的冲刺时期，党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出：“要提高教育质量，推动义务教育均衡发展，普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。”这更加充分地体现了未来五年党和政府高度关注民生的执政理念，在全面深化改革、加快转变经济发展方式和全面建设小康社会的新形势下，担负着为经济社会改革与发展培养人才的重任，必须顺势而为，尤其是作为教育体系重要组成部分的基础教育，处于为人的终身发展奠基阶段，其改革与发展也必将面临一些新变化、新需求和新呼声。

一、加快公共服务体系建设的要求，促进了

基础教育向有质量、更公平的方向发展

党的“十八大”报告指出：“加强社会建设，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会，建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系。”这一重要战略决策的着眼点是保障和改善民生，核心是促进社会公平正义。进入新世纪以来，我国政府不断改革公共服务体制，关注愈加凸显的社会公平问题。2006年，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出，要逐步推进基本公共服务均等化。2007年，党的“十七大”报告也提出，要以实现基本公共服务均等化为重点，加快社会改革进程。同时，要进行一系列公共政策调整，重点为全体社会成员提供基本而有保障的公共服务；基本公共服务政策和投入向经济欠发达地区、农村地区和困难群体、弱势群体倾斜，以促进社会公平与和谐发展。2012年，《国家公共基本服务体系“十二五”规划》强调，享有基本公共服务是属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。公共服务成为建设服务型政府的新起点，建立健全基本公共教育服务体系是政府履行责任的重要体现，也是政府由管理型政府转变成公共服务型政府的客观要求。这预示着我国的基本公共服务体系建设已进入了制度设计、系统规划、整体推进的历史新阶段，标志着我国在完善基本公共服务时已从基本理念上升为实践阶段。

基础教育是整个基本公共教育服务体系中的关键部分，具有基础性、先导性和公平普惠性的特征，其核心价值是惠及每个人，让处于不同地区和不同家庭背景的学生都能平等享有这种教育服务。目前，由于种种原因，基础教育仍然存在着城乡之间、区域之间、校际之间和群体之间基本公共教育服务水平的差距，优质的基础教育公共服务还没有覆盖全体适龄少年儿童，“入托难”“上学难”的现象仍然存在。在贫困地区、革命老区和边疆民族地区，仍然有很多学校的办学条件还需进一步改善，许多村小和教学点的教室、运动场、生活设施、教育教学装备等设施还需要进一步完善，中西部地区仍然有1300万适龄儿童还未保证全部顺利入园，全国2100万农村留守儿童、1600万家庭经济困难的学生、1300万进城务工人员随迁子女、1000万义务教育阶段农村学校寄宿生等弱势群体还需要关注。

基础教育的改革与发展决定着基本公共教育服务质量，而基础教育又是关乎千家万户的最大民生，是构建和谐社会的基础。只有办好让人民满意的基础教育，才能多谋民生之利，多解民生之忧；才能促进社会和谐，保障民生。建立健全基本公共教育服务体系，促进基础教育服务更加公平，必然成为未来基础教育改革和发展的奋斗目标。

二、城镇化的加快和大规模人口的流动，要求基本教育公共服务逐步实现常住人口全覆盖

城镇化是一个城镇数量与规模逐渐扩大的过程，也是一种城镇结构和功能转变的过程。在这一历史过程中，农村人口和劳动力向城镇转移，第二、三产业向城镇聚集发展，城市生活方式不断扩散和传播。伴随着城镇化进程的不断加快，会有大量农村人口不断向城镇转移。2011年，全国流动人口总量已接近2.3亿，占全国总人口的17%，到2015年我国流动人口逐步增长到2.5亿伴随着劳动力人口的大量流动，形成了数量庞大的流动儿童和留守儿童。目前，全国0～17岁城乡流动儿童规模已达3581万人，农村留守儿童达6102.55万人，占农村儿童的37.7%，占全国儿童的21.88%。随着城镇化进程的加快，流动儿童大量涌入城市，并要求在流入地接受教育，学龄儿童少年数量呈现快速增长态势，这对城市的教育资源配置方式、学校布局都提出了更高的要求。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的发布，成为今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。新型城镇化以“人”的城镇化为核心，通过合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。针对城镇化进程中人口流动的规模不断增大的问题，尤其是人口流动带来的随迁子女教育问题，国务院相继出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴。同时，教育部出台了《关于进一步做好小升初免试就近入学工作的实施意见》和《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》，要求各地落实义务教育免试就近入学的规定，依法合理确定随迁子女入学条件，积极接收随迁子女就学。截止2014年底，全国随迁子女在公办学校就学比例保持在80%。此外，政府购买的民办学校学位也在不断增加，如2014年达到124.6万个。中央财政以奖补的方式，对各地解决农民工随迁子女接受义务教育工作予以奖励性支持，主要支持东中部地区接收随迁子女较多的省份。2014年，中小学生学籍管理制度全面建立，为农民工随迁子女提供了方便快捷的学籍转接服务，跨省转学手续通过网络就可全部完成。这说明，随着城镇化的发展，推进农业转移人口市民化是今后一段时间我国城镇化发展的重心，妥善解决随迁子女异地就学问题成为实现教育公平和社会公平的重要内容。

