新常态下山西社会管理创新初探

栗挺

摘 要：改革开放以来，山西省经济社会发展迅速，社会管理水平也在不断提升。但在经济社会发展进入新常态的大背景下，山西作为我国典型的资源型经济地区和全国资源型经济转型综合配套改革实验区，在社会管理方面同样面临各种新情况和新问题。新常态下山西社会管理创新，要着力推动省域范围内社会治理能力与治理体系的现代化，体现对全省在经济社会发展进入新常态所面临各种严峻挑战的主动回应。

关键词：新常态 社会治理 现状 存在问题 对策建议

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）02-019-04

党的十八大报告指出：“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”党的十八届三中全会也提出创新社会治理体制的要求，对社会管理的各方面做出具体论述。新常态之“新”，意味着不同以往；新常态之“常”，意味着相对稳定，主要表现为经济增长速度适宜、结构优化、社会和谐；转入新常态，意味着我国经济社会发展的条件和环境已经或即将发生诸多重大转变。

改革开放以来，山西省经济社会发展迅速，社会管理水平也在不断提升。但在经济社会发展进入新常态的大背景下，山西作为我国典型的资源型经济地区和全国资源型经济转型综合配套改革实验区，在社会管理方面同样面临各种新情况和新问题。加强和创新社会管理，不断提升广大人民群众的社会安全感和社会幸福感，形成新常态下社会管理新格局，已经成为山西全省着力推动六大发展，加快实现富民强省目标的突出任务和亟待破局的重要问题。

一、山西社会管理的现状

改革开放以来，山西始终高度重视社会管理，为形成和发展适应省情的社会管理制度进行了不懈的探索和实践，取得了重大成绩，积累了宝贵经验。但当前全省虽然处于发展的重要战略机遇期，也处于社会矛盾凸显期，社会管理面临着一系列亟待解决的新情况和新问题。

（一）山西社会管理的现状

改革开放以来，山西已基本建成包括基层社会服务管理体系、基层社会公共安全体系、社会保障体系、社会风险评估化解机制在内的体系完备、功能健全、覆盖面广、科学合理的社会管理体系。

1.相对完善的基层社会服务管理体系。目前，山西在县、区一级已基本实现基层社会服务管理体系全覆盖，建成县、乡镇、村（社区）三级信息化工作平台，形成县、乡、村、网格“四级”联动，组织构架、运行管理、信息支撑、工作保障“四大体系”完善的基层社会服务管理模式，逐步形成指挥有力、协调顺畅、运行高效的运行体系，普遍建立覆盖乡村、行为规范、富有活力的组织网络，建立健全服务民生、维护稳定、推动发展的制度机制，实现基层社会管理水平、公共服务能力、人民群众幸福感明显提升。

山西基层社会服务管理体系由相互联动的“县（市、区）综合服务管理平台—乡镇社会管理中心—社区（村）社会服务管理中心—基础网格”四级网络构成。在县（市、区）设立综合服务管理平台，整合资源承担社会管理、公共服务、矛盾化解、维护稳定等多种职能，主要通过指挥调度、组织协调和责任查究等推进工作。在乡镇设立社会管理中心，实行集中办公，主要为乡镇居民提供“一站式”审批和“一条龙”服务，是承担社会服务管理工作的重要枢纽。社区或村也会设立社会服务管理中心，主要是探索推动社区化管理或协调村级事物，依托本辖区的人力资源，打造“一刻钟服务圈”。最基层的是按地域面积、人口数量、治安情况划分的基础网格。一般每个网格包含100户至500户居民，网格上同步建立党支部或党小组，辖区内所有住户和单位全部纳入网格管理范畴。网格管理员要熟悉网格内的基本情况，采集管理信息、服务基层群众。随着全省基层社会服务管理体系全覆盖，山西已基本实现通过“四级”联动，网格化管理，实现群众身边事不出网格、小事不出社区、矛盾纠纷不上交。

