对美国全球战略重心东移的分析与评估

【摘要】美国全球战略东移是经过数任总统努力、长期持续的过程。冷战后，历任政府均未放弃过对亚太地区的投入与经营。奥巴马为了弥补其前任在亚太投入的不足及“失衡”，因应中国和东亚在世界权力结构中的比重上升，推出了“亚太再平衡”战略，以前所未有的决心、力度、全方位加快其重心东移的步伐。但在东移过程，其他地缘板块、其他地区安全状况恶化，以及美国国内政治及预算支出等方面的掣肘，分散了美国的精力，消耗了其强化亚太存在的资源。不仅如此，美国战略东移过程引发的重心失焦与失误，直接引发欧洲战火再起，中东局势恶化，及亚太内部的分裂。

【关键词】全球战略 亚洲转向 战略重心 亚太再平衡 美国外交

【中图分类号】 D51 【文献标识码】 A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.004

为了因应中国和东亚在世界权力结构中的比重上升，奥巴马执政后美国全球战略重心加速从中东退出，正“把其注意力转移到潜力巨大的亚太地区”，①不断加快其重心东移的步伐。“亚太再平衡”战略已成为奥巴马政府外交政策的一个基石，②并成为美国共和、民主两党间少见的共识。③因为按照美国知名智库战略与国际研究中心《亚太再平衡2025》报告，中国的经济、军事和地缘政治影响力即便继续迈着适中的步伐前进，世界都将见证自19世纪末20世纪初美国崛起后，全球权力再分配最大的一次变动。④随着奥巴马任期即将结束，有必要对美国全球安全战略重心东移进行回顾、分析与评判。

美国战略东移的历史与过程

应该清楚的是，美国全球战略东移并非是从奥巴马政府开始，而是经过数任总统努力、相当长的过程。美国第26任总统西奥多·罗斯福早在1903年就曾预言：“地中海时代随着美洲的发现而结束了。大西洋时代正处在发展之顶峰，势必很快就要耗尽它所控制的资源。唯有太平洋时代，这个注定成为三者之中最伟大的时代，仅仅初露曙光。”⑤1975年12月7日，美国总统福特在檀香山提出美国对亚洲和太平洋地区的政策纲领，即“新太平洋主义”（New Pacific Doctrine）。福特认为，美国是一个太平洋国家，美国就业机会、外汇收入和原料来源全靠同太平洋地区的经济联系，我们与该地区的贸易现在每年以30%以上速度增加。世界大国对安全方面关切的问题在亚洲交织在一起。美国、苏联、中国和日本均为太平洋国家。太平洋的平衡对美国和太平洋其他国家都是至关重要的。⑥

1978年，耶鲁大学教授帕特里克与澳大利亚学者德赖斯代尔接受美国参议院外委会的委托，并于次年共同提交了一份关于环太平洋经济合作问题的研究报告，于1979年正式提出了题为《关于建立亚洲太平洋地区经济组织的研究报告》。报告认为：“由于太平洋地区在经济上相互依赖的加深和世界经济实力逐步从欧洲、大西洋地区转移到太平洋地区，美国应该考虑确定其对外经济政策的新重点和建立美国同亚太国家经济关系的新格局。”报告建议成立一个类似经济合作与发展组织（OECD）的太平洋贸易发展组织（OPTAD）。里根总统上台以后，多次重申美国是太平洋国家。美国1984年3月新设了环太平洋共同体代表，并派出首任代表费尔班克斯访问亚洲太平洋各国；9月，根据里根总统的指示成立了上述国际性组织——太平洋经济合作会议的国内委员会，里根和布什同时出席了首次碰头会。里根总统强调“世界的未来在太平洋地区及其沿岸国家”，⑦里根声称美国与太平洋地区“息息相关”，在很大程度上，“美国的前途寄托于太平洋”。⑧

1989年，老布什”刚刚当选美国总统就首先出访亚太。这是美国历史上第一位先出访太平洋后出访大西洋的现职总统。1991年11月12日，布什总统在亚洲协会演讲时强调：“虽然我们国家的传统来自欧洲，但我们的未来转向亚洲同样重要。”⑨1991年11月，美国国务卿詹姆斯·贝克（James A.Baker）在日本国际问题研究所的演讲时，把美国介入太平洋地区的结构比喻为一把打开的扇子，基轴在北美，向西辐射。扇骨是美日同盟，其他扇幅分别呈三条射线：向北是美韩同盟、向南是美国与东盟，更南则是美国一个重要的政治、经济、安全伙伴——澳大利亚，并逐步向中国、俄罗斯等国辐射。而整合这些扇幅的是亚太经济合作（APEC）进程，即美国亚太“扇形结构”战略。⑩同时，他还在《外交》季刊上发文认为，美国的前途命运对整个太平洋的依赖并不亚于大西洋，并提出建立太平洋共同体（Pacific Community），为美国开拓亚太地区的国际市场，及奠定美国参与亚太事务坚实基础。⑪

