委托管理推进义务教育均衡发展

尹后庆

2005年，上海市开始试行农村义务教育学校委托管理工作，由中心城区教育中介机构或优质学校对农村义务教育学校进行管理。这项改革实施十年来，效果明显，受托学校普遍在学校管理、队伍建设、课程教学、学生发展等方面得到明显提高，受到学生、家长、教师和社会的普遍好评。

一、以委托管理形式推进义务教育学校内涵发展的意义

1.建设社会主义新农村、推进城乡教育一体化的重要举措

提出建设社会主义新农村这一重大任务时，党中央、国务院明确要求“促进义务教育均衡发展，进一步提高基础教育的质量”。按照新农村教育事业改革与发展的指导思想和建设目标，上海市创造性地推出委托管理的具体举措，以委托管理推进农村义务教育学校的内涵发展，加快新农村教育事业和城乡教育一体化发展的步伐。

2.政府职能转变的具体实践和主动探索

随着政府公共服务职能的强化，提升公共服务的水平和效率，已经十分迫切。以管、办、评分离与联动机制为重点，逐步建立新型的政府、学校和社会之间的关系，努力形成“政府宏观管理、学校自主办学、中介优质服务”的教育发展新格局，是教育行政部门转变政府职能的主动探索和具体实践，有利于提高行政效率和公共服务水平。

推行农村义务教育学校委托管理，是在明确政府公共服务职能的基础上，将政府公共服务实施中的具体事务委托给专业化的社会机构，从而激活管、办、评分离与联动机制，扩大优质资源的辐射效应，多渠道提升政府公共服务的水平和效率，推动义务教育均衡发展，努力办好人民满意的教育。

3.深入贯彻《义务教育法》、加快教育均衡的需要

我国《义务教育法》明确指出，“国务院和县级以上人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区实施义务教育”。依法推进义务教育均衡发展，是推进基础教育现代化、努力办好让人民满意的教育的重点，而教育内涵发展是现阶段推进义务教育均衡发展的核心和难点。实施农村义务教育学校委托管理，就是要充分发挥中心城区优质教育资源的作用，促进农村义务教育学校的办学水平和教育质量的整体提高，进而推进城乡义务教育均衡发展。

此外，以委托管理的形式推进农村义务教育学校内涵发展，还要有以下方面的考虑。

第一，采取委托管理，有利于突破现行体制机制下学校人、财、物等资源跨区域流动难的问题，实现中心城区优质教育资源更有效地辐射郊区农村。在现行属地化管理体制下，学校的人、财、物等资源跨区域流动难度较大。由市级财政拨出经费，供郊区教育行政部门向城区教育机构购买服务，并以委托管理的方式推进郊区农村义务教育学校内涵发展，可以有效突破现行行政区域的界限，使中心城区优质教育资源更加充分地发挥作用。

第二，采取委托管理，有利于引进专业化服务，提高学校管理水平与教育教学效率，促进义务教育均衡发展。多年来，政府通过实施“加强初中建设工程”“郊区小学初中教学设施改善项目”等，使得城乡义务教育学校的办学条件基本达到一致。而在学校管理、师资队伍、教育教学质量等内涵建设方面，城乡义务教育学校之间仍有一定的差距。实行委托管理，通过政府购买专业化服务，委托中心城区优质教育资源管理郊区农村相对薄弱的义务教育学校，促进义务教育均衡发展。

第三，采取委托管理，有利于学校转变思维方式和管理方式，塑造符合教育现代化要求的学校文化。学校文化是学校内涵发展的重要体现，需要学校干部和教师共同精心打造。组织优质教育机构以团队形式实行契约式的委托管理，直接向学校快速植入新的教育理念与教育教学管理，推行精细化管理，有利于打破惯有的思维方式，实现学校文化的重塑，加快教育现代化的进程。

第四，采取委托管理，有利于转变政府职能，培育非政府教育专业机构。对相对薄弱的义务教育学校实行委托管理，推进教育行政部门依法管理，学校或专业机构依法自主办学，评价机构独立参与评价的管、办、评分离与联动模式，有利于转变政府职能，培育非政府教育专业机构，活跃社会主义市场经济背景下教育资源要素的生长与发展，为社会进步提供新的动力源。

