关于加强和规范区县行政委托执法工作的思考

姚明勇

委托执法是指行政执法主体将其执法权的一部分依法委托给其他行政机关或组织执行的法律行为。委托执法作为专业行政执法的补充和延伸，在解决行政执法中存在的“管得着的看不见，看得见的管不着”难题，降低行政执法成本，提高行政管理效能等方面有着十分重要的作用。2018年上半年，笔者对重庆市涪陵区行政委托执法工作情况进行了深入调研，摸清了现状，查找了存在的问题，提出了加强和规范行政委托执法工作的建议。

一、重庆市涪陵区行政委托执法基本情况

目前，全区37个行政执法主体中，有10个行政执法部门和单位先后将安全生产、卫生计生、建筑质量、道路交通、环境保护等10个领域，涉及28个大类的行政检查权、违法行为制止权、部分行政处罚权委托给了27个乡镇人民政府（街道办事处）、4个工业园区管委会及12个下属事业单位或执法机构行使。

近年来，区政府及有关单位高度重视委托执法工作，多数委托单位和受托单位均能按照委托执法的内容、权限和义务履行职责，在规范委托执法行为，加强基层行政管理，提高行政管理效能等方面做了大量工作，对建设法治政府，推进依法行政起到了积极作用。

（一）委托执法协议逐步规范。2015年以来，区政府多次对委托执法事项进行了调整和变更。目前，绝大多数开展委托执法的单位，能按照法律法规规章的明确规定行使委托权，与受委托单位签订了书面行政执法委托协议书，包括委托执法的依据、范围、权限、责任等内容，委托执法期限1-5年不等，符合《重庆市行政執法基本规范（试行）》第十一条“委托执法不得超过5年”的规定。委托期限届满需要继续委托的，除个别单位以外，均及时进行了重新委托。

（二）委托执法机制逐步完善。为推动委托执法工作的有效开展，除区政府将委托执法工作纳入了年度依法行政目标责任考核体系外，多数委托单位都结合本系统、本单位的实际，建立了委托执法工作机制，较好地推动了委托执法工作的开展。如区农委建立了月度、季度执法检查和随机执法巡查机制;区卫计委建立了督查工作机制、重大案件合议制度、案件评查机制等内控制度;区安监局建立了执法公开制度、案件报告制度、责任追究制度、案件处理呈批制度、案件移送制度、执法督察制度等，为正确履行委托执法职责、防止失职渎职，及时发现并纠正违法或不正当的具体行政行为，减少不必要的行政复议、行政诉讼和信访案件等提供了制度保障。同时，部分受委托单位也按照《行政处罚法》和行政委托执法的要求，建立了行政执法公开、行政执法责任追究等相关制度，涵盖了机构、人员、保障、办案程序等具体内容。

（三）委托执法队伍逐步加强。绝大多数受委托单位都根据本单位的实际，结合执法工作任务，落实了具体执法机构，配备了必要的执法人员。截至2018年4月30日，除新城区管委会规建管部、石沱镇农服中心、荔枝街道计生办和农服中心无执法人员外，全区43个受托单位在岗持有效执法证件人员共计1011人（其中：行政编制59人，事业编制949人，临聘3人;持市政府及市级部门执法证件的1003人，持国务院部委执法证件的8人），基本保证了各项委托执法工作的需要，极大地缓解了行政执法人员不足的问题。27个受托执法的乡镇人民政府（街道办事处）和4个园区管委会中，执法人员最多的是珍溪镇人民政府，共计67人;执法人员最少的是江北街道办事处，共计15人。12个受托执法的事业单位或执法机构中，执法人员最多的是区卫生计生监督执法局，共计44人;执法人员最少的是区应急救援中心，共计4人。

（四）委托执法效果逐步显现。近年来，多数受委托单位在接受委托执法工作任务后，积极发挥发现违法问题早、处理违法行为快的优势，严格执法程序，认真开展委托执法工作，及时制止和查处了一大批违法行为，降低了行政执法成本，提高了行政管理效率。2015年至2017年，各乡镇（街道）安监办共办理乡村道路交通安全执法案件52423件，区卫生计生监督执法局、各乡镇（街道）计生办、林业站等受托执法主体，共办理卫生计生、森林防火、木材运输、消防安全等方面的行政委托执法案件2441件，取得了较好的执法效果。如区建设工程施工安全监督管理处、区建筑业管理处办理的61件行政处罚案件，罚款300余万元;乡镇（街道）计生办办结的106件违法生育案件，征收社会抚养费539万元，没有一起引起行政复议和行政诉讼的案件。