到克林顿政府执政之时，亚太地区是美国最大的出口市场，1991年美国与亚太国家的贸易总额为3250亿美元，比美国与西欧国家的贸易额多50%，是美国与拉美贸易额的3倍。⑫1993年7月，克林顿总统访问东京时便提出建立一个“分享力量、分享繁荣和对民主价值共同承担义务”的“新太平洋共同体”（New Pacific Community）的战略构想。该战略无视亚太地区的多样性，在1993年11月西雅图举行的亚太经合组织部长会议和领导人非正式会议上，遭到冷遇及挫折，但其中的安全思路却延续下来，成为克林顿政府亚太安全战略的基础。为了践行总统的战略构想，美国国防部曾先后于1995年和1998年发表过两份《东亚与太平洋地区安全战略报告》。1995年2月战略报告指出，“亚洲是一个对美国的安全与繁荣越来越重要的地区”。⑬克林顿政府根据亚太地区的局势和美国的根本利益，宣布停止执行老布什政府的亚太地区裁军计划，今后10年继续在亚洲保持与欧洲同等规模的10万兵力前沿部署和军事存在，亚太逐渐成为美国战略重点布防区。随后，还于1997年出台了《日美防卫合作指针》，将防务范围扩展到“周边地区”，让美日同盟成为亚太安全战略的基轴与类似北约的地区安全管理者。1998年11月，美国国防部又在其出台的第二份战略报告中再一次申明其“重视亚洲”的战略思路，明确指出其战略重心东移的方向没有改变。

2001年1月20日执政的小布什总统，继承了前届克林顿政府战略重心东移的遗产，宣称中国是美国的“战略竞争对手”，上台伊始就承诺竭尽所能保卫台湾等较为粗暴的围堵中国的策略。2001年的《四年防务评估报告》明确提出要把美国军事战略的“重点放在西欧和北美以外新增的基地和站点”。⑭但这种态势没有持续多久就爆发了“9·11”恐怖袭击事件，中国也向布什伸出援手，承诺支持反恐战争，美国随后把全部注意力转向其最大、最直接的安全威胁——恐怖主义和基地组织。此后的“反恐”战争打断了美国战略东移的步伐。不过，从2004年起，美国大幅调整亚太地区的美军部署，将驻日美军作为推进亚太地区战略的据点，强化其司令部机能，扩大关岛前沿核心基地的海空军基地规模及作战实力。2006年的《四年防务评估报告》明确指出，必须加速调整亚太战略部署，建议至少将6艘航母和60%的潜艇部署到太平洋，以确保美国的优势。⑮“在主要新兴大国中，中国最具有与美国进行军事竞争的潜力；若美国没有反制措施的话，那么随着时间的推移，中国将很可能发展出破坏性军事技术，抵消美国传统的军事优势”，⑯报告首次把中国界定为“最大潜在对手”。正因为如此，布什任期行将结束时，国务卿赖斯宣称，与多数评论相反的是，“美国目前在亚洲的地位其实比以往任何时候都牢固”。⑰

亚太转向：奥巴马政府的“接力赛”

实现美国战略东移原本是小布什政府刚上台时的既定目标，但小布什政府在其任内忙于反恐，陷于伊拉克和阿富汗两场战争难以自拔，对亚洲心有余而力不足，关注及重视不够，对东亚区域合作及发展因精力不济而无暇顾及，以至于其国务卿赖斯两次缺席东盟地区论坛外长会议，而拟议中的2007年美国与东盟建立对话伙伴关系30周年纪念峰会，也因布什处理增兵伊拉克问题而未能举行，更没有出台针对亚太地区更为广泛的政治、经济以及外交层面针对性的系统政策。所以，总体看，在奥巴马政府上台之前，美国全球战略布局尽管也已出现某些重心调整的倾向，但小布什政府时期精力与资源严重向中东倾斜，因此，奥巴马政府为了弥补其前任在亚太地区投入的严重不足及“失衡”，对其亚太战略进行了更进一步地调整。相比之下，当前奥巴马政府全球战略调整最突出之处在于它已经超越了单一军事或经济层面，开始将其政治、经济、外交及军事全方位向亚太转移。

2012年1月，五角大楼发布了题为《维护美国全球领导地位：21世纪国防的优先顺序》的新战略指南。奥巴马表示，美军在经历了“十年反恐战争”之后正处于一个过渡期，虽然美军将继续为维护全球安全做贡献，但有必要对其全球关注点进行“再平衡”，“把重心转向亚太地区”。该文件第一次从军事战略维度诠释了奥巴马政府的亚太再平衡政策，对加强亚太地区的军事部署作出明确表态。⑱借推行新的军事部署计划机会，美国正式提出亚太“再平衡”。自奥巴马政府推出亚太再平衡战略以来，美国已取得显著的进展及众多成就，主要有以下7个方面：

（1）加强了与澳大利亚、日本、韩国和菲律宾盟国的关系，同时保持了与泰国的长期合作，强化了美国在亚太的防御态势，且把最先进的军事能力优先部署于亚洲；（2）推进了与该地区更强的贸易和投资联系，主要是通过与11个其他国家建立新的高标准跨太平洋伙伴关系（TPP），以前所未有的环境和劳工标准，加深经济一体化；（3）深化了与印尼、马来西亚、新加坡、越南和印度的伙伴关系，并加强了与台湾地区的非官方关系；（4）促进了与中国更持久和更富有成效的关系，通过扩展务实合作领域，以应对全球性挑战，并建设性管理彼此分歧；（5）强化该地区的制度结构，加强以规则为基础的秩序，包括通过加入东亚峰会（EAS）及成为第一个在雅加达建立驻东盟专任使团、派遣常驻大使的非东盟国家；（6）支持缅甸正在进行的民主过渡及与美国建立更密切的关系；（7）通过诸如东南亚领袖青年计划，努力促进人民与人民之间的联系。