2.较为健全的基层社会公共安全体系。2013年以来，山西省围绕深化平安建设这条主线，通过全力推进“六六创安”工程，在全省范围建立了较为健全的基层社会公共安全体系。“六六创安”工程具体包括：着力打好打黑除恶、打击两抢一盗、治爆缉枪、打击电信诈骗、打击传销、破案追逃等“六场硬仗”；开展对城乡接合部、城中村、工矿区、出租房屋、九小场所、校园及周边等社会治安重点地区“六项整治”；推进街面防控网、社区防控网、单位内部防控网、视频监控网、区域警务协作网、虚拟社会防控网“六网覆盖”；化解征地拆迁、村矿矛盾、劳动关系、医患关系、交通事故、环境污染等“六类纠纷”；抓好刑释解教人员、社区矫正对象、吸毒人员、具有肇事肇祸倾向的精神病人、易感染艾滋病病毒危险行为人群、社会闲散青少年等“六类特殊人群”管控帮教；深化以平安家庭、平安社区、平安单位、平安矿区、平安乡镇、平安县市为主要内容的“六安联创”活动。

3.较为健全的社会保障体系。山西社会保障事业，以统筹城乡、覆盖全民为目标，实现了由职工向居民、由城镇向农村覆盖的重大突破，统筹城乡的社会保险制度框架基本建立，社会保障覆盖范围稳步扩大，各项社会保险统筹层次和待遇水平稳步提高，信息化建设快速推进，管理服务水平明显提升，广大人民群众切实分享了改革发展的成果。截至2014年末，全省基本养老保险参保人数达到2229.4万人，增加23.2万人；城镇基本医疗保险1100.7万人，增加14.4万人；失业保险407.7万人，增加7.0万人；工伤保险563.1万人，增加14.2万人；生育保险454.2万人，增加8.6万人，基本实现了养老、医疗保险全覆盖，失业、工伤和生育保险覆盖规定职业人群。城镇基本养老保险、失业、工伤、生育保险均已提前超额完成“十二五”规划的指标任务，走在了全国前列。

4.科学合理的社会稳定风险评估机制。山西制定出台了《关于建立重大社会决策、重大工程项目社会稳定风险评估机制的意见》，在组织制定重大社会政策、审核实施重大工程项目时，提前对可能发生的危害社会稳定的诸多因素进行分析，评估可能发生的风险等级，有针对性地制定应对计划，采取切实可行措施，防范、降低和消除社会风险。一是重大社会决策社会稳定风险评估。具体包括：全省国民经济和社会发展战略、生产力布局规划，城镇化发展战略，生态保护与环境治理规划，经济社会发展专项规划、区域规划等关系较大范围人民群众切身利益的社会管理重大战略及规划；重要价格调整和优化经济结构的重大政策，宏观经济调控重大政策，就业与人力资源、收入分配、社会保障与经济协调发展等涉及人民群众普遍关心的民生方面的重大政策；综合性经济体制改革方案，所属企业、事业单位改革改制方案等重大改革内容；其他应当进行社会稳定风险评估的重大社会决策。二是重大工程项目社会稳定风险评估。具体包括：列入国家、省重点工程，且对群众生产、生活造成较大影响的资源开发利用、环境保护工程、基础设施类重大项目；民生及社会事业领域涉及到诸多利益群体或较大群体利益的重大项目建设；其他应当进行社会稳定风险评估的重大工程项目。

二、山西社会管理存在的问题

改革开放以来，山西社会管理体制随着全省经济社会的发展也在不断的变化，但从总体上看，山西现行的社会管理体制依然建立在传统的一元化社会管理模式基础上，社会管理体制机制尚不健全，社会管理能力有待提高。