需要指出的是，委托支援机构管理义务教育学校，不是说政府教育行政部门的责任减轻了。政府教育行政部门的职责是不可推卸的，可以委托的是政府管理学校的具体事务，因此教育行政部门仍然要依法做好对委托管理学校的领导、拨款、监督、考评、审计等工作，确保适龄学生接受良好教育的权利。当然，教育行政部门对学校的管理方式应当有所转变，当教育中介机构发育成熟后，由教育中介机构实施义务教育阶段相对薄弱学校的委托管理工作，还可以根据需要适当扩大。

二、委托管理制度的有关内涵界定与各方职责

农村义务教育学校委托管理是指，农村义务教育学校所在地教育行政部门与中心地区教育中介机构或优质学校签订协议，委托教育中介机构或优质学校对本辖区农村义务教育学校进行管理。这里所讲的管理是全方位的学校管理，包括公办学校校长应有的各项权利与义务。

在上海农村义务教育学校委托管理工作中，市教委主要开展委托管理制度的设计与研究，协调委托管理的整体推进，提供委托管理工作专项经费，委托市教育评估院组织开展委托管理的相关评估与认定工作。农村义务教育学校所在区县教育局，是委托管理工作的管理主体，负责与教育中介机构或优质学校签订委托管理协议，将农村义务教育学校的管理权委托给教育中介机构或优质学校，依照区县公办学校的经费投入水平为被托管的农村义务教育学校提供办学资金，同时依法对教育中介机构或优质学校在农村义务教育学校的办学管理行为进行监督和管理，协调解决委托推进工作中的问题。

各接受委托的教育中介机构或优质学校是委托管理的办学主体，依照协议享有办学自主权，在委托管理期间派驻管理和教学团队，调动农村义务教育学校教师的积极性，依法组织实施教育、教学等各项管理工作，自觉接受农村义务教育学校所在区县教育局的监督和管理。教育中介机构或优质学校所在区县教育局为教育中介机构或优质学校开展农村义务教育学校委托管理工作提供必要的人力、财力、物力支持。

在农村义务教育学校性质和所有权不变、教育中介机构或优质学校享有办学自主权的前提下，农村义务教育学校所在区县教育局和教育中介机构或优质学校经过平等协商，签订农村义务教育学校委托管理协议，双方依照协议开展委托管理工作。

三、推动委托管理改革探索的主要动因与理论依据

开展农村义务教育学校委托管理工作的根本动因，在于缩小城乡义务教育差异。近几年来，市、区县教育行政部门虽然采取了一系列措施推进农村义务教育发展，使得农村义务教育学校的硬件设施有了很大改进，但城乡义务教育质量的差异还在一定程度上存在。为了消除城乡义务教育质量的差异，市、区县教育行政部门采取了一系列措施，农村义务教育学校委托管理就是一种尝试。同时，开展农村义务教育学校委托管理工作，也是创新体制与机制的一种尝试，是转变政府职能、提升公共服务水平和效率的有益尝试。

开展农村义务教育学校委托管理工作，主要是受到下列方面论述的启示。一是制度经济学中关于“专业化（specialization）收益”的论述。开展农村义务教育学校委托管理工作，通过管理责任的转移，充分发挥教育中介机构或优质学校的专业知识和先进经验的作用，促进农村义务教育学校的提升—实现“专业化收益”，这是“专业化收益”概念在教育领域的应用和实践。二是新公共管理理论关于“社会分工”的论述。新公共管理理论认为，义务教育是具有公平性、公益性、非竞争性的纯公共产品，是政府应该提供的内容。但这并不是说，所有的义务教育都应该由政府来办，除了办义务教育外，政府也可以通过购买服务的形式，委托第三方管理义务教育学校，这同样也履行了义务教育职责。三是组织行为学中关于组织文化变革的分析。改变学校现存的思维过程，形成建设性的学校文化，需要学校领导持续地影响与推动，需要学校各组成系统的整体再造。委托教育中介机构或优质学校进行管理，使农村义务教育学校文化变革、推行精细化管理变革成为可能。