可见，奥巴马政府重心东移首先、也是其最成功的是把全面加强与老盟友、新伙伴与优化美军前沿存在、军力布置结合起来，提升亚太驻军的抗打击能力和灵活反应能力。把美军过去集中于第一岛链的兵力和装备，如西太平洋西部、东亚、日本冲绳一隅分散部署，转移到澳大利亚、新加坡、日本本土及第二岛链关键节点关岛、夏威夷和阿拉斯加等多地美军力量的部署。⑲

同样，强化扩大军事存在、优化军力部署是美国这一波战略调整最显著的特点。2011年11月7日，奥巴马亲自宣布重心转向亚太并介入亚洲的同时，宣布在澳大利亚达尔文港驻军，建立军事驻点，这也是自冷战结束以来美国首次在亚太扩大其军事存在。美国再通过军工合作、军火贸易和军事援助等方式，推动美澳国防工业结构的一体化；以两国在情报共享、太空和网络安全等领域的合作，让澳方还同意美在澳部署C波段大功率雷达和太空望远镜，让美澳同盟成为美国控制太平洋和印度洋，美国战略重心转向的战略支点。与此同时，美国关岛、夏威夷等关键节点得到全面强化。美国还强化了“第二岛链”的中心——关岛，美军太平洋司令部总部所在地，“第三岛链”中心——夏威夷、北美、亚洲大陆结合部——阿拉斯加的美军力量，以改善美国应对亚太地区一系列紧急事态的能力。

另外，美国还利用南海、东海和黄海问题来巩固其同盟。美国利用中日钓鱼岛撞船事件和日本大地震拉紧美日同盟，强化了在中日钓鱼岛争议中支持日本的立场，明确将钓鱼岛纳入美日安保范围。再通过2015年《美日防卫合作指针》将美日间安全与防卫合作扩大为全球范围与属性，实现美日从平时到战时都实现“无缝、强力、灵活、高效”的协调和反应，让美日同盟成为美国“亚洲同盟体系和安全的基石”及再平衡战略的重中之重。

在朝鲜半岛，美国则把朝鲜作为其推行再平衡战略的切入点，利用“天安号”事件和延坪岛炮击事件拉紧美韩同盟，积极强化与韩国的防务合作关系，包括推迟向韩军移交战时作战指挥权，并考虑在韩国部署对中国构成威胁的萨德（THAAD）反导系统（含X波段雷达），让韩国放弃了自1998年起一直拒绝加入美国主导的东亚战区导弹防御体系（MD）的立场，使美韩关系成为21世纪新的战略同盟及东北亚安全与繁荣的关键。

还有，美国通过美菲外长和防长“2+2”会谈，向菲律宾海军转让“汉密尔顿”号武装快艇，出动P-8A侦察机飞越仁爱礁和为菲律宾补给船只提供空中支援，促使菲签署了为期十年的《美菲加强防务合作协定》，允许美国在菲律宾的五个军事基地建设和运作军事设施，为美军重返菲律宾打开大门，将美国这个“主要的非北约盟友”置于再平衡战略的“核心”。

除了强化同盟，美国大力发展与印度尼西亚、马来西亚、越南等国的新兴伙伴关系，作为美国在东南亚构建的同盟体系的重要补充。美国借菲律宾、越南扰动东南亚国家与中国的关系，在东南亚挖中国“墙脚”更不惜余力。通过武器销售、联合培训等强化与印度尼西亚的防务合作；强化与新加坡防务合作，向新加坡派驻4艘新型濒海战斗舰及部署P-8A“海神”反潜巡逻机；通过高层互访、联合演习、防务对话以及解除武器禁运，加强与越南的防务联系，试图开拓新的战略布点。

美军在亚太的军事部署及军事同盟渐呈“网络化”，这是奥巴马政府战略东移第二个特点。亚太已成为美国最先进武器的展示台和试验场。到2020年，美军把60%的海、空军力量部署到亚太，同时美军拟把最先进的海空投射能力以及灵活轻便能力和作战保障能力部署到亚太前沿，打造前沿军力持续、广泛存在。针对驻军日本和韩国，美国仍将推行大军驻屯模式；而针对驻军澳大利亚和新加坡，美国将推行大有区别的轮换派遣模式，继而实现20余年美国海军在东南亚地区首次持续存在，从而以多样化方式维持前沿美军常新常在。美国利用南海、东海和黄海问题来扩大“制衡中国”的区域体系的同时，增加在亚太的军演次数和规模及军舰访问亚太的次数，使多国军事演习频繁化、定期化、常态化，美国力图逐步把已建立的双边军事同盟整合为多边军事联盟体，从而在亚太地区建立强大的区域安全网络，甚至是“亚太版北约”。

其次，TPP是美国实施亚太新战略另一只抓手，即借助跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）影响亚洲的经济进程。随着全球经济增长重心和财富向亚太，特别是亚洲地区转移，亚太地区经济充满活力。东盟10+1、10+3、10+6机制或运行多年，或在发展之中，中国东盟自贸区已启动，中日韩FTA谈判也在推进，地区经贸合作与机制不断发展。美国为防止亚太经济和政治重心向中国倾斜，有意把TPP协议打造成一个高标准的自贸协定，以对抗中国推进“东盟+3”和《区域全面经济合作伙伴关系（RCEP）进程，削弱中国对东盟国家的经济影响，削弱和架空东盟等地区一体化组织；进而，美国通过在经济上与亚洲主要国家捆绑在一起，分享亚洲发展机遇，搭乘亚洲经济发展快车，为美国对亚洲出口及经济复兴提供动力，进一步提升美国的区域影响力，力图保持美国在亚太经济合作进程中的主导地位。

