西方城乡运动对我国城镇化的借鉴意义

傅兆君

【摘要】城乡关系是影响中国经济发展与社会稳定的基础性问题。城市和农村的经济社会发展是否协调，不仅影响当前城镇化发展的速度和质量，而且直接关系到中国“三农”问题的稳妥解决以及现代化建设的顺利进行。“十三五”时期是我国新型城镇化建设从速度型向质量型转变的重要拐点，然而我国城乡关系远未达到理想状态。本文回顾了西方发达国家城乡运动的特点与思想历程，总结发达国家城乡关系的转型与城乡关联的措施与经验，具体提出了五条建议，希望对我国新型城镇化建设有所裨益。

【关键词】城乡对立运动规律 城乡关联 新型城镇化

【中图分类号】C911 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.13.003

城市和乡村是社会发展过程中两个重要的组成部分，城乡问题是社会分化与分工的产物。它的产生和发展有其内在规律，也受人为调控和制度因素影响。如何更好地实现城乡关系转型、促进城乡协调关系是国内外学者们十分关注的问题。2016年，国家十三五规划明确提出创新、协调、绿色、开放、共享五大理念，并以此为指导思想，加快推进新型城镇化建设步伐，推动城乡协调发展。目前，中国总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，但城乡关系仍存在严峻问题，城市的飞速发展与农村的相对落后形成鲜明对比。有鉴于此，本文梳理各类文献，试图总结国外相关理论成果，为我国的新型城镇化建设提供参考与借鉴。

西方城乡对立运动规律与思想脉络

一般说来，城乡关系产生于城市出现并与农村分离之后，但西方工业革命以前，城乡之间并未形成本质差别。伴随产业革命出现的机器大工业才真正地撕裂了“农业和工场手工业的原始的家庭纽带”。①此后，西方城镇化开始加速发展，城市和农村之间的经济社会发展差距拉大，出现日益严重的二元分化，现代意义上的城乡关系逐步形成。

城乡关系研究的起步阶段：城市与农村逐渐成为统一的整体。古典时代的城市，体现着城市统治者的骄傲和对乡村的超经济的强制权力，同时也展现着城市权贵的审美情趣。高耸的城墙和巍峨的宫殿，意味着威严与权势，也凝聚着能工巧匠对艺术的追求。在社会层面上体现的是城乡对立。在古代东方，城堡与都城纯粹是军事堡垒和政治中心，缺乏工商经济的支撑，体现着经济结构上“城乡无差别的统一”，城市成为城乡关系链条上的“赘疣”，本质上体现了更为严重的城乡对立，即城市对乡村经济的严重依赖性和深重的寄生性。在西方产业革命前，尽管个别时期个别地区有过城市工商业的繁荣，但总体上看，城市经济不发达，城乡互惠关系没有出现，存在明显的城乡差别和居民的不平等，近代空想社会主义思潮也因此发出过消灭城乡差别的呐喊，马克思进而提出了城乡一体化的理想图案。

英国工业革命爆发后，工业化进程的加速，为城市工商业经济发展注入了强大动力，城市从农村的依附者迅速转化为城乡关系的主导者。20世纪初期，欧美国家广泛经历着城市化浪潮，城市和农村地区日益频繁的人口、资源和信息流动，促使城乡之间地理空间与功能的界限逐渐模糊，人们越来越难以将城市和农村视为相互排斥的一对实体。霍华德的田园城市理论既是对工业化时代城乡关系恶化的批评，也是对城乡一体化雏形和发展趋势的一种精彩推演。

20世纪40、50年代，经济学、地理学和区域规划学等不同领域的城乡关系研究开始起步，城乡关系（urban-rural relationship）概念的出现正是对19世纪初普遍流行的传统城乡二分法观点的重大突破。特别是在50年代到70年代，西方学界针对城乡关系研究提出了许多著名的理论模型，例如刘易斯二元经济模型、拉尼斯—费景汉二元经济模型、托达罗模型、弗里德曼“核心—边缘”理论以及麦基的Desakota模型等，这些理论观点在不同程度上解释了发达国家和发展中国家的城乡关系，奠定了后来研究的理论基础。

