“五年规划”与中国发展

华南

“五年规划”（原称“五年计划”）是中国国民经济计划的重要部分，主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。

新中国成立后，除1949年10月到1952年底为中国国民经济恢复时期和1963年至1965年为国民经济调整时期外，从1953年编制第一个五年计划开始，至今中国已经完整地经历过12个五年规划期，即将掀开“十三五”规划的新篇章。

总体上看，每一个五年，都是努力改善人民生活，社会保障取得突破性进展的五年，好像一部轰轰烈烈的历史大片，中国社会发生着许许多多深刻的变化：政策措施、城乡统筹、民生问题、百姓衣食住行、市民消费理念……

何为“五年规划”

五年规划作为国家对经济发展的干预形式最早并非源于中国，也非中国所独有。20世纪30年代，苏联建立了第一个社会主义国家，斯大林领导苏联在探索社会主义经济发展问题时明确提出“社会主义是按计划进行的”，其后在1929年4月举行的联共（布）第十六次代表大会上制定并通过了1928-1932年国民经济计划，标志着五年计划在苏联的诞生。

经济建设不是拍脑袋，必须严格遵循经济规律，必须有全面周密的规划。这时，中国人的眼光转向了苏联老大哥。

与英、法、美等资本主义强国相比，苏联的工业革命发展较晚。但在极其艰难的条件下，苏联却创造了举世瞩目的伟大成就。

苏联取得巨大的转变源于苏联的“五年计划”，这是一场史无前例的大规模有计划的全面的社会主义建设。

1927年12月联共（布）召开第十五次代表大会，通过了关于制订发展国民经济第一个“五年计划”的指示。当时西方众多媒体认为“苏联的‘五年计划是红色梦想家的空想”，都在等着看苏联笑话，因为在西欧国家历史上从未出现政府组织和主导的经济建设。

但是苏联给了世界一个巨大的奇迹。苏联第一、二个“五年计划”顺利完成，苏联由农业国家变成工业国家。通过“五年计划”，苏联初步建起了独立的、比较完整的国民经济体系，为实现社会主义工业化奠定了物质基础。

新中国建立初始的经济和苏联建国前有极大的相似性，中国要实现自己的工业化强国梦，苏联成为必然的老师。在这个历史背景下，中国也开始了雄心勃勃的“五年计划”编制。周恩来访苏期间，还专门就“一五”计划的编制请教了这位苏联领导人。斯大林指出，“一五”计划草案中规定工业总产值每年递增20%太高了，应降到15%或14%。他还说，计划不能订得太满，要留有余地，以应付意外困难。斯大林的这些意见得到了采纳。

尽管各方为了尽快拟定“一五”计划倾注了大量心血，但这毕竟是中国历史上第一次有计划地进行大规模经济建设，加上受到朝鲜战争的影响，“一五”计划虽几经修改，在1953年仍未最终定稿，但中国经济建设的脚步却不能再等待，于是中国政府果断地决定按预定时间表开始进行大规模经济建设，“一五”计划进入边实施边编制的状态。

中国的第一个五年计划建设了以“156项”为核心的近千个工业项目，使中国以能源、机械、原材料为主要内容的重工业在现代化道路上迈进了一大步。以“156项”为核心，以900余个大中型项目为重点的工业建设，使中国大地上形成了独立自主的工业体系雏形。

从“计划”转向“规划”

2005年10月召开的党的十六届五中全会，主要议题之一是研究和审议《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。

从“十一五”起，国家将“五年计划”改为“五年规划”。从“计划”到“规划”，一字之差，充分反映出我国经济体制、发展理念、政府职能等方面的重大变革，延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”，首次变成“规划”，却是耐人寻味的变化。

“规划”取代“计划”，是中国在宏观经济运行方面变政府主导为以市场为基础的进一步转变，展示中国作为一个迅速发展的经济体，是世界众多市场经济国家一员。我国1992年明确提出建立市场体制，2002年党的十六大报告明确指出我国“社会主义市场经济体制初步建立”，2003年党的十六届三中全會作出完善社会主义市场经济体制的决定。在此背景下，体现计划经济特色的五年计划到了淡出之时。

权威人士和专家认为，这“一字之差”，传递出中国经济社会发展的三大信号：“计划”让位于“规划”，凸显政府更加注重发挥市场对资源配置的基础性作用；政府更加注重对经济社会发展的宏观把握和调控；克服“越位”和“缺位”，政府职能转变迈出新步伐，体现了从作为组织整个社会经济活动的运行机制向作为政府促进社会经济持续协调发展的手段转变。体现了更加注重以人为本、促进全面、协调、可持续发展。体现了更加注重政府履行职责的领域，弱化市场调节的领域。

“市场的归市场，规划的归规划。”五年规划是和市场机制相互分工的资源配置手段，能够弥补市场机制在宏观层面的盲目性。基于分散信息的市场微观均衡并不能达致宏观协调，规划在宏观层面对于整体性知识加以运用，为国家发展提供了整体方向。