其三，防范、针对和对冲中国的意味甚浓，这是奥巴马政府“亚太再平衡”战略第三个显著特点。奥巴马在访问澳大利亚时还指出：“认为我们害怕中国的看法是错误的，认为我们试图排斥中国的看法也是错误的。”⑳2013年3月11日，美国国家安全事务助理多尼伦（Tom Donilon）在亚洲协会演说时，把建设性的中美关系首次明确列为美国“再平衡”战略的第三大支柱并对中国关于构建新型大国关系的倡议做出了明确和积极的响应，称“我们不希望两国关系被定义为竞争和对抗关系。但是这有待双方——美国和中国——在现有大国和新兴大国之间构建一种新型关系”。在否定再平衡战略针对中国的同时，多尼伦强调“世界上任何外交、经济或安全挑战的解决都离不开中国，离不开美中广泛、富有成效且具建设性的双边关系”。

不过，在美国重心东移大背景下，中美关系呈现出多层次特点。在地区层面，无论美国全面加强与老盟友、新伙伴的关系，还是优化军力布置，或推出排华的TPP均有强烈针对中国的色彩。中美在哥本哈根会议、美国2010年和2011年政府两次对台军售、奥巴马两次在白宫会见达赖喇嘛及黄海军演、东海防空识别区、南海断续线等问题两国矛盾不断。但在全球层面、在非传统安全领域则表现为更多的合作。

而随着奥巴马政府在亚太“再平衡”战略下对中国周边及南海问题的持续介入，南海问题已成为美国“重返亚太”特别是介入东南亚的一个重要切入点或抓手。针对中国在南海合法的岛礁建设活动，美国罕见高调地派遣军舰和军机在南海推行“航行自由行动”，公开介入南海，直接与中国对抗，推动南海问题“东盟化”，试图在中国与东盟国家之间打入楔子，以谋取地区主导权。卡特在2016年香格里拉亚洲安全峰会上甚至威胁在南海周边地区部署B-52战略轰炸机，而上一次美国在南海部署B-52战略轰炸机还是在越战时期，这意味着中美冲突全面升级，在南海发生发生军事冲突的风险骤增。

其四，美国在亚太致力于建一个“基于规则”的地区秩序。通过掌控国际规则整合力量和保持优势，是美国不同于以往帝国或霸主国的治理方式。2010年11月，奥巴马访问印尼，在与印尼总统苏西洛会晤之后说：“我们希望确保所有人都在同一个国际框架内、遵循一系列规则行事。在这个框架内，每个国家都能认识到对彼此的责任。”按照美国总统国家安全顾问汤姆·多尼隆（Tom Donilon）的解释，美国战略“再平衡”的最终目标是，“通过影响亚太地区的规范和规则促进美国在这一地区的利益，确保国际法和国际规范得到遵守，商业自由和航海自由得到保障，新兴大国与其近邻建立相互信任，用和平的手段而不是威胁或胁迫解决争端”。

早在2010年的美国一东盟峰会上，美国就提出支持东盟和中国制定具有法律约束力、包括确保航行自由、和平解决争端的“南海行为准则”。另外，美国还利用西太平洋海军论坛，与澳大利亚、加拿大等国推动制定《海上意外相遇规则》（CUES），规范亚太地区日益频繁的海上军事行动。美国力推高水平、高标准、排除中国的TPP，旨在掌控未来规则制定的主导权。中国等新兴经济体纳入体系还不够，还要让他们遵循新规则，也就是遵守美国规则。

奥巴马政府比以往任何一届政府都更加重视同东盟的关系，积极参与了区域内各种多边机构的活动，诸如东盟地区论坛、东盟峰会、亚太经合组织、东亚峰会、美国—东盟峰会、香格里拉对话、太平洋岛国论坛和湄公河下游行动计划等。2009年2月，希拉里·克林顿成为美国历史上首位访问东盟秘书处的国务卿，同年7月，她又代表奥巴马政府签署了美国长期不愿签署的《东南亚友好合作条约》，并高调宣布美国“重返东南亚”。2009年11月，奥巴马出席了在新加坡举行的首届美国一东盟峰会。2010年6月美国成为第一个设立驻东盟使团的国家。随后，美国2011年成为东亚峰会正式成员国，奥巴马则成为出席东亚峰会的第一位美国总统。在次地区层面，发起了湄公河下游行动计划（Lower Mekong Initiative），吸收泰国、越南、老挝、柬埔寨等湄公河下游国家参加，推进环境、卫生、教育和基础建设合作。总之，通过广泛的参与，美国进一步扩大了在制度化框架下对东盟事务的参与。

最后，有效拓展了与柬埔寨、老挝、缅甸等中南半岛国家的接触与交往，其中与缅甸关系的改善及其国内政治转型尤为引人关注。2011年12月，美国国务卿希拉里访问缅甸，成为半个多世纪以来首位访缅的国务卿；2012年，美缅两国互派大使，美国放松对缅甸的金融、经济和外交制裁；同年，缅甸总统吴登盛与奥巴马实现互访，美缅关系全面突破，并启动美缅“民主、和平与繁荣伙伴关系”。若缅甸能实现成功转型，则成为奥巴马及其“重返东南亚”战略最富有意义的外交功绩；若缅甸成功被美国撬动，成为围堵中国南下印度洋战略通道的支点国家，那么美国不仅可利用缅甸威慑中国与中南半岛国家的陆地联络，还直接影响中国能源供应通道安全及西南边疆安全，堵上对华弧形包围圈的缺口。