城乡互动的萌芽与发展阶段：城乡发展失衡成为普遍问题。20世纪80年代起，西方学界开始从具体要素的层面来考察城乡之间的互动，实证研究表明，城市中心区与农村之间的人口、商品、资本及社会交易等联系，在农村和城市的发展过程中发挥着重要作用。②具体表现为，在经济领域，许多城市企业依赖农村来满足消费需求，农业生产者则借此获得使用城市市场和公共服务的机会。此外，许多城乡家庭也依靠农业与非农业收入相结合的方式来生活，尤其是那些社会资源相对贫乏的弱势群体。

但是，众多理论成果的出现并不意味着城乡关系问题已经得到合理解释并在实践中得以妥善解决，城乡发展失衡依然是一个普遍问题。直到20世纪末，人们对城乡关系的认识仍然滞后于城乡关系的发展现实，直接影响到人们对城乡关系做出改进的客观实践活动。例如，Isserman发现，官方统计体系将国家划分为都市区与乡村区，掩盖了城市与农村活动交织在一起的本质，不利于全面把握农村的发展现状，从而误导国家政策的讨论。③传统的城乡二分观点深深地扎根于国家规划体系之中，已不足以应对城市周边地区的社会经济与环境的变化现状。Mylott研究发现，许多国家政策一直专门地关注农村地区或城市地区，未曾致力于建立两个部门之间的联系。尤其是在发展中国家，城乡之间存在明显界线的观念，扭曲了城市、农村和日益重要的城乡边缘区的发展现状。④这种分执城乡一端甚至有意无意地向城市倾斜的立场，无法真正把握城乡关系的实质。

城乡互动的深入探讨阶段：城乡关联成为规划与发展的普遍共识。出于呼应城乡发展的现实需要以及学术自省等原因，20世纪90年代以来，西方学界对城市和农村的传统划分方式作出深刻反思，众多国外学者日益认识到，城乡之间在经济、社会和环境上是相互依存和互为补充的。这种认识的一个直接后果便是城乡关系（relationship）向城乡关联（linkage）的术语演变。Tacoli进一步论述了城乡关联的概念内涵：首先，城乡关联包括农产品和其他商品，从农村地区的生产者手中流动到城市市场，供应给当地消费者并转发至区域、全国乃至国际市场，以及工业制成品和进口商品以相反的方向从众多的中心城市流向农村居住区。其次，城乡关联包括农村与城市居住区之间的人口流动，或是定期通勤，或是不定期地前往位于城市的服务区域和行政中心，也可能是暂时性或永久的人口迁移。再次，城乡之间的信息流通，包括从商品价格波动到市场体系领域的各类信息，对潜在移民而言，即关于就业机会的信息。最后，城乡之间的资金流动，主要包括移民寄给所在家乡的亲属们和社区的汇款，这笔流动资金包括移民寄给农村家庭的养老金，以及位于城市的机构对农村所进行的投资和信贷活动等。⑤

城乡关联目前已成为国外学界城乡关系研究的共识，学者们在不同领域、诸多方面进行理论研究与政策探讨时，都是以城乡互动和关联发展为预设前提的，例如20世纪末期McGee提出的城市与乡村混杂的特殊空间形态“desakota”模型，⑥道格拉斯从城乡依赖角度提出的区域网络发展模型，⑦以及进入21世纪以来城乡相互作用理论的不断完善与发展。这不仅是对城乡发展现实的一种学术呼应，更是一次规划与发展思路的重大调整和转型。Caffyn和Dahlstrihn指出，许多欧洲国家和地方各级政府的政策文件，日益强调城乡相互依存，区域化的发展趋势更加突出功能区而非城镇和农村。并且，在区域发展中采取一种城乡关联的整合方式，注重城乡相互依赖性与共通性，而非各自的不同之处，可以得到更多的益处。⑧

