内塔尼亚胡的“全球战略”

龚正

近一段时期以来，以色列外交可谓“东边日出西边雨”。一方面，今年7月以色列与巴勒斯坦在耶路撒冷的圣殿山（穆斯林称“尊贵禁地”）又爆发流血冲突，还把向来不爱惹是生非的约旦牵连进来，以色列的强硬行动招致伊斯兰世界的强烈批评。但另一方面，内塔尼亚胡政府近来在亚洲、非洲、东欧、拉丁美洲等地区的外交异常活跃，创下多个“第一”，动作之频、力度之大、成果之多为近年来罕见。

综合来看，以色列近来的外交表现颇有几分“远交近攻”的意味，其背后折射出的是内塔尼亚胡政府正站在以色列前所未有的全球高度释放以色列的国家能力，改善以色列的内外处境。这种新战略对巴以问题、中东局势是喜是忧，值得思考与评估。

外交攻势不亚于任何一个全球性大国

自2014年4月美国国务卿克里推动的巴以和谈搁浅以来，巴以双方几乎每年都要爆发或大或小的暴力冲突，巴勒斯坦人即将爆发“第三次因提法达”（大起义）的阴影始终挥之不去，今年的圣殿山冲突更是让人感到心惊肉跳。不过，尽管近年来以色列的周边安全环境不佳，但并没有对内塔尼亚胡在全球舞台上纵横捭阖造成多少干扰，以色列在中东以外的几乎所有地区的外交活动都有声有色，活跃程度、影响范围、行动密度完全不亚于任何一个全球性大国。

2017年5月22日，美国总统特朗普访问以色列，内塔尼亚胡到机场迎接。

其一，推进以色列版“转向亚太”战略。从2015年开始，以色列对亚洲国家的外交攻势明显升温，内塔尼亚胡直接照搬了奥巴马的措辞，声称以色列也要有自己的“转向亚太”战略（Pivot to Asia）。最近几个月，其战略重点已从中国、印度拓展至整个亚洲。2016年12月，内塔尼亚胡访问哈萨克斯坦、阿塞拜疆，成为首个访问中亚大国哈萨克斯坦的以色列总理。今年2月，内塔尼亚胡几经周折成功访问新加坡，又成为首個访问新加坡的以色列在任总理。紧接着，以色列“亚洲外交”迎来最高潮——3月19日，内塔尼亚胡率庞大代表团访华，高调庆祝中以建交25周年，并宣布建立“中以创新全面伙伴关系”。在中以关系达到历史新高度的同时，以色列也没有忘记亚洲的另一个巨人——印度。7月4日，内塔尼亚胡高规格接待印度总理莫迪访以，莫迪也成为印度独立70年来首位访以的总理，印以间不断密切的防务合作尤其引人关注。值得注意的是，内塔尼亚胡谨慎拿捏与中、印两大国的关系：内塔尼亚胡在今年访华期间称中以关系是“天作之合”（marriage made in heaven）;而在三个多月后接待莫迪时，内塔尼亚胡同样称印以关系是“天作之合”，措辞连标点符号都完全一致。

其二，对非洲“向南看”战略高歌猛进。除了对亚洲“柔情蜜意”，2016年起内塔尼亚胡对非洲的外交力度也明显增强。2016年7月，内塔尼亚胡打破30多年来以色列领导人没有访非的先例，成功出访乌干达、肯尼亚、卢旺达和埃塞俄比亚四国。传统上，非洲国家大多数都支持巴勒斯坦独立事业，在国际场合对以色列态度较为冷淡，在联合国等国际机构的投票也经常对以色列不利。但以色列通过近年来的“软磨硬泡”，使得不少非洲国家开始重新思考与以色列交好的利弊，尤其是部分饱受恐怖主义困扰但自身能力又不足的国家对以色列的反恐技术、经济援助颇感兴趣。在去年访问东部非洲取得巨大成功后，以色列今年又开始走向西非。今年6月，内塔尼亚胡访问利比里亚，出席有15个非洲国家领导人参加的西非经济共同体年度会议。内塔尼亚胡还因此成为首个在西共体会议上发言的非洲以外国家领导人。内塔尼亚胡在会上宣称：“以色列已彻底重返非洲！”10月23日，内塔尼亚胡还将赴非洲多哥出席“非洲—以色列峰会”，预计将有25个非洲国家领导人与会。自以色列建国以来，还没有哪一位总理能够在一年内连续两次访问非洲，足见内塔尼亚胡对非洲外交的重视。