二、行政委托执法存在的主要问题

近年来，在区政府的高度重视和各委托单位、受托单位的共同努力下，全区行政委托执法工作取得了一定成绩，但仍存在一些不容忽视和亟待解决的问题。主要包括四个方面：

（一）委托执法协议不够规范。从委托单位与受托单位签订的28类行政执法委托协议来看，一是有2个委托单位应签订委托协议而未签订委托协议。二是有3个委托单位不应签订委托协议而签订了委托协议。三是有14类行政执法委托协议中未列明委托依据。四是有11类行政委托协议将不应委托的事项列入委托范围。五是有10类行政执法委托协议受托主体不适合，存在变相转委托的情形。六是有5类行政执法委托协议委托事项和权限超过了法定情形。七是有14类行政执法委托协议委托事项不具体、委托权限不明确，缺乏可操作性。八是有16类行政执法委托协议格式不规范，基本要件不齐备。九是有4类行政执法委托协议文字表述不准确、签署时间前后矛盾。十是多数委托协议签订后未向区政府法制机构报送备案，也未按要求对委托执法事项、委托执法权限等进行公示。

（二）指导培训监督不够到位。一是有的委托单位将委托执法当成一种卸责的机会，在行政执法委托协议签订后，对受委托单位的执法活动不闻不问，往往以文件形式布置工作任务多，深入基层、深入执法现场指导少，底数不清，情况不明，存在“一托了之”现象。二是有的委托单位不重视受托执法人员培训，甚至有个别委托单位在委托协议签订后从未开展执法培训，导致受托执法人员业务不熟悉，执法水平不高、能力不强。三是有的委托单位对委托执法活动缺乏有效监管，对执法活动中不作为、乱作为现象纠正和查处不力，既影响了行政委托执法目的的实现，也损害了委托执法机关的形象和权威。

（三）委托执法办案水平不够高。一是在执法主体方面：既有被处罚主体认定错误的案件，也有未提取被处罚主体身份证明材料的案件和未以委托单位名义出具非税收入一般缴款票据的案件。二是在事实证据方面：既有证据不合法、不充分或主要证据缺失的案件，也有现场检查记录和询问笔录存在瑕疵的案件和调查事项存在遗漏的案件。三是在执法程序方面：既有行政诉讼救济期限和途径告知错误的案件，也有证据先行登记保存措施存在瑕疵的案件;既有未作出行政处罚决定就处罚的案件，也有超过期限办理的案件;既有执法文书送達存在瑕疵的案件，也有行政处罚执行违法的案件。四是在法律适用方面：既有认定违法行为或作出行政处罚决定所适用法律法规错误的案件，也有处罚决定没有全面准确执行法律法规规定的案件和从轻、减轻处罚无理由、依据的案件等。

（四）委托执法保障不够有力。一是执法手段单一。在执法过程中，当事人不配合的情况屡见不鲜，经常遇到处罚决定难以执行的尴尬局面，致使一些违法行为得不到及时有效遏制。二是执法经费紧张。从27个乡镇人民政府（街道办事处）看，除了李渡街道办事处、蔺市镇人民政府等少数单位外，其余受托单位普遍反映执法经费不足，执法装备匮乏等问题，客观上影响了委托执法工作的正常开展。三是执法力量薄弱。截至2018年4月30日，全区43个受托单位有执法人员1011人，但落实到具体的执法单位，相当一部分单位的执法人员仍显不足，少数单位更是存在一个执法人员都没有或者以临聘人员补充执法力量的情形，加之现有执法人员当中，多数执法人员为兼职，且岗位变动频繁，难以形成有效且经常性的行政执法监管格局，面对众多的委托执法单位，难免出现“突击式执法”“运动式执法”等现象，执法效果欠佳。

三、加强和规范区县行政委托执法工作的思考

执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式。习近平总书记指出：“全国推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。”“各级政府必须依法全面履行职责，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”因此，行政委托执法作为行政执法的补充和延伸，一定意义上讲，委托执法成效也是衡量法治政府建设成效的一个重要标尺。