综上所述，我们可以看出西方国家的城乡运动呈现出一种从统一到对立再到统一的演变进程，在统一中蕴含着对立，在对立中包含着统一，这是一种矛盾发展的历史进程。

现代西方国家推动城乡互动发展的措施

转变城乡发展政策。近年来，发达国家的发展政策大多偏向增加人力资本、保护自然环境和当地文化，增强地区内的竞争激励机制和基础设施投资，以支持新竞争优势的扩展。美国各州的区域发展规划首先对此付诸行动，比如纽约州的生态系统方法（EA）。它是一项综合管理土地、水源和生物资源的战略，促进资源保护并实现可持续利用的公平化，主要适用于都市区及其周边区域。纽约州已计划购买其所在州的北部区域，来保护生产城市饮用水的流域。作为其流域保护战略的一部分，这将耗资14亿美元，但该政策估计将会为纽约市节省30亿至80亿美元的新过滤系统费用。⑨

构建完善的城镇体系。小城镇被视为发挥着连接农村腹地和国内外市场的关键环节。不同于早期城市中心区过度泛化了的发展潜力，“小城镇规划”更倾向于关注不同区域的发展需求与潜力。⑩

与此同时，决策部门日益重视在农村地区提供非农就业机会，进行多元化的农业生产，发展高附加值的生产联系，为农村居民的私人创业活动提供社会服务支持和公共基础设施。通过这种本地城市化的方式，各种联系和机遇被带入农村居民的日常生活领域，以改善其生活和生产状况，他们不必被迫迁移到一个遥远的城市，以谋求更好的生活条件。⑪

一般而言，特大城市影响着国家空间战略的规划，而中小城市中心区则被认为在城乡互动中起着举足轻重的作用，鉴于后者通常有着与农村内陆腹地的紧密联系和互补关系。联合国人居署2003年7月在其部长级圆桌会议上做出承诺，借助于发展并强化一个中等规模的二级和三级居民区（城镇）体系，推动城乡联系，以刺激农村发展，并减少农民向城市迁移所造成的负面影响。

土地保护政策与城市农业发展。发达国家城市发展对农村地区的影响，常常在土地利用问题的背景下呈现。⑫20世纪60年代末，美国学界就城市化与农业活动之间的关系进行研究，并曾经掀起了关于美国农业前途的学术争论。有学者认为美国的农业生产注定要结束，这是一个自然过程，没必要恐慌，且不必优先考虑对农业耕地的保护。⑬然而多数学者仍坚持，美国农业不应结束，而应当维持其发展。在他们看来，农业不仅是一份职业，更是国家和文化遗产的一部分。

尽管学界对美国农业命运的争议并未最终形成共识，但研究发现，美国联邦政府和许多州政府都采取了耕地保护和限制城市化的政策措施，并取得了良好的效果。例如，在1972年，纽约州率先行动，通过完善农业法律来保护区域内的农业耕地。在城市化的大背景下，俄勒冈州通过实施排外的农业带、城市发展边界、远郊区等土地使用制度以及农业税延期等支持农业的法规，有效地保存了大部分农业。塞勒姆市采取的城市遏制计划，把区域内土地市场分成城市和农村两个部分，有效地防止了人们对土地市场的农田投机活动。诸多耕地保护策略实际上是政府部门对传统农业的积极保护，也是对城乡关系走势的一种现实回应。

随着城市地区的发展及其对农业的威胁，越来越多的学者开始寻找将城市和农业发展有机结合起来的方法。近年来，城市周边地区发展用于农作物和牲畜生产的城市农业逐渐成为学界与决策部门的重要讨论对象。联合国开发署对这种活动给出了专门的定义：城市农业是一个生产和销售食品、原料的产业，主要是为了满足乡镇、中小城市或都市区消费者的日常需求，它分散于整个城市和城郊地区的土地和水域面积之上，采取集约化的生产方式，利用或循环利用自然资源、城市废弃物，以从事多样化的农作物和牲畜生产。⑭