其三，巧借东欧向西欧喊话。长期以来，欧洲一直是内塔尼亚胡的心病。自2015年以来，法国、瑞典等西欧国家对以色列扩建犹太人定居点持尖锐批评态度，反对以色列侵犯巴勒斯坦人权，并对以政坛的激烈右倾化深感不安。今年，内塔尼亚胡不再一味就此问题与西欧“死磕”，转而博取东欧的“理解”与“同情”。7月19日，内塔尼亚胡访问匈牙利首都布达佩斯，与匈牙利、波兰、斯洛伐克、捷克四国总理举行会谈。会谈后，上述四国共同呼吁欧洲应对以色列在中东稳定上扮演的关键作用“表示更多赞赏”。内塔尼亚胡则借机宣称：“我们是欧洲文明的一部分，以色列是欧洲在中东的‘终点。”在布达佩斯，内塔尼亚胡在与四国总理的闭门会谈中直言，欧洲在关于“未来兴亡图存”的问题上“还没有想好”，暗讽西欧在难民、安全等议题上过于软弱。此外，上述四国领导人已经与以色列商定好将在2018年回访以色列。

其四，即将展开对拉美的“历史性访问”。据以色列媒体报道，内塔尼亚胡正在筹备于今年9月中旬访问阿根廷和墨西哥两国，将由此成为首个访问拉丁美洲国家的以色列在任总理。以色列与拉美虽然相隔重洋，但内塔尼亚胡仍将拉美视为重要的争取力量。而且自阿根廷总统马克里2015年上台以来，内塔尼亚胡与其建立了良好的私人关系，以阿双边关系也明显深化。历史上，在1947年联合国有关巴以问题前途的181号决议上，有13个拉丁美洲及加勒比国家投了赞成票，为以色列顺利建国铺平道路。内塔尼亚胡此访恰逢此次投票70周年，可以解读为“感恩之旅”和“念旧之旅”。而之所以首访选择阿根廷和墨西哥，除了因为两国目前在拉美影响力巨大以外，还由于两国国内都有规模不小的犹太人社区，可以成为以色列与拉美深化双边关系的桥梁。

带来许多惊叹号，也留下更多问号

以色列一个个的大手笔外交令内塔尼亚胡颇为得意，今年2月訪问新加坡、澳大利亚等亚太国家后，他曾宣称“以色列是一个崛起的全球性强国”。近日，他在一次集会上又宣称：“我们在全球许多国家首都都能享受到政治的胜利！”实际上，作为一个以讲究务实、精打细算著称的国家，以色列全球外交的种种表现并非如内塔尼亚胡所说的那样单纯是为了“全球地位”和“国际威望”，其背后有着更深层的战略考量。

其一，以色列有意借发挥自身“硬实力”的长处以换取“软实力”，软化外界对以色列的立场。在国际社会尤其是欧洲多国看来，以色列近年来在巴以问题上的政策毫无疑问是在“开历史倒车”，使巴勒斯坦国真正建立的梦想越来越远，巴勒斯坦人的处境越发糟糕。今年2月，以色列议会通过约旦河西岸犹太人定居点合法化法案，立即引发联合国、欧盟以及法、英、德、土等多方批评，德国甚至取消了与内塔尼亚胡的一次首脑峰会。同样，以色列政坛在“两国方案”问题上的立场倒退也引起国际社会普遍不安，对以色列的批评之声不绝于耳。面对这种局面，内塔尼亚胡选择了“曲线救国”的方式，不再就此问题与外界争执不休，而是利用以色列所能提供的“实际好处”软化外界立场。内塔尼亚胡曾明确阐明过该思路的逻辑：“以色列通过坚持自己的外交立场赢得外界尊重，许多国家对和以色列结盟感兴趣。”内塔尼亚胡称：“在我的领导下，以色列军事、科技、经济越来越强大，这就是为什么我们在外交上也越来越强的原因。”

