当前财政专项资金管理中存在的问题及完善建议

郭路平

摘 要：财政专项资金是指各级部门为落实党和国家有关方针政策，安排用于社会管理、社会保障、公共事业发展、经济建设以及政策补贴等方面具有专门用途的资金，是各级政府履行公共服务职能和公共管理、支持经济发展的重要物质保障。财政专项资金涉及领域广、部门多，体制性因素复杂，如何把巨额、种类繁多的财政专项资金分配好、使用好，一直是各级财政工作者不断探索的一个重要课题。文章对专项资金管理中存在的主要问题进行了分析，同时提出了相关建议。

关键词：财政专项资金 分配管理 预算编制

中图分类号：F812.4

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）02-070-02

一、当前财政专项资金管理存在的主要问题

1.设置缺乏统筹观念，依法理财观念淡薄。一是专项资金的设置门类繁多、小而散，没有发挥应有的效益。随着经济的发展，各部门争先创优、彰显自我意识增强，极力争取各类项目发展资金，使每个部门都设有多个专项资金，有的每个科室都按职能设置有专项资金，形成小财政状态。二是专项资金部门化、政府职能资金化，相当一部分财政资金投向了竞争性、经营性领域，有损公平竞争和市场机制完善。一些政府职能部门没有资金就不会工作了，只会争取财政资金，利用手中的资金分配职能来调控、履行工作职能。三是专项资金多头设置、多头申报。如涉农项目、科技项目、环保和节能项目等等，一个项目可以从多个部门、多个级次政府申报获得各类财政资金支持。四是专项资金很大程度上重分配重争取，而如何更好地发挥资金支出的经济效益和社会效益考虑较少，缺乏配套政策支持。

2.专项资金分配管理和预算编制粗放，机制、制度不健全。一是预算申报不科学。大部分专项资金的额度申报没有充分的前期调研，无具体项目做基础，如支农、科技、环保、节能和资源综合利用资金等，前期搞项目调研怕政府不给专项资金，只有财政预算列上专项资金，才敢下达项目申报指南；头一、二年项目多资金少，每家分配的资金也少；后期资金不变项目切少了，每家分配的资金就多或者剩余资金。二是难以综合平衡分口管理。目前财政上对科技、教育、卫生、文化、社保、农业、经济建设等都是分科室管理，很难按社会发展要求在上述分口项目之间进行论证及综合平衡，为达到某项指标，还必须保留部分“切块”预算。专项资金预算的编制主观性，使得一些单位专项资金大量结余，形成资金的沉淀；另一方面专项事业资金供给不足，严重影响政府职能和事业发展的实现。三是分配不规范、不科学，易发生腐败行为。项目前期工作不扎实，专家评审流于形式，请客送礼、“跑部钱进”、内外勾结等违纪违规现象不能避免。

3.专项资金使用不透明、不规范，违规现象时有发生。一是一些专项资金或项目实施单位没有制定具体管理办法，或者有管理办法但没有具体的资金分配标准，造成专项资金分配不公平，甚至发生一些挪用，挤占、抽逃等现象。二是专项资金申报和下拨渠道、环节众多，过关就要斩将，存在层层扒皮、层层截留现象。三是利用一些中介和投资公司、各级学会、培训中心等收取项目评审费、编制费、管理费等，另有一些下级部门及单位之间以各项活动名义为理由申请项目资金，逃避预算控制，专项资金管理未真正实行“专款专用”。四是重点不突出、拨付滞后。专项资金投向中为了不得罪人而“面面俱到”，存在着各种“平均主义”和“全面”的现象；还有个别对资金具有再次分配权力的主管单位和部门，分配及拨付进度滞后。五是专项资金损失及浪费现象严重。部分项目未能实现预期的价值，有的是因为配套工程没有建成，导致整体效益未能发挥，有的是因为项目本身不够充分，脱离实际情况较远。

4.监督不及时，力度不够。一是在资金分配时缺乏有效的社会监督体系。二是缺乏绩效评价及反馈体系。没有完整的绩效机制，监督工作缺乏法律约束及制度的保障，造成财政管理上不问效果、只管拨款，部门及单位只管要钱，不管效益如何，大大影响了实际工作时的规范性和准确性。三是具体监督的方式方法落后。专项性的突击检查多，平常监督少；对某一环节和事项检查多，全方位的跟踪监督少。四是对责任单位和相关责任人处罚手段和应有的力度不大。对于一些随意改变支出用途和不按预算执行的问题，特别是之前发生的违规事项，我们经常只是要求能够“下不为例”，而没有相应的具体解决措施和方法，所以使得在监督时往往只是基于形式，而忽略财政监督的权威性和有效性，一定程度上助长了财政支出过程中的违纪现象，导致资金使用效益低下。