美国重心转向的掣肘

随着奥巴马政府“亚太再平衡”战略的推进，美国加快了战略重心东移的步伐。相比克林顿及小布什政府，此次美国安全战略重心东移决心与力度之大，已是超过之前的预计，在中国周边可谓是风生水起，甚至掀起巨浪。但放眼全球，美国安全战略重心的东移却面临着种种困难与阻力。即便美国两党对重心东移有着高度的共识与默契，即便奥巴马政府不遗余力地推进“亚太再平衡”战略，在推进重心转向过程中仍不可能一帆风顺。

首先，美国对外安全战略重心受制于不同地缘重心间的竞合。美国纽约市立大学副教授、新美国基金会的高级研究员彼得·贝纳特（Peter Beinart）认为，美国首先从古老的门罗主义原则出发，必须继续阻止敌人的力量在美洲建立一个滩头阵地。其次不应允许敌对力量主宰欧洲。三是任何敌对力量不应把美国排挤出东亚，这是二战时美国与日本开战的原因。第四，没有对手应阻止美国对中东石油的获取。在这些领域之外，美国利益是有限的。“不过，美国在地缘重心优先次序上是有排序的。从优先性上看，最优先是美洲，其次是欧洲、再次是中东，最后才是东亚。

自“门罗主义”以来，拉美一直被美国视为自己的“后院”，从来不容其他大国染指。西班牙势力被赶走之后，美国在拉美根深蒂固的存在已近两百年。除了1962年上演了一次古巴导弹危机之外，一百多年来几乎从未有任何国家胆敢在美洲捋“山姆大叔”的虎须。美国只有在受到外部及内部挑战时，才会给予拉美一定关注。美国在拉美占有绝对的优势地位，无论是拉美内部还是外部力量都没有对其构成威胁。尽管哥伦比亚存在长期的国内冲突，拉美仍是世界上相对稳定和和平的地区，拉美的反美情绪在很大程度上只是一种理念上的冲突。正因为如此，美国只有在受到外部及内部挑战时，才会给予拉美一定关注，拉美在美国外交政策中的地位从来都很低。

稳定的美欧关系一直是美国全球战略的主要支柱。美国在欧洲参与并领导了两次世界大战及冷战，打败了法西斯德国及苏联，法德实现和解，欧洲步入一体化、持续的和平、普遍的繁荣与稳定的同时，也形成了稳固的“跨大西洋联盟”。随着苏联和华约的解体，欧洲地缘军事中两大军事集团对抗的冷战格局也已随之不复存在。无论当前还是可预见的未来，俄罗斯已无力恢复当年苏联的军事实力与美欧抗衡。在安全战略上，维系紧密的“跨大西洋关系”是美国全球战略布局重要组成，也是美国推行全球扩张战略的地缘政治基础。总体上看，冷战后欧洲地缘军事安全形势相对稳定。

中东是地理位置上的十字路口，它连通了大西洋、印度洋两大洋，中东地区周围环绕黑海、地中海、里海、红海和阿拉伯海等国际海域，是亚、非、欧三大洲的结合部，所以中东历来是全球地缘政治的“火药桶”。同时，中东也是东西方文化交汇、冲突、碰撞的地区，更是犹太教、基督教、伊斯兰教三大宗教的发源地，还是民族问题、领土纷争问题的战争多发地，特别是中东地区蕴藏着世界74%的石油储存量，是人类经济生活必需的战略资源石油主要供应地，使中东又成为大国博弈的竞技场。无论把美国全球战略归纳为“欧亚大陆战略”或“欧亚大棋局”，还是“两洋战略”，中东都是美国大战略的最为关键性的中间地带及“连接点”。因此，无论从地缘政治，还是从战略资源，或文明发源地看，中东在21世纪仍是世界各大国争夺的焦点。再加上中东离欧洲比较近，更容易在美欧跨大西洋联盟内寻求到更多的共识与支持，因此美国总是在实际战略运用过程，中东往往总是优先于亚太。而随着美国战略重心加速东移，其过程必然受到欧洲、中东地缘版块的牵制。

其次，美国利益的全球性决定了其重心东移过程，其安全重心将不断受到世界热点——乌克兰危机、叙利亚危机、“伊斯兰国”崛起等事件的冲击与影响。希拉里·克林顿上任美国国务卿后首访亚洲，以此来释放亚洲事务摆在其外交政策最核心位置的信号。离任后礼貌地建议继任者约翰·克里也采取同样的做法。但克里对此却完全不感兴趣，明确表示他倾向于把注意力集中在美国外交政策最传统的优先事务上——中东和平进程。于是，2013年国务卿克里一年往中东跑了10趟，相比之下，他的东亚之行却只有5次。其中，一个颇更具有象征意义的时刻是，2013年10月美国总统奥巴马竟然缺席印度尼西亚巴厘岛举行的亚太经合组织峰会。2013年美国在中东确实很忙，这一年的危机有叙利亚内战、埃及军事政变，及伊朗核问题重要谈判的开启，以至于美国官员抱怨说：“白宫忙于危机管理，而外交政策领域中90%的危机都来自中东。”正因为如此，英国《金融时报》专栏作家吉迪恩·拉赫曼（Gideon Rachman）评论指出：美国2013年竟重返中东！“随着转身亚太，中东原先主权国家在美国反恐战争及“阿拉伯之春”的冲击下弱化及失衡，中东开始陷入种族、教派和国家力量相互争斗的漩涡和前所未有的危机之中，伊斯兰国于是异军突起，对地区主权国家和平民造成了重大伤害。随着ISIS势力的急速滋长，美国猛然发现如今恐怖主义正从中东向世界范围内扩散，且已包括美国本土。

