基层落实“四个全面”若干问题探讨

李 秀 东 郑 广 永

基层落实“四个全面”若干问题探讨

李 秀 东 郑 广 永

“四个全面”战略布局落实到基层，是党的思想路线、群众路线的根本要求，也是习近平总书记治国理政思想的根本体现。基层在落实“四个全面”过程中基于自身利益，可能会出现若干问题，即敷衍落实、选择落实、歪曲落实、错误落实等情况。出现这些问题的原因除了一般性因素外，还可能因为对党的十八大精神与“四个全面”关系理解不清、认识不深等因素。基层要落实好“四个全面”，必须认真学习“四个全面”的精神实质，制定切实可行的细致方案，加强监督检查，深化干部制度改革。

基层落实 四个全面 问题 路径

作者李秀东，男，中共山东省莱州市委党校高级讲师（莱州 261400）；郑广永，男，北京联合大学北京市政治文明建设研究中心研究员，哲学博士（北京 100101）。

习近平总书记在2015年2月2日省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上指出，党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。习近平总书记集中论述了“四个全面”战略布局的逻辑关系，即全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。这表明“四个全面”已成为以习近平同志为总书记的党中央治国理政的全新布局，要求全党深刻认识和领会“四个全面”之间的关系，努力做到“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。

“四个全面”作为党的十八大以后治国理政的战略布局，要得到彻底地贯彻落实，必须首先得到全党、全国人民的深刻领会，否则就会停留在口号层面。这关系到能否实现中华民族伟大复兴的中国梦，我们必须认真对待。而这其中，基层对“四个全面”的落实尤其重要。

一、为什么必须把“四个全面”落实到基层

中国革命、建设和改革的实践已经充分证明，党的重大路线、方针和政策最终都必须落实到基层。这是党的宗旨决定的，也是党的群众路线的根本要求。在继续全面深化改革的今天，只有把“四个全面”落实到基层，才能使广大群众切实体会到改革开放的成果，让人民群众有获得感，从而让人民群众坚定走中国特色社会主义道路的信心。

（一）党的实事求是的思想路线要求把“四个全面”落实到基层

实事求是的思想路线是中国共产党克服重重困难，不断取得胜利的致胜法宝，也是九十五年历史经验的总结，同时也是中华民族的精神财富。毛泽东为我们党确立了实事求是的思想路线，邓小平为恢复和发展实事求是的思想路线做出了突出的贡献。改革开放后的历届党的领导人都强调要坚持实事求是的思想路线。我们党之所以不厌其烦地强调实事求是，是因为这条思想路线具有重要的理论意义和实践意义。实事求是的思想路线与“四个全面”之间有着深刻的内在联系。

首先，“四个全面”战略布局是实事求是思想路线在现阶段的必然要求。实事求是的思想路线是马克思主义认识论在马克思主义中国化实践过程中的运用、丰富和发展。中国共产党以马克思主义为指导，但决不是教条主义式的以马克思主义的本本为指导，而是把马克思主义基本原理与中国的实际相结合，正是在这个结合的过程中，我们创造性地总结出了实事求是的思想路线。

“四个全面”作为当前和今后一个时期党的工作的总方略，是贯彻实事求是思想路线的产物。党在不同的历史时期，根据不同的历史任务，需要确立不同的政治路线。历史证明，凡是坚持了实事求是的思想路线时，党所确立的政治路线就是正确的，否则就是错误的。在正确政治路线指引下的战略部署，同样需要实事求是。今天，以习近平同志为总书记的党中央提出的“四个全面”的战略布局就是当前和今后一个时期的行动指南。这个行动指南的提出，正确的回应了改革开放发展到今天我们所面对的主要问题以及所要采取的具体办法。

其次，实事求是的思想路线是加强党的思想作风建设和提高领导能力的重要内容。理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评是中国共产党的三大工作作风。这三大工作作风都植根于实事求是的思想路线。今天要贯彻实施“四个全面”，仍然离不开这三大作风，从根本上说还是离不开实事求是的思想路线。

（二）党的群众路线要求把“四个全面”落实到基层

实事求是的思想路线衍生出了党的群众路线。1945年，毛泽东在党的七大上第一次把群众路线当作党的生命线和根本工作路线进行了深刻的论述。时至今日这个论述已经70多年了。在这70多年里，历次党的代表大会，历届党的领导人无不强调要坚持群众路线。党的十八大以后，新一届党中央又在全党开展了群众路线的教育实践活动。这说明群众路线是我们须臾不可离开的武器。当然，群众路线的实践是具体的，根据不同历史时期的具体问题，群众路线的内容必然有所不同。把“四个全面”落实到基层就是践行群众路线在今天的具体体现。