其二，美国对以政策飘忽不定促使以色列寻求“备选方案”。奥巴马政府时期，美以关系可以说是跌到几十年来的罕见低谷，尤其是内塔尼亚胡与奥巴马的个人关系之差达到公开化的程度。奥巴马卸任前，还命令美国外交官在联合国涉巴以决议中投弃权票，更是令以色列感到压力山大。特朗普上台后，美国虽明显展现出了亲以的姿态，但在犹太人定居点、“两国方案”问题上并未做出实质性妥协。而且在上台七个月后，特朗普政府内部的高层人士越发清楚地认识到，巴以和平仍然是以色列与其他美国中东盟友长期相处的必由之路。据悉，8月底特朗普的女婿、白宫高级顾问库什纳将率代表团赴巴以推动新一轮和谈。在内塔尼亚胡看来，现在的美以关系虽然比奥巴马时期好了许多，但还是不能让人放心。为了长久之计，以色列必须寻求美国以外的更多国际支持。

其三，以色列在中东的优势地位为其拓展外围空间创造了条件。一方面，虽然中东局势仍很混乱，但大多是伊斯兰国家、穆斯林群体内部的矛盾;虽然仇以、反以情绪仍然存在，但以色列目前的军事国防能力已经足以使其凭借自身实力抵御中东地区的各类威胁。从某种意义上说，以色列实际上已经“淡出江湖”，无意过多卷入中东地区的纷争。另一方面，埃及、约旦与以色列形成了长期稳定的战略互惠关系，而沙特阿拉伯等海湾国家与以色列因存在共同敌人，双方关系也得到不断改善，因此以色列在巴勒斯坦问题上更加“有恃无恐”。这种状态自2011年中东动荡以来已经成为固定模式，阿拉伯世界虽然对以色列在巴勒斯坦问题上的表现有诸多不满，但出于现实利益，往往对以色列睁一只眼闭一只眼。正因如此，以色列可以从混乱的中东外交中“解脱”出来，将更多精力和资源投入到其他地区，争取更多自由度。

最后，2018年联合国安理会非常任理事国选举是推动以色列“外交突击”的另一重要诱因。以色列对于联合国安理会可谓期待已久，如果能当选非常任理事国，不仅是以色列外交史上的重大突破，也能在国际场合更好地为以色列的主张解释、辩护。按照《联合国宪章》规定，当选非常任理事国必须获得联合国三分之二成员的同意，也就是至少获得129票。自从2000年以色列从“亚洲集团”转入“西欧及其他国家集团”后，其进入联合国安理会的可能性大幅提高。2018年6月，安理会将改选五个非常任理事国席位，留给“西欧及其他国家”两席。以色列的主要竞争对手德国和比利时早在2015年就开始了宣传攻势，以色列自然也不想落后。在最近的多次外访期间，内塔尼亚胡都曾向对方领导人提出希望其在联合国“投以色列一票”。印度驻联合国大使也注意到，以色列正在联合国193个成员中搞一场高强度、系统性的“拉票运动”。

迄今为止，内塔尼亚胡的这套全球战略已经初见成效，尤其是不少亚非拉等发展中国家已经悄然转变对待以色列的态度。而这对于巴以关系的未来究竟意味着什么？是否有利于中东和平进程？内塔尼亚胡的外交行动不仅带来了许多惊叹号，也留下更多的问号。

（作者为中国现代国际关系研究院中东研究所助理研究员）