住宅用地使用权期满如何续期

赵衡

近日，有媒体报道温州出现20年住宅用地使用权年限期满续期的新闻后，引发社会各界广泛关注和热议。从目前来看，我国绝大部分住宅用地使用权年限是70年。但是，由于种种原因，不但各地存在20年、30年等期限不同的住宅建设用地使用权期限，而且在续期时土地使用权出让金的补交问题上，也存在不同的做法。根据我国物权法规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。这一规定与之前法律法规的规定之间是怎样的关系，住宅建设用地使用权期满如何自动续期，应不应该收取相关费用，等等，记者就上述问题采访了有关专家。

相关法律规定不具体引发争议

“法律有规定，但是规定不具体。”江苏省社会科学院法学研究所法学博士李小红介绍，1990年5 月19日国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《暂行条例》）第十二条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年……”第四十条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”第四十一条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”1995年1 月1日起施行，并于2007年8月、2009年8月先后修订的城市房地产管理法第十四条规定：“土地使用权出让最高年限由国务院规定。”第二十二条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”

然而，2007年3月16日通过、2007年10月1日起实施的物权法第一百四十九条第一款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”第二款规定：“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

由此可见，城市房地产管理法、《暂行条例》等法律法规规定了土地使用权的最高年限，使用权年限届满可以申请续期，经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金，等等。但是，物权法对于住宅建设用地土地使用权期间届满后的续期，区别于非住宅建设用地使用权而特别作出“自动续期”的规定，并未对土地使用权期限、自动续期是否收费等问题作出明确规定。显然，不同规定之间的区别是明显存在的。而且，值得注意的是，从通过、修订时间上讲，以上法律法规之间就续期问题是存在统一可能的。在这样的情形之下，也就难免引发一系列争议了。

怎样理解物权法“自动续期”的规定

土地权属是关系到老百姓安居乐业的基本民生问题。中国人民大学法学院教授刘俊海认为，物权法第一百四十九条规定住宅建设用地使用权期间届满自动续期，并没有规定任何条件。既然没有规定自动续期的条件，就应当理解为无条件。对此，北京大成（南京）律师事务所律师陈芳华也表达了自己的看法。根据现有法律规定，住宅建设用地使用权期间届满后自动续期，不应支付土地使用费。因为根据物权法规定，住宅建设用地使用权期间届满后，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。那么，从体系解释的角度来看，法律将住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权的续期区分开来，很显然，住宅建设用地使用权的续期与非住宅建设用地使用权的续期必然存在区别。“自动续期”，意味着使用权人无需采取任何行为，包括重新支付土地出让金的行为，否则便不能称为自动续期。房产乃老百姓安家之本，在当前高房价和高地价的背景下，民众购置房产往往需要耗费其毕生的积蓄，而在这种情况下，70年后若还需支付昂贵的土地出让金，让人接受起来比较困难。

中国人民大学法学院助理教授熊丙万表示，虽然不容易说清楚到底“何种做法是自动续期”，但比较容易理解“何种做法不是自动续期”。物权法明确区分了“非住宅性建设用地”和“住宅性建设用地”的续期。前者是需要依据法律的特别规定来执行，而后者是“自动的”，无需申请和批准程序。事实上，要求每一户或者每一个小区去分别申请续期，也是一个十分不经济的事情。

也有观点认为，“自动续期”虽然自动，却应有偿。根据现行法律法规，通过出让的方式所取得的土地使用权均具有一定的期限限制，其中也包括住宅建设用地使用权。从法理上讲，土地使用权续期，本质上属于取得新的土地使用权，理应再次支付土地使用权出让金。

据报道，全国范围内，土地出让大都是各地自行组织实施的，具有一定灵活性，住宅用地使用权年限低于70年的并不少见。如果不区分最初的住宅建设用地使用权年限，不管是20年、30年、50年期限，还是最高期限70年，在期间届满后一律“无偿”自动续期，是否科学合理？毕竟法律目前只是规定了最高期限，是否允许存在不同的住宅用地使用权期限，不同使用期限情况下又该如何续期，等等，都应有具体、明确的规定。