城市农业不仅被视为供养迅速扩张的大城市的一个好方法，也被看作是使城市废弃物的回收利用资本化、改善城市废弃物管理和促进周边农村地区资源保护的一个有效途径。在发达国家，城市农业已成为城市管理与监管工作的一部分，可以保障不富裕城市居民的食品安全，为小型的私人企业创造收入，同时，城市农业追求单位空间内的更多盈利，也符合市场经济的内在规律。

地方政府权力下放式管理。民主化是当前世界各地最为突出的变革之一，为使民主化建设更具成效，需要下放权力、加强地方层面的政治改革。尽管当地自治机构和地方政府问责制尚不完善，许多国家的行政权力下放正在有条不紊地进行。通常权力下放的过程中，城市比农村地区被赋予更高的权力，这是因为农村脱离了被赋予权力的市级政府，政治扶持微薄。鉴于农村与城市发展相互联系、相互依存，有必要采取措施来克服城乡发展在地方一级的不平衡与分离。

对于政策制订者和规划者来说，为防止大城市的过度发展，中小城市的地方政府更具能力也更有责任与大城市竞争新的投资，以留住当地产业的附加值，从而推动分散化的城镇体系发展。这要求位于较小城市中心区的地方政府，意识到其中心区繁荣对周边农村当下及未来发展的重要性。为此，许多国家致力于增强地方政府的作用——至少在理论上如此，通过中央政府的权力下放，在支持城乡联系方面发挥更加积极的作用。

地方政府决策有利于根据当地需求确定优先事项，并做出适当的回应。这种决策一方面避免对农业同制造业、服务业之间产前和产后联系的忽视，另一方面有利于通过磋商来协调城乡居民与企业对自然资源的利用，防止地方潜在冲突的发生。虽然权力下放具有很大的潜力，但在效率和民主问责制方面仍存在着成本问题与制度约束。其原因在于中央政府公共投资减少的同时，未能在地方一级产生足够多的收入，地方政府无法提供所需的服务。而本地决策一旦得到充足的资源支持，就可以积极地推动城乡联系，在土地利用制度和更广泛的国家发展战略中发挥自身的作用。所以，地方发展战略与国家规划有机结合是至关重要的。⑮

现代西方国家的城乡运动规律给我国新型城镇化发展的启示

西方城乡关系虽然在一定程度上仍然存在着区域差别，但这种城乡差别并不明显，城乡间基础设施的相对均衡、平等的户籍制度提供公平的发展机会及自由的市场融入条件等为西方国家城乡一体化发展奠定良好的基础，也为我国打造城乡互动的新型城镇化提供了重要借鉴。

实施城乡关联发展战略。回顾国外城乡关系的政策转变历程，传统城乡二元经济结构的形成同政府对城市、工业的政策倾斜息息相关。另一方面，发达国家在发展政策制定中，更注重对人力资本、基础设施、地区竞争力和自然环境的投入，带动城乡资源要素的自由流动与关联发展。这一点尤其值得中国在政策与体制改革中加以借鉴。

当前，中国的城乡二元结构问题依然突出，在了解不同国家城乡政策转变的基础上，应当尽快着眼于以下两点，推动新型城镇化条件下城市和农村的关联发展：

首先，新型城镇化建设不同于传统意义上的城镇化，而是在更广的范围内以维护协调发展、公平发展、生态文明发展为基本准则，以进一步加强城乡经济社会联系的强度来规划城乡未来的公共设施、产业结构、居住空间等一体化发展新格局。新型城镇化建设应该是城乡一体化发展的城市化，是可以通过规划建设引导的城市化进程。因此，在指导思想上，要纠正过去对城市不恰当的政策倾斜，重视农村和农业的基础性地位。作为发展中国家，农业并非被动或辅助性部门，农业和农村发展是国民经济健康发展的必要保障。

其次，具体举措上，要推动政策体制创新，以促进城市和农村的关联发展。第一，政策体制要由偏向城市转变为支持城乡关联发展。新时期的中央政府确立了工业反哺农业、城市带动农村的统筹城乡发展道路。第二，政策体制本身具有制度规定性，出台之后即成为政府工作的行动指南，政府会按照政策所制定的内容进行运作，因此，政策内容的指向对相应领域来说就是未来发展的方向标。⑯