随着美国把注意力及资源加速向亚太转移，这就给了曾受美欧联手挤压的俄罗斯提供了空间及机会。俄罗斯总统普京果断出兵克里米亚，并于2014年3月22日正式“收编”原乌克兰克里米亚加入俄罗斯。随后乌克兰东部的独立运动又将乌克兰拖入战火之中，美欧百般施压及制裁，俄仍坚守底线绝不屈服，俄罗斯与北约的对抗进入了自冷战结束以来最为激烈的时刻。令美国没想到，“与自己所臆想的东亚挑战相比，现实的威胁来自于欧洲”。美国又不得不“重返欧洲”。不过，若再观察其2017财年国防预算，美军在欧洲的军费增加了4倍，打击ISIS的支出同比也增加了50%。贾德森和梅塔（Judson&Mehta， 2016）为此感慨说：“若美国（战略重心）有任何地方转向发生的话，那定是欧洲！”

其三，非传统安全的挑战加剧。世界正处于一个新的经济全球化时代，安全的内涵正在发生重大变化。当前，国际社会正面临着许多前所未有的全球问题和非传统安全的挑战，而非传统安全的挑战不同于传统安全最大特点就是需要国际社会共同合作来解决或应对。《2015年美国国家安全战略》报告列举了美国所面临的最紧迫的安全挑战：包括削弱并最终击败“伊斯兰国”，从源头抑制埃博拉病毒，制止核武器材料的扩散，并减少全球碳排放。全球问题的恶化及非传统安全问题的扩散，国际社会对合作的诉求，及对全球携手治理的呼唤制约了美国强烈针对性的“亚太再平衡”战略的实施。更何况，严重性和对整个世界的威胁程度往往不亚于传统安全。美国犁头基金会总裁约瑟夫·奇林乔内（Joseph Cirincione）在其著作《核噩梦：在为时已晚之前保护世界》中表示：全球变暖以及核武器已具备全球规模上的威胁，它们都是可预防且可逆转的灾难。类似，美国国务卿克里也认为，人为的气候变化将会影响人类的整个生活方式，气候变化是世界上“最可怕的大规模杀伤性武器”。不应该允许大公司和特殊利益集团“劫持”有关气候变化的辩论，那些不接受人类活动导致气候变化观点的人是“以次充好的科学家”和“极端的空想家”。因此，如若未来美国战略重心若转向非传统安全，中国的参与、中美合作变得日益重要，甚至不可或缺。

最后，再从美国国内政治及预算支出角度研究看，历任总统对外政策缺乏连续性。加图研究所（Cato Institute）研究员本杰明·弗雷德曼说，奥巴马政府的“亚洲转向”政策实际并不存在。奥巴马对华量身定作的“海空一体战”缺乏足够的财政支持，仍然只是一个模糊的流行词。美国海军在宣布亚太转向战略时实际上有55%舰船在太平洋，若按计划2020年达到其60%，届时受预算直接影响，即便太平洋舰队获得了整个海军中大比例部分，但比现在仍会缩水，数量更少。相反，中国国防预算每年都以两位数的速度增长，从2000年的200亿美元增长至当前1660亿美元。相对地，预计大约10年之后中国GDP和军事支出都可能超过美国。

再从总统时间精力分配看，乔治梅森大学教授副教授科林·杜伊克（Colin Dueck）指出，奥巴马总统上任6年多来，人们一直在争论其外交政策最优先核心议程。不过，与他口头振振有词的声明相反，美国在间歇性战略紧缩的同时，奥巴马却花费了大量的精力，成功、戏剧性和彻底地在国内推进了诸如健保、金融监管，环境和同性婚姻等系列自由主义议程。等到其任期结束时，他最优先目标居然不是所谓的“亚太再平衡”，而是国内问题！

美国在债务危机严重、军费不断削减的情形下能否继续其亚太再平衡政策也一直倍受怀疑。到2016年2月1日，美国联邦政府债务总额已上升到19万亿美元，为GDP的106%。这些还不包括地方政府债务，以及无资金支持的社会保险与福利项目债务。1965年，美国国防支出是GDP的7.2%，福利项目的强制性支出是GDP的5.7%。而2014年，美国国防支出是GDP的3.5%，福利项目的强制性支出是GDP的14.3%。到2024年，主要包括医保、社会福利等的支出将占联邦政府开支的63%。这种强制性支出不断增加的明显趋势，将不断压缩包括国防经费在内的自由支配开支。对此，CSIS经国会授权题为《亚太再平衡2025》的报告也声称，根据预算控制法制定的军事预算标准将“严重阻碍再平衡的实施”。报告要求国会“达成一个长期的两党协议，提高防务经费”。美联储前主席格林斯潘认为，这种源于政治制度的开支和债务是不可持续的。而美国前财长保尔森指出，美国“最大的危险不是中国，而是我们的政治体制不会做可让我们保持强大的当做之事。”