首先，“四个全面”战略布局是人民群众的事业。“四个全面”实现的主体是人民群众。我们在实现小康社会、深化改革、依法治国、从严治党的认识和实践上取得的成就和突破，都是人民群众实践和智慧的结晶，都离不开人民群众强有力的支持。人民群众是历史的创造者，历史活动是群众的事业，决定历史发展的是行动着的群众。

其次，“四个全面”的归宿是人民群众的期盼。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。改革开放是全面建成小康社会、全面依法治国、全面从严治党的强大推动力。改革开放事业深深扎根于人民群众之中，体现了人民群众的愿望和要求。检验我们工作的成败，最终都要落脚在人民群众是否真正得到了实惠，人民群众的生活水平是否真正得到了改善。因此，在实践中我们认真把握这一标准，让“四个全面”真正落到基层。

（三）“关键在于落实”的重要论述进一步要求把“四个全面”落实到基层

习近平同志在2011年《求是》杂志第三期发表了《关键在于落实》一文。这篇文章继承了党的实事求是的思想路线和群众路线的精神，结合现阶段实际，深刻论述了落实党的方针政策的重要性。尽管习近平同志发表这篇文章时，还没有提出“四个全面”的战略布局，但是这篇文章的精神仍然为我们理解基层落实“四个全面”提供了思路。

首先，习近平同志明确指出，党的方针政策必须落实到基层中去。他在文章中开宗明义地指出：“抓落实，从各级党委、政府和领导干部工作方面讲，就是抓党和国家各项方针政策、工作部署和措施要求的落实。落实到哪里去？就是落实到实践中去，落实到基层中去，落实到群众中去，使之成为广大党员、干部、群众的自觉行动，以确保党和国家确定的目标任务顺利实现。”①习近平：《关键在于落实》，《求是》，2011年第3期。离开了落实，一切方针计划都是纸上谈兵。“我们的所有成就，都是干出来的。这里的关键，就是始终注重抓落实。如果落实工作抓得不好，再好的方针、政策、措施也会落空，再伟大的目标任务也实现不了。因此，抓落实是领导工作中一个极为重要的环节，是党的思想路线和群众路线的根本要求，也是衡量党员领导干部世界观正确与否和党性强不强的一个重要标志。”②习近平：《关键在于落实》，《求是》，2011年第3期。当然，反对空谈，崇尚实干，狠抓落实本身就是党的优良传统。今天狠抓基层“四个全面”的落实，就是对这个优良传统的继承。

其次，抓落实，尤其是抓基层落实是党的执政能力的体现，也是领导干部领导能力的体现。改革开放进行了三十多年，我们既取得了举世公认的成绩，也存在着诸多深层次的矛盾和困难。尤其是面对这些矛盾和困难，党能否提出适合实际情况的办法，能否把这些解决矛盾和困难的办法让广大干部和群众掌握，这是对党的执政能力的检验。从领导干部个人来看，能否深刻领会和掌握解决问题的办法，能否把党的方针和政策落实到基层和群众中去，则检验着领导干部个人的领导能力。如果不能把党的方针和政策落实到基层，那么，这样的领导干部必然搞形式主义、假大空，必然满身充满着官僚主义习气，这必然影响一个地区的发展。因此，一个地区能否很好地把“四个全面”落实到基层，考验着这个地区领导干部的领导能力和领导水平。

二、基层落实“四个全面”出现的问题及原因分析

由于党的坚强领导，以及全体党员干部对“四个全面”的深刻理解和认同，特别是全国人民的支持和拥护，我们有理由相信，“四个全面”在基层会得到较好的贯彻落实。当然，由于我国人口多，地区发展不平衡，各地、各部门在落实“四个全面”过程中，必然会结合本地区、本部门的实际，采取不同的方式、实施不同的方案，因而会呈现出不同的状况，绝不会千篇一律。但是，基层在落实“四个全面”过程中难免会出现各种各样的问题，必须引起高度重视。

第一，敷衍落实。既然中央把“四个全面”当作新时期治国理政的战略，要求各地各级领导干部认真学习，贯彻落实，那么有些基层领导干部就可能会做表面文章，敷衍落实。他们的做法不外乎把“四个全面”贴在墙上，挂在嘴上，但就不去真正落实。他们要么只说不做，要么多说少做，或者是虎头蛇尾，搞形式主义、花架子。这是典型的懒政、怠政。