（一）社区管理体制机制不健全

社区承担了过多的行政职能。特别是社区居委会行政性色彩较浓，其本身应有的基层群众性自治组织的性质未得到体现。这就使社区居委会几乎成为了一些行政机关的下设机构，居委会将大多数时间和大部分精力都花在了完成相关职能部门布置的任务上面，而涉及社区自身职责范围内的一些工作却没有多大进展。在实际工作中，政府职能部门各级干部对社区居委会的性质、职能、作用认识模糊，认为社区居委会是政府的派出机构，没有把社区居委会作为一个居民自治组织来对待，漠视了社区居委会的法律地位，把给居委会发号施令、部署任务当作是理所当然的事；在工作运行过程中将本应由各部门完成的任务或开展的活动，以文件的形式一一转发，不管是否符合社区的实际情况，都压给街道办，并规定时限完成。街道办为完成上级部门任务，只能将任务分解到社区居委会。

（二）社会应急管理机制不健全

1.社会危机分类管理和分级响应机制的可操作性不强。在地方政府应急管理实践中，大多是依据社会影响程度来划分事件级别并启动相应的应急管理预案，划分标准的模糊性导致其指导性不明确，一些地方政府往往会从现实利益关系角度进行划分，主观性和随意性强。同时，现行的应急管理体系较多地延续了计划经济体制下形成的分类别、分行业的垂直管理方式，应急管理重心仍是偏上移，基层地方政府只能是被动响应。

2.社会危机处置机制不科学。一些政府部门以“维稳”作为公共危机事后处置的核心理念，更多是在公共危机爆发后从事态控制角度做出被动的、“撞击式”的、亡羊补牢式的反应，而较少关注其形成的基本征兆、导火索、催化条件和潜在转折点等信息，难以对具有高度动态性、非线性和不确定性的复杂社会系统做出前瞻式反应，导致对公共危机事件的反应迟钝和处置滞后。

（三）社会管理多元参与主体互动性不强

山西社会管理体制中政府和公民之间的双向沟通机制尚不健全：一方面，部分政府官员“官本位”思想根深蒂固，从部门利益或纯粹凭借自己的主观臆断决定信息公开的内容和程度，对公众关心的有关社会保障、房价政策、医疗保障等民生类信息则遮遮掩掩；另一方面，传统君臣文化仍在部分公众中发挥潜移默化的作用，始终保持对政府的畏惧心理而不具备“主人翁”心态，参与和维权意识淡薄。政府对公众参与的排斥和抵制心理、对公众利益诉求回应的被动性和滞后性，公众对政府社会管理决策的漠视、服从态度，导致至上而下和至下而上的沟通漠视均受阻，政府和公众互动遭遇瓶颈制约。

（四）社会管理手段较单一

目前，山西各级政府在社会管理过程中仍是较多地采用管、控、压、罚的行政手段而忽视其他手段的应用，如政府采用条块管理体制构建纵横交错的社会事务组织管控体系，主要通过政府领导层自上而下的政治决策和行政指令来直接安排部署社会管理的重要任务和基本措施，而非通过自下而上的社情民意、利益需求的表达和反映来做出相应政策调整。单一化的社会管理行政手段，难以适应社会转型背景下纷繁复杂的利益格局，难以预防和解决多元化的社会矛盾，不利于社会管理效能的提升。

三、新常态下山西社会管理创新的对策建议

社会管理创新，是指围绕社会管理的新目标、新任务，运用现有的各种资源和力量，以更有效的社会管理理念、方式、体制和机制等，对传统的、不合时宜的管理方式方法进行改进，构建适应形势发展变化的社会管理的模式和机制、体制。新常态下山西社会管理创新，要着力推动省域范围内社会治理能力与治理体系的现代化，体现对全省在经济社会发展进入新常态所面临各种严峻挑战的主动回应。