冷战后，克林顿政府积极推进北约东扩及强化跨大西洋联盟，重心仍在欧洲；小布什政府发起“全球反恐战争”，战略重点转向了大中东；奥巴马上台后则试图将战略重点东移亚太。问题在于，奥巴马之后的总统将战略重心放在哪呢？美国政府政策缺乏这种连续性。更不要说，若类似主张学习北欧民主社会主义的桑德斯（Bernie Sanders）或人物当选美国总统，更有可能彻底改变美国全球重心及中美当前在亚太激烈竞合的态势。

正是有太多的重大安全问题分散着美国政府的精力与资源。在美国战略运行过程，世界上其他地区的热点及安全状况恶化，都会分散美国精力，削减用于强化亚洲的美国力量的资源。因此，从这个意义上说，政策宣示与实际行动还是有差别的，美国的战略重心与安全重心并不总是一致，美国重心东移受制于地缘、安全、国内政治等诸多因素竞合的结果。

几点判断与评估

冷战后，美国不断推进其全球安全战略重心东移，一直没有从根本上发生动摇，且得到了切实推进。美国亚太安全战略在不断调整演变的中始终有一个不变的宗旨，那就是竭力维护、加强美国在亚太地区全方位的绝对优势及主导地位。通过对美国安全战略重心东移的历史与现实及其掣肘因素作出分析，我们可以得出以下几点判断与评估。

美国安全战略的重心与焦点仍模糊。在接受杰弗里·戈德堡（Jeffrey Goldberg）采访时，奥巴马表示：非洲和拉美不应得到美国如此大的关注。他认为欧洲是全球稳定所需的来源，虽然他有时感到不耐烦，但欧洲需要美国的协助，而中东是个该避开的地方。但奥巴马并不愿意把所有精力放在中东。即使在中东局势紧张的关头，奥巴马依然非常“执着于将美国的注意力转向亚洲”。不过，令奥巴马沮丧的是，恐怖主义不断影响他更广泛的全球战略目标。多年来，“亚洲转向”战略对他来说一直是重中之重（paramount priority）。

不过，2010年《美国国家安全战略》明确表示，美国必须在许多相互竞争的优先事项中做出艰难的选择。美国国家情报总监詹姆斯·克拉珀表示，“ISIS不是美国不共戴天的敌人，它会造成伤害，并可以杀死我们美国人。”但ISIS不能毁灭美国，而俄罗斯却有这种能力。同样，2015年7月，美国参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德将军曾在他的提名的听证会上将俄罗斯标为头号“存在威胁”。美国陆军参谋长马克·米莱将军于2015年11月2日也表示俄罗斯是美国的头号威胁。而联邦调查局局长杰姆斯·科米于当年7月22日宣称ISIS组织才是最大的威胁。已离职参谋长联席会议主席马丁邓普西在2015年《美国国家军事战略》简而言之：“我为国服务40年以来，当今的全球安全环境是最不可预测的。”“传统基金会学者、前国防部副助理部长史蒂夫·布奇对此却不以为然地说，“现实的状况是，美国依然是一个全球事务上的大国。我们要有能力应对几个主要地区发生的事件，特别是亚洲、欧洲和中东地区。我们实在不能将重心转向某个单一地区。”为此，《纽约时报》总结道，当问奥巴马政府是以何种顺序去给美国国家安全外部最大威胁排序？答案是：这得取决于你问的是谁以及问的哪个部门。在奥巴马政府内部对威胁判断都如此混乱，只能说明奥巴马政府的安全战略的重心与焦点仍然模糊，亦缺乏共识，或者说根本不适应现实。

奥巴马政府想同时应对中东的失序，欧洲与俄罗斯对峙的麻烦，及关注中国在亚太崛起，美国在最巅峰的时候都做不到。过度扩张的结果是消耗自己，引发内部民意反弹，反体制的特朗普及民粹代表桑德斯在此次大选引领风骚，着实让人大跌眼镜，也可窥见美国一般民众对于美国政府的失望与冷漠。

失败的美国中东和欧洲政策。奥巴马政府的安全战略的重心与焦点模糊的最直接结果是美国在中东和欧洲政策的失败，直接导致了战略失衡，中东和欧洲局势失控。

随着奥巴马政府急切地推进亚太再平衡战略，欧洲与中东还是被有意或无意地置于失衡状态，欧洲与中东开始陷入前所未有的危机。2014年爆发的乌克兰危机几乎将欧洲拖进战争，是自苏联解体以来俄罗斯与西方长期较量下的最大危机，使得奥巴马的战略失衡危机更加严重，欧洲重新成为大国对峙的前沿，奥巴马政府不得不将更多的精力重新放到俄罗斯。中东北非的社会动荡、失序和国家的碎片化，以及国际恐怖主义的猖獗，堪称当今世界的地缘政治黑洞，其安全风险与不确定性居高不下。迄今，伊拉克国内出现极端组织“伊斯兰国”，恐袭常态化。美国从阿富汗撤军一再推迟，叙利亚内战仍在持续，各方混战不已。2013年化武危机，踩到了美国2012年划下的“红线”，在美国实施有限的军事打击的同时，却不料奥巴马政府再次迅速陷入了动武及”“重陷中东”的困境。

