食用农产品质量安全监管特点与模式

梅星星

(河南牧业经济学院，郑州　450046)



食用农产品质量安全监管特点与模式

梅星星

(河南牧业经济学院，郑州450046)

在界定食用农产品质量安全监管概念的基础上，阐述了监管的相对性、动态性、复杂系统性等三大特点，将监管模式划分为被动型、半主动型、主动型政府监管等三种类型，并指出被动型监管是国内食用农产品质量安全监管的主要模式；遵照监管制度变迁的内在逻辑——确保食用农产品质量安全这一公共产品供求平衡动态发展，分析了当前的监管特点、监管模式形成的内在机理；最后，探讨了监管制度改革的取向——多元共治，以期为我国食用农产品质量安全监管效率的提升提供理论借鉴。

食用农产品；质量安全；监管特点；监管模式

1　食用农产品质量安全监管主体及机制

食用农产品质量安全监管是监管主体在相应的监管机制下，对监管客体进行有效管理的过程，因而，明确监管主体、监管机制对监管实践具有一定的指导意义。

1.1监管主体构成

国内食用农产品质量安全监管从无到有，至今监管框架基本形成，可将其具体分为行政监管体系、检验检测体系、行政执法体系三大主体部分(附表)。

附表　食用农产品质量安全监管主体构成

食用农产品质量安全行政监管体系是指在国家现有体制下，以农业行政主管部门为主体、以农产品质量安全法及监测评估结果为依据、以社会诚信体系和执法体系为保障，通过综合运用法律、行政、经济和技术手段，综合协调相关部门对生产领域农产品质量安全实施事前、事中、事后全方位控制和监管的系统。农产品质量安全检验检测体系是对农产品质量安全评价、农业行政执法、农产品公平交易和市场秩序监管的重要技术执法体系，是依照国家相关法律法规和技术标准对农产品生产及其质量安全实施检验检测的重要技术支撑体系[1]。农业行政执法体系是指农业行政部门(或得到法律、法规授权的组织)在实现国家公共行政管理职能的过程中，依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护社会公共利益和服务社会的目的而对行政管理相对人采取的直接强制地影响相对人权利和义务的具体行政行为。

食用农产品质量安全的行政监管体系是监管框架的“骨骼”，检验检测体系是监管框架的“血肉”，执法体系是监管框架流动的“血液”，而行政监管体系是检验检测体系运转的前提，检验检测体系是监管机制运行的技术支撑，执法体系是行政监管体系、检验检测体系有效运行的保障。

1.2监管机制

学术界根据监管目的及手段，将监管划分为社会性监管和经济性监管两种形式[2]。本研究强调的食用农产品质量安全监管是侧重于对法规制度的依赖，即强调依法科学监管而非“人治”型的监管，因此，本研究将食用农产品质量安全监管机制定义为监管主体为了履行维护公众健康安全、社会福利职责而对生产经营主体进行监管活动时所运用的法律标准、检验检测、监督管理、行政处罚等一系列监管手段或方式。

2　食用农产品质量安全的监管特点

2.1相对性

食用农产品质量安全问题是指食用农产品因质量安全对人体健康造成危害的可能性，同一食用农产品可能对不同人群造成危害的概率不同，同一食用农产品在不同质量安全标准下被判定所存在风险的等级也会不同，此外，从时空角度来看监管，一个地区的监管情况会受其他地区监管情况的影响，也会成为其他地区监管情况的自变量。因此，对食用农产品质量安全问题的监管也具有一定程度的相对性。

2.2动态性

基于问题的相对性，可延伸出食用农产品质量安全问题的动态性，目前判断食用农产品质量安全情况主要依据其内含物中有害物成分的含量，有害物成分的含量的高低是相对于各项标准所规定的有害物成分的检出限而言，而有害物成分检出限是人为设置，那么，不同历史时期社会、经济、科技发展水平不同，检测标准也会有相应变化，即同一食用农产品有害物成分检出限会随时代发展而发生变化，进而表现出食用农产品质量安全问题的动态性。此外，不同历史发展时期，受众对同一食用农产品质量安全风险的容忍度会有不同，而受众对食品质量安全风险的容忍度会受到时代主流意识的影响。因此，从受众角度来看，食用农产品质量安全监管也表现出时空动态性。