“五年规划”为何如此重要

作为国民经济计划的重要部分，五年规划在中国经济发展的过程中起到重要作用。“十二五”规划成果辉煌，而第十三个五年规划，也将为未来的五年谋划全局性、战略性的经济社会发展议题。对此，熟悉中国政治经济规律的人，纷纷投以关注的目光。也有一些不了解情况者，可能疑惑，市场经济的中国为什么还要编制“五年规划”？

须知高度集权的计划经济，在中国已经一去不复返了。而今所谈及的“五年规划”，更大程度上是对未来五年的宏观设计、战略方向，属于指导性意见。当然，其中具体的指标、项目、投融资约束，是具有法定的强制效力，但也完全不是过去计划时代的产物。

“五年规划是中国经济社会发展的独特经验，并已成为中国发展的制度优势。随着经济社会的转型，中国的五年规划基本定位是为宏观经济活動提供框架性指导，为政府履行公共服务职责提供依据。五年规划已经成为中国国家治理的重要手段，也是评价国家治理绩效的重要依据。”清华大学国情研究院院长、教授胡鞍钢在他与人合著的《“十三五”大战略》序言中如是写道。他同时讲到，在社会主义市场经济背景下，五年规划性质和内容早已不同于传统社会主义计划经济体制时代的“五年计划”。国家“十一五”规划纲要首次明确提出五年规划的性质和作用：主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和社会公共服务职责的重要依据。

五年规划的最重要作用，就是按照党中央的战略布局，确立“五位一体”的社会主义现代化建设总体布局，健全涵盖关键领域、突出重点、相互衔接、导向明确的宏观调控指标体系，特别是区分并制定预期性指标和约束性指标。前者是为市场主体提供国家期望的發展目标，主要依靠市场主体的自主行为来实现；后者是中央政府及其有关部门和地方政府提出的工作要求，具有法律效力，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保其实现。

五年规划是国家宏观调控的重要手段，旨在增强其前瞻性、针对性、协同性。总体上看，五年规划具有三个特性：一是宏观性，即规划布局国家发展的整体是什么；二是战略性，即所规划的发展时期具有短期、中期和长期；三是政策性，即规划内容具有针对性，对于主要依靠市场调节的领域，政府要创造良好的发展环境，使市场主体的行为发展方向尽可能与国家期望的方向一致。五年规划是一个虚实结合的规划，通过充分把握中国不同发展阶段的重大关系、重要矛盾与主次矛盾，从政策制定者和执行者的角度战略性地提出适合中国国情和新时期、新发展、新阶段的目标。

备受瞩目“十三五”

建国60多年来，五年规划逐渐从单一的经济计划转向全面的发展规划，从微观领域转向宏观领域，从经济指标为主转向公共服务指标为主，从少数人决策到集体决策，反映了政府职能的重心从经济领域逐步转向公共服务领域，政府的有形之手在微观经济领域被削弱的同时，在公共服务领域得到加强。五年规划是中国特色社会主义现代化建设的重要手段，而新时期的发展规划更是政府提供公共服务，加强公共治理的重要手段。

而今，中国的五年规划已经转变为一个新型的国家规划，或者可以称为公共事务治理规划，它不再以微观经济活动为中心，而是以公共事务治理为重点，从而能够和市场经济相互兼容，并成为弥补市场失灵的有效手段。具体到“十三五”规划，这一五年规划时间节点很关键，一方面，按照党的十八大要求，到2020年我国将全面建成小康社会，“十三五”规划也是实现十八大提出的“两个百年”目标中第一个百年目标（在中国共产党成立100年时全面建成小康社会）的最后一个五年规划；另一方面，这是新一届领导班子的第一个五年规划。

国家发展和改革委员会秘书长李朴民表示，党的十八大以来，我国的发展进入了新的阶段，面临的机遇前所未有，面临的风险和挑战也前所未有。“十三五”时期是我国现代化建设进程中非常关键的五年，要确保全面建成小康社会目标胜利实现，确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果，确保经济发展方式转变取得实质性进展，因此，“十三五”规划具有特殊重要的地位，意义非常重大、影响深远、备受关注。

制定中长期计划，必须着眼于全局，分析国内外局势中已经出现的新情况、新变化、新特点，以及国内外已经出现或可能出现的不确定、不稳定因素。不仅要看到当下，预测以后三五年的走势，还必须展望未来一二十年的发展方向。五年规划使得中国决策站得更高、看得更远、看得更全面。

国家发改委主任徐绍史在对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进行解读时讲到，“十三五”规划勾勒出了中国经济发展的总体思路，在质量导向、民生导向和问题导向中蕴含着发展理念的深刻转变。“《建议》提出了创新、协调、绿色、开放、共享‘五大发展理念；提出了‘六个坚持的發展原则；提出了全面建成小康社会新的目标要求。”中国区域发展空间非常广阔，新型城镇化孕育着巨大市场需求，而且创新驱动的作用日益增强。我们有13亿人口、9亿劳动力、7000多万市场主体，中国经济具有巨大发展潜力、韧性和回旋余地。徐绍史说：“所以，我们有决心，也有条件保持中高速增长，使中国经济迈上中高端水平。”