奥巴马政府在众多危机中分身乏术，左支右绌，处处被动，其根本原因是其对外战略“犯了急功近利，对外战略失误且过于分散的错误。”在短短几年内，奥巴马对外战略就急切地想实现两次战略重心转型——”“从伊拉克转向阿富汗，再从中东转向亚太。”

面对美国战略东移引发的重心失焦，转向失误，直接引发欧洲战火再起和中东局势恶化，美国不得不再次向欧洲和中东再次提供安全保障。美国既想巩固北约“东扩”的战果继续遏制俄罗斯，又想巩固“反恐”的战果稳住中东地区，还想在亚太地区制衡中国的崛起，这些庞大目标的叠加即使是鼎盛时期的美国也未必可以实现。同时兼顾亚太、中东和欧洲三大战略要冲成为美国对外战略不可能的任务。更何况，奥巴马政府错过了在其执政期间“阿拉伯之春”给予美国在中东扭转美国颓势的机会。在中东如此重大、颠覆性时刻，美国没能投入更多的资源，更多的精力，影响中东的走向与民意，解决其内部结构性冲突及问题，而是让中东矛盾更趋复杂与恶化，以至于以“伊斯兰国”（ISIS）为代表的更加暴烈的恐怖主义复活，中东局势的影响已蔓延渗透至全球更大范围。奥巴马政府对中东战略时机的错失，战略耐心的缺失及战略上的“夹生饭”，直接后果是未来中东在今后至少20年无法稳定下来，世界也由此更加动荡，美国因此要身陷中东至少20年！

分裂的亚太（东亚）。美国总统奥巴马曾多次强调，美国欢迎一个稳定、和平与繁荣的中国的崛起，寻求与中国发展建设性的关系，这种关系会给美中两国人民带来好处，并促进亚洲和世界各地的安全和繁荣。同时他还认为，“从传统大国关系来说，美国和中国的关系将是最紧要的”，但一个衰弱、感到受威胁的中国比成功、崛起的中国更可怕。美国前国务卿希拉里·克林顿则把将与中国的关系界定为“美国有史以来必须管理的最具挑战性和影响最大的双边关系”，需要进行审慎、稳定和动态的管理”。不可否认，防范日益崛起的中国是美国朝野共识。

于是，美国不仅针对中国排兵布阵，而在亚太拉帮结派、染指东海、南海、偏袒盟友，竭力要把日本、澳大利亚、印度、韩国、东盟等有关国家拉入自己阵营，而把中俄尤其是中国推向阵线分明的另一边，美国防部部长并断言将长期与中俄“竞争”，且类似于过去50年美国同苏联的冷战对峙。“我们的亚太再平衡不会浅尝辄止，而会长期进行。”这种试图在亚洲复制欧洲的冷战模式，不仅意味着美国已成为本地区游戏规则改变者，还意味着亚太地区也会走上冷战时欧洲对抗与分裂的老路！

为了解决东亚“经济靠中国，军事安全跟美国”的”“二元化”倾向，美国力图以TPP为依托，把亚洲第一大经济体、世界第二大经济体中国排除在外，推动经济再平衡。原本充满生机的东亚经济发展与合作，却因安全裂痕让中日韩FTA谈判举步维艰。日本更是从安全战略角度看待加入TPP的意义，东亚经济合作由一个经济议题逐渐被塑造为一个安全议题，呈现出经济合作分裂化以及经济合作安全化的趋势，亚太再平衡战略实现可能是一个安全对立、经济分立的亚太。

还应看到的是，奥巴马政府加速重心东移实际上已在东南亚地区制造了裂痕，东盟在东亚地区的政治领导力遭到削弱。个别国家自恃有强大盟友做后盾，一头倒向美国，这完全不利于东盟的团结，更使东亚地区方兴未艾的制度化进程受到冲击和干扰。少数国家以本国利益绑架东盟，不惜在敏感问题上挺而走险，采取示强挑衅的冒险行为，介入“大国平衡游戏”，导致东盟各国在重大问题上意见日益不一致，不仅可能使东盟成为大国冲突的牺牲品，而且可能导致东盟分裂。

总之，美国既想搭上亚太崛起的快车，分享亚太发展成果，又想遏制住中国的全面崛起，并掌控亚太主导权。这一充满拉拢、分化与对抗，不惜火中取栗的战略使亚太局势日益紧张脆弱与危险，使东亚面临种种不测，及可能分裂与对抗的新困境。

注释

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责 编/凌肖汉

Abstract： The eastward global strategic shift of the US is a result of the long-term efforts of several US presidents. After the Cold War， the US governments have never given up on the Asia Pacific region. To make up for the deficient investment in the Asia Pacific and the resulting imbalance due to his predecessors， Obama launched the "Asia Pacific rebalancing strategy" to respond to the increasing role of China and East Asia in the world power structure， and with unprecedented determination and efforts， he sped up the eastward shift of the US strategic center in a full-scale manner. But in the eastward shift process， the US is impeded by the deteriorated security situation in other regions， and domestic political and budgetary expenditure constraints， which distracts the US attention and consumes its resources for strengthening its Asia Pacific presence. Furthermore， the effect of lost focus or failed focus caused by the US eastward strategic shift directly leads to the resurgence of European war， the deterioration of the situation in the Middle East， and the Asia Pacific division.

Keywords： global strategy， Asia shift， strategic center， Asia-Pacific rebalance， US diplomacy