（一）创新社会管理理念

当前，山西社会管理体制机制还不适应经济社会发展的变化，首先表现在社会管理理念对社会管理现实需要的不适应。

1.树立社会管理多元化主体理念。当前，政府角色由“全能国家”向“有限政府”转变，政府职能的内容和范围也发生了相应的变化，由垄断经济资源、全面管理社会各个领域的传统职能转变为利用人民、社会组织多元化主体共同管理社会事务的新型职能。新常态下山西创新社会管理要敢于褪去计划经济时代单一的社会特征，打破过去政府在社会管理中唱“独角戏”的局面，树立多元主体平等参与的理念，该由政府负责的，一定要管好，不能缺位、错位，不能盲目地推给市场；不该政府管的，绝不能大包大揽，而应坚决放手，从而让政府、社会组织和公民个人在社会管理过程中扮演不同角色，发挥不同作用，形成社会治理整体合力，实现社会治理从一元化向多元化的转变。

2.树立社会管理公平正义理念。公平正义理念包括很多内容，如经济利益、政治利益、公共利益和个人利益、分配制度合理、社会成员权利平等、社会活动机会平等。随着社会的发展，人们的民主法治意识不断增强，对党和政府实现社会公平公正的要求也越来越高。新常态下山西社会管理创新，需要各级政府和社会组织秉持社会公正这一理念，为山西加强和创新社会管理工作发挥积极作用。社会的公平公正并不仅仅局限于收入分配和利益调节，更重要的是要强调公平的政治参与和经济竞争，鼓励人民群众参与社会管理工作；就是为了让人民群众分享公共资源，让不同阶层的群体分享经济发展成果；就是为了关注弱势群体，让人们有归属感，生活在有保障的社会环境里。和谐公平的社会环境需要从政治、法律、制度方面共同营造，只有这样才能满足人民群众的利益诉求，保证社会在正轨上发展。

3.树立社会管理公共服务理念。传统的社会管理模式下，社会管理者往往在管理过程中加强强制性的行政管理，试图控制社会的每个领域，没有认清自己服务者的角色，管控意识在社会管理理念中占的比例过大。其实，控制和协调并不是社会管理的代名词，公共服务才是社会管理最本质的职能。新时期山西进行社会管理要将服务与管理统一，服务中有管理，管理中有服务，转变观念，将管理者的角色落实在服务中去，这才是社会管理真正的精华所在。需要注意的一点是社会管理与公共服务不是并列关系，社会管理中包含着公共服务。

（二）创新社会治理体制机制

要从源头治理、动态协调、应急处置三个角度全方位构建新型社会治理体制，通过建立相互支持相互联系的一整套完整的规范体制和机制，及时化解社会矛盾，果断处置社会冲突，最大限度地激发社会创造力。

1.从源头着手，加强源头治理。一是要注重源头预防。新常态下创新山西社会管理体系，首先要对社会稳定风险进行评估，尤其是面对可能影响社会稳定的风险时要从关键环节着手，如在政策制定、项目审定等方面提前进行风险预估和积极应对。毫无疑问，这种评估必须在有效的领导体制及运行机制下展开，要坚持在“党委统一领导、政府组织实施、主管部门具体负责、综治维稳部门指导考核”的路线和方针下将各种利益相关方协调统一起来，从源头上根本预防及有效减少社会矛盾的发生。二是要注重源头排查。要搭建并完善矛盾纠纷信息网络，广阔覆盖信息收集、信息分析制度，以确保对各类社会纠纷能够及时处置。通过健全矛盾纠纷调查制度和责任划分制度，加强县、乡、村三级矛盾纠纷排查的工作力度，要高度重视基层维护社会的稳定力量。三是要注重源头化解。各级党委政府和有关部门要充分发挥化解矛盾、维护稳定的主导作用，明确工作中的职责，做到各负其责，各司其职，健全完善多元化的矛盾纠纷解决机制。充分发挥城乡基层组织协调利益关系、化解矛盾纠纷的作用，明确社区组织服务群众、调解矛盾的责任；注重发挥律师协会的作用，建立律师参与化解矛盾纠纷的工作机制；充分发挥工会、妇联等群众组织的社会功能，倾听群众诉求，维护群众合法权益，做好矛盾纠纷排查调处工作。