目前，我国正处于城镇化、工业化和城乡一体化快速发展的新时期，人口流动规模不断扩大。在看到流动人口给经济发展带来新机遇的同时，也要认识到新时期城镇化快速推进和大规模人口流动对基础教育资源供给提出的严峻挑战。未来5年，我们应根据城镇化布局和人口流动的变化趋势，结合城乡教育发展的实际情况，采取不同的策略应对人口流动的冲击；要加大对人口流入地公共教育资源的供给量，更要加大对城乡结合部学校教育资源的供给水平，保障流动儿童异地就学。随着城镇化的深入发展，流动人口规模持续扩大，基础教育经费就需动态配置，积极探索建立教育经费可携带机制，针对城乡结合部学校的特殊情况建立教育经费补偿机制，逐步实现城乡教育一体化，实现基本教育公共服务常住人口全覆盖。

三、适龄人口的变动对基础教育资源供给的总量和结构的及时调整提出了新的要求

党的十八届五中全会公报明确提出：“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。”这一人口政策的调整，对我国学龄人口预测、学校规划布局和教育资源扩充等提出了更高的要求，教育开始面临新的挑战。人口自然变动中与教育关系最为紧密的是学龄人口的规模和结构，根据学龄人口规模、结构的变化趋势，对教育供求缺口的变化趋势进行预判，可以提前统筹区域教育资源的供给，保障省域基础教育资源总量充足、结构合理。学龄人口的变化将对基础教育的规模、结构产生重要影响。

未来5年，基础教育发展目标的确定，需要充分考虑基础教育各阶段学龄人口的变化情况，适度调控学校数量和班级规模，既要防止资源供给不足而影响教育发展的数量和质量，也要避免规模盲目扩张造成资源的浪费。当然，学龄人口变化必将引发对教育需求的变化。针对目前学前教育相对短缺、公办幼儿园数量明显不足的现实，我们需要进一步加大学前教育投入，加快学前教育机构建设，满足适龄幼儿入园需求。义务教育阶段适龄人口呈上升趋势，需要在提升原有教育资源利用率的基础上，在新增人口聚集的地区适当加大教育资源供给。高中阶段适龄人口呈下降趋势，但是随着经济社会发展和高中阶段毛入学率的提高，高中阶段在校生将呈现逐年小幅度上升的趋势，普通高中规模在小幅调整满足发展需求的基础上，发展重点应该放在内涵建设和质量提升上来。同时，需要注意的是，学龄人口波动变化是一个正常现象，但对于学龄人口波动所做出的教育应对，应该是各级政府高度重视的问题，不要随着人口的变化大规模兴建学校或撤并学校，要提前做好布局。如何在现有的教育资源配置基础上新建和改扩建学校，是新的教育规划布局面临的一项重要任务。因此，未来教育发展的重要目标是提高教育质量，要谨慎选择教育经费的投资领域，将更多教育经费投入到包括师资队伍在内的软件设施和内涵建设中来，为学校的内涵发展和质量提升打下坚实的基础。

四、全面深化教育领域综合改革的国家战略，要求基础教育通过改革促进学生全面发展

党的十八届三中全会明确提出，要全面深化经济、政治、文化和社会事业等领域的综合改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。教育是社会大系统中的一个子系统，同样承担着各个领域进行全面深化改革的重任，随着国家顶层战略设计和综合改革的全面实施，基础教育领域改革也在逐步推进，在教育领域综合改革中“牵一发而动全身”的考试招生制度也全面启动。国务院出台的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》和教育部出台的《关于普通高中学业水平考试的实施意见》等配套文件，都深化了考试招生制度改革，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式，把促进学生健康成长作为改革的出发点和落脚点，着力扭转片面应试教育的倾向，促进了学生的全面发展。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，教育从外延式走向内涵式发展，就是要以促进公平和提高质量为主，全力推进素质教育。这就要求教育要逐步转变面向少数人的学校教育制度、精英主义教育价值观、片面追求分数和升学率的应试教育模式，恢复教育树人育人的本意，确立学生本位、儿童中心的价值，发展面向全体学生，为学生的健康发展和终身幸福奠基的现代教育。

教育部发布的《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》（教基二[2013]2号）和《中小学教育质量综合评价指标框架（试行）》从学生的思想品德、学业水平、身心发展、兴趣特长和学业负担等方面提出了关键性指标，其评价标准也遵循了学生身心发展规律和教育教学规律，开始重视学生的综合素质和全面发展。这说明，推动中小学教育质量综合评价改革，将成为提升教育质量、促进素质教育深入发展的关键因素。因此，各地逐步建立体现素质教育要求、以学生发展为核心、科学多元的中小学教育质量评价制度，切实扭转单纯以学生学业考试成绩和学校升学率评价中小学教育质量的倾向，并逐步实现中小学教育质量综合评价改革与招生考试制度改革、基础教育课程改革协同推进，使评价和考试招生的要求保持一致，形成推进素质教育的合力。

教育是民族振兴、社会进步的基石，基础教育是教育体系中的关键，对整个教育的改革和发展起着决定性的作用。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调“提高教育质量”。这是我党站在如期全面建设小康社会的战略高度作出的重大部署，为“十三五”时期的教育改革和发展指明了方向。

在全面建设小康社会的决胜阶段，未来5年，我国基础教育应该准确把握阶段性特征，主动适应规模变化、布局结构调整和公平质量要求迫切的新变化，以构建常住适龄人口全覆盖、均等化的基础教育公共服务体系，办人民满意的基础教育，为人的终生发展奠定良好素质基础为宗旨，以进一步促进公平，提升质量为核心，以提升农村教育水平，加强教师队伍建设，推进招生考评制度改革为重点，促进学前教育普及、普惠和质量提升，推进义务教育在县域内均衡发展和优质发展，促进普通高中质量全面提升和多样、特色发展。