四、实行委托管理的关键环节与应对策略

1.学校管理责任的有效转移

农村义务教育学校所在区县教育局与教育中介机构或优质学校签订协议，委托教育中介机构或优质学校管理农村义务教育学校后，学校的管理责任即从法律的意义上实现了转移。法律意义上的转移并不一定是有效的转移，要实现有效的转移，必须建立健全相应的管理机制与运行机制。教育中介机构或优质学校负责人可以直接兼任被托管学校的校长，也可以从自己的机构中挑选相关人员担任被托管学校的校长，或者聘请被托管学校原来的领导担任学校校长，切实履行托管责任。所以，要在校长的领导下形成一个团结有力的领导班子，建设清晰的管理组织架构，完善运行机制，健全管理制度，实现学校管理责任的有效转移。

2.学校托管目标的科学制定

学校托管目标是在一定周期内对被托管学校的管理预期，是评估委托管理效果的重要依据之一。制定托管目标，首先要做好校情分析与问题诊断，对学校的情况特别是内涵发展情况，有一个整体准确的把握。制定托管目标时，要有民主意识，听取受托管学校所在区县教育局对受托管学校的定位，吸取学校干部、教师关于学校发展的看法，必要时召开家长座谈会，听取家长意见。托管目标表述要清晰，有可测性，必要时可分学年、分条线制定相关子目标。由于一个托管周期的时间有限，所以在目标制定上要抓住重点。

3.重点突破与面上跟进

托管工作启动以后，不可能一下子全面开花，要从一个或几个方面着手，逐步向面上推进。比如，可以通过引进教学质量分析机制、关注学习困难生的指导等举措，实现教育教学有效性的提升和教师队伍专业发展，再向面上推进。

4.情感融通与工作提升

由于各个地区、各类学校都有自己长期积累的文化和传统，有些传统观念可能是根深蒂固的，所以教育中介机构和优质学校在农村义务教育学校的办学过程中，要充分肯定农村义务教育学校已取得的成绩，鼓励广大干部和教师树立自信心，从办好学校的共同愿景出发，认真做好学校教师的思想工作，实现与受援学校教师的情感相融，调动受援学校广大教师的积极性与主动性，绝不能居高临下、盲目优越。在落实各项措施时，要循序渐进，不要急于求成，要给教师一个逐步适应的过程。借鉴、传输原来的办学经验和优质资源时，一定要切合农村义务教育学校实际，不要简单地照搬照抄，应努力做到有针对性、了无痕迹的渗透和融合。

5.重视农村义务教育学校可持续发展能力的提升

农村义务教育学校的可持续发展能力是否显著提升，是委托管理工作成败的一个重要因素。因此，要通过制度建设、文化塑造、教师和干部培训等，让学校的整体精神面貌发生改变，促进学校可持续发展能力的提升。教育中介机构和优质学校要自始至终认识到，这是委托管理的最高目标，从进驻学校开始思考这个问题，并持之以恒地努力。

6.第三方评估机制的健全

评估是市、区县教育局对委托管理工作进行监管的重要手段之一，科学合理的第三方评估机制的建立健全对委托管理工作的推进至关重要。上海从委托管理工作的推进角度出发，开展了托管前的初始状态评估、委托管理方案评估、委托管理工作中期评估、委托管理工作总结性评估等。其中，委托管理方案评估和委托管理工作中期评估，主要由农村义务教育学校所在区县教育局自行组织或委托相关机构开展，被托管学校初始状态评估和委托管理工作总结性评估由市教委委托上海教育评估院组织开展。委托管理工作总结性评估既要与初始状态评估情况对比，了解学校的变化情况，还要考虑委托管理目标的实现程度。市教委委托市教育评估院就四项评估工作制定相关评估指标及要求，设计相关评估制度。

7.管理制度的健全和运行机制的建设

首先，严把教育中介机构或优质学校的资质审核关，选择非营利性的有良好社会信誉的民办教育管理机构或者近年来在提升教育质量方面有显著成效的优质学校。其次，加强制度设计，根据委托管理推进进度，及早研究并设计相关管理制度。最后，加强风险防范，对委托管理可能产生的不利因素，有充分的估计和积极的应对措施。

委托管理是一项具有开创性的工作，上海市以敢为人先、开拓进取的精神，不断总结经验，改进工作，努力为政府公共服务的制度创新和义务教育的均衡发展做出了积极而有益的探索，希望它在已有的基础上不断创新和完善。

（作者系国家督学、上海市教育学会会长）

责任编辑：孙建辉

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