2.从动态着手，加强协调机制建设。一是加快建立完整的诉求表达机制。建立形式多样的诉求表达渠道，让群众能够通畅表达自己的问题和困难，以便能够及时解决社会矛盾，提高社会稳定性，为社会主义现代化建设营造良好环境。二是加快建立完善的治安防控体系。维护社会秩序、保障社会安全有效运行的重要支撑就是社会治安防控体系。需要在各个方面加强治安防控体系建设，做到不漏网、无死角。在防控主体上，公安机关发挥主要力量的同时也要重视志愿者和保安所发挥的积极作用，在某些方面他们有时能够起到比公安机关更重要的作用；在防控范围上，要建立覆盖全部街道、辖区、社区以及网络虚拟社会的防控安全体系；在防控对象上，要特别加强对重点场所中的重点人群的管理与服务。三是加快建立完善的矛盾纠纷预警机制。这是有效预防社会问题防止社会矛盾积累和激化的重要措施。针对所在地区社会管理中的热点和难点问题各级政府要进行常态化的分析、走访、排查，建立动态模式下的矛盾纠纷排查机制。

3.从体制着手，加强应急管理体制建设。一是要加强应急管理机制的建设。要建全完善突发事件预警机制、新闻信息公开与共享机制、风险与事故调查评估机制、社会参与动员机制、舆论引导机制以及省内外合作机制。二是要加强全民风险防范和应急处置能力建设。平时就应依法排查监控风险及突发事件发生的隐患，将排查监控的责任落实到相关责任人和单位。着力在全民中宣传教育应急知识和与之相关的法律法规，将公共安全的相关内容纳入到教育体系中。广泛利用大众传媒尤其是在老百姓中有一定公信力的新闻媒体用生动易懂的手段进行应急知识的科普，全面提高政府各级领导干部在面对突发事件时快速反应及有效应对处置的能力，有效提高全社会防灾救灾和危机应对的能力。三是要加强应急预案和相关法律法规体系建设。科学、明确地定位各级政府及有关部门的基本公共安全职能；进一步修改和完善相关的法律法规，制定出应急情况下的相关配套工作措施和规章制度。通过进一步完善各种应急预案的处理办法，提高预案的有效性和针对性；重视预案的演练，确定在演练中预案各项规定能够落到实处，提高预案的实际操作水平。

（三）提升社会治理具体能力

1.提高政府自身变革与发展能力。要进一步推进政府职能转变，切实推动从“管理型政府”向“服务型政府”转变。现在及今后一个时期，行政体制改革的重点是切实将政府职能转移到市场监管、宏观调控、社会管理和公共服务上来，积极建立市场主体自律与社会组织协调机制，努力实现经济、社会、资源、环境的全面协调可持续发展。一是要切实减少和规范行政审批事项，加大简政放权力度。要进一步清理压减行政审批事项，加快推动政府管理权限向社会转移，加大力度向下级政府放权。二是进一步优化政府职能体系。要通过授权、委托、购买服务等方式，推进政府社会管理和事务性职能向社会转移。各级政府有关部门要按照规定程序明确转移社会管理与服务事项，确定购买服务的项目目录，重点加大政府购买社会组织和社区服务力度，年度购买项目支出按规定纳入财政预算。三是扎实规范政府履职行为。要规范和约束行政权力，完善科学民主决策机制，加强行政权力监督。四是加快培育发展和规范管理社会组织。要搭建政社合作平台，扩大政府购买服务，鼓励社会组织发展公益事业，加强对社会组织的管理。五是积极改进政府管理服务方式。要健全综合政务服务体制，完善行政运行机制，创新行政审批服务方式。