（一）规范行政委托执法协议。一是区（县）政府要对全区（县）行政委托执法协议进行全面彻底清理，认真研究和评估各委托执法单位委托协议的合法性、必要性和可行性，依法规范全区（县）行政委托执法领域、委托单位和受托单位，杜绝应委托而不委托、不应委托而委托、擅自委托和被委托等现象发生。二是区（县）政府法制部门要结合全区（县）委托执法工作实际，制定统一、科学、规范的行政执法委托协议样本，供全区（县）各委托单位参照执行，避免委托协议五花八门的现象。三是各委托执法单位要依照有关法律法规的规定，依法、科学、合理确定和细化委托执法事项、委托执法权限，委托执法流程，委托执法责任等，确保委托执法工作更具操作性。同时，要认真做好委托协议的报送备案、内容公告等工作，确保行政委托执法公开透明、于法有据。

（二）规范行政委托执法行为。一是各委托单位要高度重视行政委托执法中存在的突出问题，制定整改方案，明确整改责任，落实整改措施，确保问题整改落到实处。二是各委托单位要结合本系统、本单位的实际，修改完善或研究制定科学合理、实用性强的办案文书（示范文本），提供给具体执法单位，以便办案单位规范法律文书制作。三是各受委托单位要认真遵守行政执法程序规定，切实扭转“重实体、轻程序”的现象，严格执行法律法规规定的立案、调查、决定、告知等程序，依法执法，保证行政处罚行为的公平公正。四是各受委托单位要牢固树立证据意识，按照真实、合法、关联性的要求收集证据，切实做到事实清楚，证据确凿。五是各受委托单位要严格执行行政处罚审查和审批制度，执行较重行政处罚案件集体讨论决定制度，确保案件适用法律准确，自由裁量合理。六是各受委托单位要坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，按照委托执法权限，认真履职，切实加大违法行为的查处，提高委托执法实效。

（三）加强委托执法监督指导。一是各委托单位要坚决纠正“一托了之”的现象，严格按照有关法律法规规定，认真履行监管职责，切实加强委托执法工作指导，及时发现并纠正委托执法中的困难和问题，督促受托单位在委托范围内实施执法。二是区（县）政府法制部门要加强对委托执法案件的监督检查，每年定期组织案件评查活动。同时，各委托单位和受托单位也要强化内部监督，建立完善案件评查制度，认真开展案件评查工作，及时发现问题、修正错误、弥补漏洞，提高案件办理质量。三是区（县）监委要严格按照规定，加大委托执法监督力度，对执法人员在委托执法活动中不履行法定职责或越权、失职、渎职、滥用职权、徇私舞弊等行为要启动追责程序，依法追究相关人员的责任。

（四）强化委托执法保障。一是区（县）政府及各委托执法单位、受委托单位要切实加强对行政委托执法工作的领导，定期研究解决委托执法工作中存在的突出问题。二是各受托单位要按照职责分工和“一岗双责”要求，分别落实责任领导和具体执法单位，确保委托执法工作有人管、有单位抓，做到责任落实、任务落实。三是区（县）政府要将乡镇人民政府（街道办事处）开展委托执法工作所需工作经费纳入财政预算，加大财政经费的投入力度，不断改善委托执法的办公、办案环境和条件，确保委托执法工作正常开展。同时，各乡镇人民政府（街道办事处）要加强委托执法经费的管理，做到专款专用。

（五）加强执法队伍建设。一是区（县）政府要积极探索推进乡镇（街道）综合执法体制改革，整合现有执法资源，集中执法力量，实现综合执法全覆盖。二是各受委托单位要根据下半年机构改革要求，结合本区域、本单位的实际，大力加强执法队伍建设，及时调整配足与工作任务相适应的专（兼）职执法人员，强化执法人员的资格管理，保证委托执法工作正常开展。三是各委托单位要严格按照“谁委托、谁培训”的原则，以执法权限、执法范围、执法程序、法律适用、文书制作和管理等为重点，每年有计划、有针对性地对受委托单位的执法人员开展形式多样的执法培训和经验交流活动，不断提高执法人员的业务水平和执法能力。四是大力加强作风建设，认真解决执法队伍中存在的不作为、乱作为等问题，增强执法队伍的服务意识，努力打造一支执法为民、作风优良的委托执法队伍。

作  者：重庆市涪陵区人大常委会党组副书记、副主任

责任编辑：马 健