推进中小城镇的建设。中小城镇是城乡协调发展的纽带，是大城市向城市腹地产业转移的前进据点。中小城镇发展与城乡一体化的关系非常密切。国外发展经验表明，以小城镇建设带动城乡经济社会统筹发展具有历史的必然性。这种发展方式的重心实现了由中央向地方各级区域的转移，更加突出区域发展的需求和潜力。因此，中小城镇的发展应当同区域经济发展相结合，通过加快城镇化进程，实现城镇化与工业化的协调发展，进一步发挥中小城镇在城镇体系中的纽带作用。

中小城镇建设有助于促进城乡经济的协调发展，集中表现为：一方面，可以吸纳周边农村的剩余劳动力，降低农村人口盲目流入大城市的风险和成本，缓解对现有大城市就业和公共服务设施的压力，走出一条适合中国国情的大城市与中小城镇协调发展的城镇化道路；另一方面，能够推动农业产业化和以服务业为主的农村第三产业的发展，为农民创造更多的就业岗位，有助于优化农业和农村的经济结构，实现农民增收。

推动城市发展对农村的反哺。不少发展中国家由于农业生产萎缩或停滞，工业化难以推进（以泰国为例），而发达国家在工业化中后期仍重视发展农业，仍在保护本地农业的发展（以美国俄勒冈州为例），这均足以证明，在工业化的任何阶段，都不能忽视农业，应当保证农业在劳动生产率不断提高的基础上得到充分发展。

中国已进入工业化发展中期，但农业基础仍相对薄弱，且面临着激烈的国际竞争，更应该使农业成为国民经济补助的部门。在政策上表现为以工促农、以城带乡，实现城市发展对农村和农业的反哺。应当发挥城市发展的扩散效应，推动农业结构向产业化、规模化发展，不断提高农村农业和城市工业的产业衔接，从而较快地完成生产方式的转换和农业产业化水平的提升。

改善地方政府管理体制。国外地方政府权力下放式管理的研究对于如今中国很多地方省市正在进行的“扩权强县”改革，具有实际的借鉴与参考价值。

首先，权力下放主要是为了提升地方政府的行政能力，优化地方政府的治理结构。其次，权力下放可以促进地方经济以及社会管理的需求同现有地方政府管理权限相适应，有助于地方政府更好地发展本地的经济社会事务。再次，权力下放必须协调好各级政府之间的关系，包括中央政府与地方政府，以及地方政府之间的关系。在此期间，地方政府也需要从加强自身管理能力、明确区域管辖权和突出治理合法性三个方面来不断提高其综合管理水平。

完善各项农村基础设施。众所周知，实现农村发展是缩小城乡差距的主要手段，而城乡基础设施的均等化发展则是其中的重要目标。第一，建设快速便捷的交通运输体系，可以保证城乡生产活动的密切联系，便于城乡居民的远距离通勤与日常出行。第二，促进农村信息化建设，以实现城乡之间的信息资源共享。第三，在抓好农村基础教育的同时，要全力发展农村职业技能教育。第四，完善农村地区的医疗设施，建立完善的医疗保障体系。第五，提高农村公共服务水平。

总之，必须进一步增加对农村地区的财政资源投入，推动和落实针对农村发展的金融、财税、土地利用改革。

结语

城乡关系是否良性发展，直接关系到一国的经济发展和政治稳定大局。现阶段，尽管中国的城市和农村在经济社会发展方面均取得了令人赞叹的成绩，但城乡二元分割的问题尚未根除，城乡关系的全面改善仍然面临着诸多困难和制约因素。“十三五”时期是中国新型城镇化建设的关键时期，基于五大发展理念，有必要积极地吸取更多富有成效的发达国家城乡关系研究成果和城乡治理经验，在结合中国具体国情的基础上，努力推进城乡一体化进程，促进城乡关系的根本性转变。

注释

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责 编/樊保玲