2.提高扶持发展社会组织的能力。一是要大力扶持、发展各类社会组织。要支持发展有利于改善民生、提高社会公共服务水平的社会组织、社会公益性组织、行业协会等。积极探索社会组织承接政府职能的类型、方式等问题，鼓励和扶持社会组织承接政府转移出来的部分公共服务职能；推进社会组织去行政化、去垄断化改革，形成社会组织提供服务、政府购买服务的格局。有条件的地区率先将政府行业管理与协调、社会微观事务管理与服务、技术和市场服务等职能转移给具有资质条件的社会组织。二是改革社会组织管理体制。扩大社会组织直接向民政部门申请登记范围，通过政府购买服务并以竞争性方式，加强对公益慈善类社会组织财政支持，健全政府监管制度。加快社会组织去行政化进程，除特殊领域外，将业务主管单位调整为业务指导单位，引导社会组织加强自身建设，健全法人治理结构，充分发挥社会组织的积极作用，把社会组织培育发展成为社会建设的重要力量。三是拓宽群团组织社会职能。要增强群团组织提供社会援助、增加社会福利、保障生产生活安全、反映服务对象诉求等社会服务职责，优化资源配置，推动群团组织服务向社区延伸。通过群团组织广泛联系群众的桥梁枢纽作用，大力发展志愿服务事业，培育发展志愿者组织。加大社会工作人才的培育，壮大社会工作人才队伍。充分发挥群团组织的政治优势、人才优势和群众优势，进一步扩大群团组织和工作覆盖面，拓宽社会管理职能，发挥其在社会管理和公共服务中的重要作用。

3.提高运用现代信息技术实施社会治理的能力。做好社会管理工作的前提是对社会有关信息的把握和了解，强化信息建设，是新形势下社会管理效能有效提升的必要手段。一是加快推进社会管理综合信息系统建设，不仅要全面覆盖社会管理的每个角落还要进行实时的动态跟踪。特别要注重运用云计算、物联网、互联网、“大数据”等信息化手段开展基础信息采集工作和分析处理，在学习借鉴国外先进信息技术的同时，加强社会治理信息技术自主研发的能力和水平，加快制定社会治理领域信息技术系统和平台的行业标准。二是提升各部门之间信息资源共享能力。纵向上，将市、区、县的相关部门业务网络进行统筹规划，实现信息共享、互通互联；横向上，将政法部门和行政管（下转第23页）（上接第21页）理部门的信息关联进一步加强，实现信息资源的效能最大化。三是提升对社会民意的智能化分析能力。社会治理必须以人为本，以满足民众的需求为导向，在具备条件的地市要率先运用“大数据”技术手段把一段时间内民众表达的信息记录下来并进行智能化分析，描绘出个体偏好的特征，并为其定制个性化服务，实现从被动管理向主动管理的转变。

4.提升运用公民参与的方法进行社会治理的能力。近年来的社会热点事件不断表明，公民参与的制度化渠道缺失，导致制度外的公众参与异常活跃，甚至以群体性事件的形式表现出来，地方政府的公信力受到严重侵蚀。地方政府要完善决策体系，把公民参与作为决策前的一项刚性程序，防止公民参与被边缘化和形式化。因此，必须加快提升运用公民参与方法进行社会治理的能力：一是提升在“玻璃箱”内进行决策的能力。在现代新媒体时代，舆论监督无处不在，人人都有麦克风，人人都是记者。领导干部要善于构建和运用科学民主的程序，提高决策的透明度和合法性。二是学习掌握推动公民参与社会治理的新方法。领导干部不仅要运用传统的走访、听证、会议的方法了解民意，更要善于运用民意调查、焦点小组、问题深度访谈、公民会议等方法搜集和分析民意。三是提升对社情民意的吸纳和整合能力。现代社会的决策不是简单的少数服从多数，而是要能吸纳和整合多方意见，并充分尊重少数群体的呼声和权利。领导干部要善于科学分析民意特点，分清轻重缓急，排出优先顺序，满足不同群体的利益需求，防止决策中“按下葫芦浮起瓢”的情形。

参考文献：

[1] 林园春.山西推进新型城镇化的指导思想与路径[J].城镇建设，2014（1）

[2] 吴贵生.技术创新管理[M].北京：清华大学出版社，2000

（作者单位：山西省社会科学院经济研究所 山西太原 030006）

（责编：李雪）