2.3复杂系统性

食用农产品质量安全监管的相对性、动态性说明监管的复杂系统性，食用农产品的质量安全既与食用农产品本身质量有关，又与受众有关。食用农产品是经济再生产和自然再生产共同作用的结果，受众又生活在自然系统和人类创造的社会当中，因此，食用农产品质量安全危害风险性与客观环境及主观环境有关，进而表现出食用农产品质量安全监管的复杂系统性。

3　食用农产品质量安全的监管模式

食用农产品质量安全监管模式指国家或政府关于食用农产品质量安全监管机构和监管法规的体制安排。从监管模式的定义可以看出，在同一监管法规框架下，监管机构不同意味着监管模式不同。就同一监管客体而言，不同监管机构进行监管时所遵循的法规标准必然要相同。因此，依据监管机构的性质，可将其分为政府监管机构和社会监管机构(非政府监管机构)，基于此，可将食用农产品质量安全监管模式分为政府监管和社会监管两种模式。由于政府监管是监管机构按照现有的监管制度对监管对象采取的行政监管，而非被监管主体自愿性接受的监管，因此，政府监管属于被动型监管。社会监管是以企业主体为主，辅之以社会组织、民间团体等非政府监管主体，在现有的法律框架下，按照一定的监管机制所实施的监管活动，属于主动型监管(图1)。

图1　监管模式

此外，在政府监管模式中，对于不同监管客体而言，其监管主体不同；对于同一监管客体而言，处于供应链不同环节，其监管主体也不尽相同，虽然均为政府监管，但是监管主体不同，会产生不同的监管模式。例如，对食品质量安全和食用农产品质量安全监管而言，分别由食药监部门和农业行政部门监管，但都是履行其职责，可将其认为是行业内监管，其监管的形式、力度由同一个政府监管机构决定，属于完全的被动型监管；再如，对供应链中不同环节的食用农产品质量安全监管则由不同监管机构负责，食用农产品生产的生态环境由环保部门负责，市场销售环节的食用农产品质量安全由食药监部门负责，然而，生态环境还在一定程度上影响着食用农产品的质量安全，市场销售环节的食用农产品质量安全状况影响着食用农产品最终的质量安全情况。因此，对农业行政部门监管食用农产品质量安全的行业内监管模式而言，环保部门、食药监部门对食用农产品的质量安全监管可认为是行业外监管模式，其监管的形式、力度并非完全由同一个政府监管机构决定，该模式属于半主动型监管。

4　食用农产品质量安全的监管逻辑

从制度经济学角度来看，政府监管或是监管制度的存在及其演进一定时有内在的机制或是外在的机遇窗口，食用农产品质量安全监管亦然如此。假若市场流通过程中的食用农产品均是优质安全的产品，政府监管就没有其存在的生命力。事实上，食用农产品质量安全监管的力度是越来越大，其中存在一定的监管逻辑。