住宅建设用地使用权制度应如何完善

“住宅建设用地使用权制度的完善，核心在于‘自动续期’的细化和明确。”在李小红看来，物权法规定的“自动续期”，首先意味着住宅建设用地使用权期间届满后无须房屋权利人主动申请，土地使用权直接延续，不应人为设置障碍。唯有如此，才符合“自动”之本意。其次是只要房屋所在的住宅建设用地的使用权是经过公平的市场竞价而取得的，而不是划拨等方式取得的，就不应再收取任何费用。否则可能会出现一个悖论，即房屋所有权人购置了房屋，应该是自家资产的积累，但因为房屋附着的土地使用权的期限问题，则可能使自己陷入不确定的债务中。此外，“自动续期”与“再行议价”在操作上是不对接的。商品房土地的使用权人最初是开发商，及至商品房销售给业主，使用权则由一个开发商变成人数众多的房屋购买者，再行议价的对象将不特定增多，除非强制，否则协商无从谈起。未来对住宅建设用地使用权期间届满后的续期问题的处理应慎之又慎，在没有更好的办法之前，维持现状就是最好的办法。

熊丙万则认为，这里有必要作以下类型对比分析：一是对比住宅性建设用地和商业性建设用地，后者需要按照市场和商业逻辑运作，收取相对较高的费用，是有正当性的。但前者的基本目的是保障公民的基本生存和居住，顶多只能收取与公共支出相对称的必要费用。二是要区分单套住宅性建设用地与多套住宅性建设用地。前者的保障性功能十分明显，只能收取用于政府提供公共产品的费用；后者具有商业和投资性，可以考虑通过交易税或者持有税的方式收取土地使用费。三是区分农村宅基地使用权与城市住宅性建设用地使用权。前者是没有期限的，也即永久期限，且是免费的。对后者而言，无论是采用补交土地出让金的方式，还是房地产税的模式，都应当保证房屋所有人对土地享有长期稳定的使用权。在形式上，可以是补交与续期相当的土地出让金，也可以是房地产税。这都是技术性问题。但无论如何，这种费用都应当以满足公共产品的供给成本为限制。

一般而言，物权法关于“自动续期”的规定已经初步确立了该物权的永久性基础。但是，住宅建设用地使用权人在续期时，是否应当继续支付土地出让金呢？刘俊海表示：“应当免费将利益让给业主。从公平角度讲，购房者买房时的房款里已包含消费者为取得国有土地使用权而付出的公平合理部分，即相当于获得了永久性使用权。如果将来追加费用，势必导致现有商品房价格的不确定性，影响房地产交易的稳定性。而从尊重商品房的商品属性来看，稳定物权既是各国的通行做法，也是以民为本、造福群众的体现，同时也避免了因实际操作困难而助长新的不公。”他认为，住宅建设用地使用权的续期问题已经成为当今社会的焦点问题，国家应尽快就此出台相关明确的规定。

有人认为，无偿续期也存在弊端。陈芳华提出，随着中国人口的迅猛增长，而土地又是不可再生资源，“无偿续期”必将导致人口与土地的矛盾日益尖锐，甚至导致土地承载不能，进而抑制经济的发展。解决无偿续期弊端，应根据物权法第一百四十九条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。续期后，改为以年为单位征收房地产税或者物业税。拥有多套住宅的，第二套房以上才征税。同时，政府应取消一次性征收70年土地出让金，将土地出让金并入物业税，新建商品房一律不再征收土地出让金，而改为由购房者以年为单位缴纳物业税。

总之，无论是在理论层面，还是在实务操作层面，仍然有很多问题需要认真研究，需要从顶层设计角度，给出系统的、具体明确的解决方案。