二、加强专项资金管理的政策建议

1.加大清理整合力度，实施项目化管理。一是完善领导协调机制，横纵多向、多层面整合专项资金，加大资金统筹和支出协同力度。建立各级政府主导、财政牵头、各部门协同的领导机制，采取项目整合、规划整合、板块整合等方式，统筹中央与地方之间的公共预算和基金预算、基本建设与财政等各项政府资金，在部门内外、政府层级之间进行整合规范，集中财力办大事。二是明晰政策目标，按照“清理到期、归并相近、内部压减”等方式进行整合。财政资金要逐步退出经营性、竞争性领域，重点转向弥补市场失灵领域，诱导社会资本、金融资本进入多个公共领域；同一主管部门管理要在内部进行压减合并多个财政专项资金，支持方向相同或相近但不归同部门管理的专项资金；此外还要建立会议制度，按照“用途不变、集中安排、渠道不乱、各记其功”的原则进行整合。三是转变一批专项资金，助力政府与社会合作（PPP）模式。将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会资本，降低政府财政负担，推动市场化进程。四是对专项资金实行项目化管理。专项资金扶持必须有项目作支撑，并且是好的项目作支撑。因而，我们要认真筛选项目，建立终极项目库，彻底解决“资金和项目”的问题，把所有专项资金细化为具体的项目，从立项、评审、预算安排到使用、监管及效益考核各个环节，形成全过程的科学管理体制。

2.改革预算编制方式，规范财政专项资金预算分配。一是严格专项资金的设置。除同级党委、政府确定的重大事项外，财政部门原则上不新设专项、不增加规模；对部门承担的新工作、新任务，要做好前期调研、出台办法和项目筛选入库工作，当年不安排预算。二是要早预算。各部门要至少提前一年安排下年度财政专项资金预算，改变之前的现预算、边分析、边制定、边落实的做法。各级主管部门要在每年的10月底前将专项资金项目计划提交到同级财政部门，财政部门要结合下年度的财力对计划进行汇总后上报同级政府同意，经同级人大审议后纳入下年度的财政预算。三是要细编专项资金预算。要细化编制到项目上，没有审批的项目做到绝不安排资金，改变之前的做法。四是做好财政专项资金定期评估和退出机制。每项专项资金执行三年以后，要对其绩效情况进行综合评估，使用好、效益好的加大支持力度，效益逐年下滑、已起不到拉动效应的进行压缩或取消。五是要快速下达。预算经人代会通过，财政专项资金要迅速下达，因项目已审核细化，可有效改变过去进度慢、年底突击花钱、年终结转大等现象。

3.规划引领，创新专项资金投入方式。一是围绕总体发展规划、中期财政规划等核心规划设立支持政策、建立支持项目库。建立先有项目和目标、后安排预算的基本制度，通过“项目库”编制预算，横向到边、纵向到底、各级联网、滚动管理；在规划先行和引领基础上，资金安排要重点优先、兼顾一般、统筹安排，发挥专项资金的规模效应、杠杆效应。二是在财政专项资金的使用方式上要创新。将财政专项资金按用途分为个人补贴、基础设施建设、产业发展和社会公共服务四大类，按照“保障不包揽、扶持不替代、奖勤不养懒”原则，引入市场机制，实行分类创新。对个人补贴类，按照政策标准和项目因素足额予以保障；实行惠民补贴“一卡通”确保补贴及时足额兑现。对有收益的基础设施项目，积极推行政府与社会资本合作（PPP）模式，拓宽融资渠道，促进投资主体多元化。对产业类项目建立产业发展基金，对科技类项目建立风投基金，对国有企业和重大建设项目实行资本金注入，对中小企业实行“拔改股”，改变过去无偿拔款、直接投入的方式，吸纳社会资金放大财政资金的杠杆撬动效应；将扶持培育和激发市场主体的创造活力紧密挂钩。对社会公共服务类项目，实行政府购买服务；在基本公共服务、社会管理服务、行业管理、中介技术服务等领域，开展向社会购买公共服务，实行“买事不养人”，降低服务成本。

4.实施综合绩效评价，问责和激励并重。一是所有专项资金都要以明确的绩效目标为标尺，强化自我承诺、自我约束。要先有绩效目标、管理办法后，再设立专项资金，绩效目标设置要具体、可衡量、可达到、有一定相关性、有明确的截止年限，有通用（共性）指标，还有项目特性的专业（个性）指标，实现长期性、阶段性、年度性目标相结合，申请方要预先承诺并公示。二是工作重心要逐步向资金使用绩效、产出和结果转移，增加工作透明度，协力推动绩效监督。要借助人大、纪检监察、审计、社会中介等各方力量，强化预算硬约束，提升政府执行力和公信力；对专项资金的设置可探索实施预算听证制度，赋予利益相关方表达自身利益的权利和机会，公众参与、公开透明、公正平等、理性选择，解决“该不该安排资金、该安排多少资金、该不该优先安排、总盘子不够怎么办”等问题。三是建立领导问责制和激励机制，与政绩考核、资金分配等紧密挂钩。要建立和利用好专项资金绩效评价数据库、指标库、行业标准库、项目绩效等级库以及绩效管理信息系统，依据项目绩效目标、实施效果或实际贡献作为以后年度资金分配和安排项目的依据，如扣减资金、设立黑名单等。四是积极推广应用专项资金预算管理的最佳经验，推动绩效检查评价结果的应用、改进，促使财政专项资金伺使用效果好、对社会发展作用大的项目靠拢，使专项资金的分配合理及有效使用。

参考文献：

[1] 姜红梅.加强财政专项资金管理的思考.时代金融，2009（2）

[2] 刘英丽.对我国事业单位专项资金管理的探讨.中国总会计师，2010（7）

（作者单位：晋城市财政局 山西晋城 048000）

（责编：若佳）