具体来讲，由于市场经济当中行为主体的逐利性，食用农产品质量安全已经成为稀缺的“公共产品”，政府做为社会公众利益代理人，为社会提供公共品保障是其职责，即确保一定的公共产品供给。公众做为公共产品的需求者，假若一定时期内其需求量保持不变，客观环境的污染、生产经营环境质量差将会增加食用农产品质量安全风险，生产经营主体主观不良所造成的劣质食用农产品，现有科学知识尚未意识到的安全问题等各种因素将增加食用农产品质量安全风险，会对政府提供公共产品行为产生阻碍效应，进一步加剧公共产品的稀缺性，最终导致公共产品供不应求；假若公众需求量持续增加，将更加剧公共产品的稀缺。此时，政府监管将会增强力度，外在表现是制定出台一系列严厉措施，从源头到终端进行强化监管，进而加大公共产品供给效率，缩小公共产品供需之间的差距。需要说明的是，社会是一个复杂、时变的系统，随着社会经济的不断发展，公众对公共产品的需求将不仅仅局限于数量上的满足，还会对公共产品供给本身产生希冀，进一步促使监管形式的多元化发展。因而，食用农产品质量安全监管的多元共治，将会进一步确保公共产品供给的稳定，增强公共产品的供给来源。由此，形成食用农产品质量安全政府监管制度变迁逻辑(图2)。基于食用农产品质量安全监管制度变迁逻辑，从问题发生的主观性根源来看，人为因素的“无知”、“无良”转变为“有知”、“有良”；从客观性根源来看，生态环境、生产环境等得以进一步改善，这些主观客观条件的变化均会弱化非实质性的食用农产品质量安全问题的发生。食用农产品质量安全做为“公共产品”，从其供求平衡的动态过程来看，很容易理解监管的动态性特点。然而，结合食用农产品质量安全问题发生的根源与现象，可以发现“公共产品”的供求不仅取决于客观环境、人的主观因素，还取决于既定社会背景下的科技、经济等外在条件。因而，食用农产品质量安全监管表现出复杂系统性特点。

图2　食用农产品质量安全监管制度演进

此外，从食用农产品质量安全监管制度变迁轨迹可以看出，在当前食用农产品质量安全监管制度形成的过程中缺乏社会公众的参与；由于食用农产品质量安全做为“公共产品”所表现出的外部性，单靠市场机制也不可能完全解决食用农产品质量安全问题，必须借助政府监管，而当前的食用农产品质量安全体系的构架及部门职能的划分是基于供应链不同环节人为“条块化”，在缺乏部门有效协调的情况下，各自部门的监管只能是单兵独战。由此，很容易看出国内食用农产品质量安全监管模式仍然是以政府监管为主的被动型监管。

总之，随着社会系统环境的变化，自食用农产品质量安全监管制度建立至今，监管主体在监管范围、监管模式、监管强度、监管机制等方面都有较大程度的改变。然而，这些仍然是政府主导的被动转变，与社会经济发展的需求、公众对食用农产品质量安全的“公共产品”的需求变化之间尚缺乏有效衔接。根据监管制度变迁的内在逻辑，可以发现公众参与的社会共治是未来国内食用农产品质量安全监管制度改革与完善的取向，公众参与的程度也将会决定政府监管改革的力度。因而，社会共治或将成为国内食用农产品质量安全监管效率提升的突破口。◇

[1]金发忠.关于我国农产品检测体系的建设与发展[J].农业经济问题，2004，1：51.

[2]李怀，赵万里.发达国家食品安全监管的特征及其经验借鉴[J].河北经贸大学学报，2008，29(6)：29-36.

(责任编辑李婷婷)

Characteristics and Model of Quality and Safety Supervision of Edible Agricultural Products in China

MEI Xing-xing

(Henan University of Animal Husbandry and Economy，Zhengzhou 450046，China)

Based on the definition of the concept of quality and safety supervision of agricultural products，this paper summarized three characteristics of supervision which were relativity，dynamicity，complex systematicity，and divided supervision models of government into passive，pro-active，semi-active types.Meanwhile，the paper pointed out that the passive type was the main supervision mode of edible agricultural products’ quality and safety，induced the supervision logic and summarized the regulatory logic that was to ensure“public goods”which were quality and safety of edible agricultural products increasing supply so that meeting people needs and analyzed the internal mechanism of regulatory characteristics and model formation.Finally，this paper argued that the future regulatory’s multiple cohabitation would provide institutional guarantee for promoting China’s supervision efficiency of edible agricultural products’ quality and safety.

edible agricultural product；quality and safety；supervision characteristics；supervision mode

河南省哲学社会科学规划(青年)项目(项目编号：2015-CJJ083)；河南省哲学社会科学规划(青年)项目。

梅星星(1986—)，男，博士，讲师，研究方向：农产品质量安全监管。