第二，选择落实。由于党中央是从全国的大局考虑提出“四个全面”的，因此“四个全面”只能是一个大的原则，不可能有一个任何地区、任何层级都通用的、事无巨细的详细方案。也就是说各地、各级对“四个全面”的落实都必须附以本地区、本部门的实施内容。于是有些地区、部门就不可避免地对“四个全面”断章取义，选择那些对自己有利的事情去做，回避那些对群众有利而对自己不利的事情。这也是过滤后的落实。

第三，歪曲落实。由于“四个全面”是一个大的治国理政的方略，需要配以具体的内容。在这个配置过程中，有些地区、部门就有可能以自己对中央大政方针的一定解释权，把本来不属于或不合乎“四个全面”的内容兜售给基层群众，而妄称是上级乃至中央的政策，这也是断章取义的一种方式。这就是替代式的落实。

第四，错误落实。确实有些地区、部门对“四个全面”的学习研究不够、不透，导致认识偏差，在落实过程中出现错误。

基层落实“四个全面”出现上述问题的原因是多方面的，但主要体现在如下几个方面：

第一，政策的层级和具体内涵成反比，为基层的解释和操作提供了空间。越是国家层面的大政方针、治国方略，越是具有宏观指导性，其可操作的具体内容越少；相反，越是基层的政策、决定，内容越是具体，越具有可操作性。但是治国方略、大政方针必须通过基层可操作性的具体措施来体现。这个上下结合的过程，为基层变通，乃至曲解高层意图提供了契机。中央尽量将大政方针具体化，但不可能细化到基层拿来就用的地步，尤其像中国这样的大国。这一方面有利于结合实际，调动基层的积极性，另一方面也为基层的变通提供了可能。因为从根本上说，这是一个利益调整和博弈的过程。

第二，上下级之间沟通不畅，导致下级缺乏上级指导，下级根据自己的理解行事。尽管当今的信息技术非常发达，沟通已经不存在技术问题，但是，上下级之间，特别是多个层级之间依然会存在沟通障碍，这种状况主要是人为选择的结果。为了各自的利益，不仅是下级，即使是上级也会选择性地听取信息。这就导致上级的指示精神不能完全传达给下级，下级的情况就更难完全真实地反馈给上级。比如某些地区发生了事故后，为了逃避追责，发生地的上下级往往共同隐瞒真相。

第三，同级之间的观望、攀比与竞争。同级之间虽无隶属关系，但有时存在竞争关系。贯彻国家的方针政策未必都会给本地区、本部门带来直接的利益，有时甚至使地区、部门利益受损。比如，前几年中央要求各地区、各部门公开“三公”经费，公开详细的财政预算。许多地区、部门故意拖延，最后实在拖不过去就敷衍了事。在这种情况下，认真落实上级精神，公开详细预算和“三公”经费的地区、部门，不仅在本地区、本部门存在阻力，而且也会受到同级地区和部门的压力。于是同级之间相互观望，揣摩上级的真实意图就屡见不鲜了。再如，同级地区和部门之间相互攀比和竞争，在攀比和竞争中歪曲理解国家政策。国家统筹全局，在不同地区和部门实施不同的政策，这些政策会给地区和部门带来财政、税收等各方面的优惠。无法享受这些政策的地区和部门就会想尽办法争取享受这些政策。比如，国家级贫困县会得到国家财政的特殊补助用以帮助脱贫，于是许多市县不惜造假，争相成为国家级贫困县，而争取来的资金相当多一部分并未用于扶贫开发，这就使得国家扶贫政策变了味。

第四，国家大政方针缺乏配套政策。由于国家战略具有宏观性，不可能细致入微到基层拿来就用，各地必须在国家战略指导下制定具体的实施政策。改革开放前，由于指令性的计划和强有力的政治控制，国家战略比较容易落实。改革开放后，尤其是开始建设社会主义市场经济后，社会日趋活跃，利益多元化趋势明显，仅凭计划和政治管控已经不能有效地实施国家战略，必须有相应的政策与之配套。非常具有代表性的是党的十八大确立了继续深化改革的总体战略，为了进一步落实这个战略，党的十八届三中全会制定了深化改革的意见，明确了六十条、三百多项改革内容。在党的十八届三中全会全面深化改革决定指导下，党中央、国务院又进一步制定了众多的实施方案、细则。于是，我们看到改革的确是在继续深化，并没有停留在政治号召层面。实事求是地说，过去一个时期以来，一般号召多，具体的实施措施偏少，让人有一种口号多于行动的感觉。这种情况下，基层要么只喊口号不做事，要么根据自己的理解来做事，这难免会出现偏差。

第五，缺乏有效的监督。包括国家战略在内的任何政策在实施过程中都需要监督，缺乏有效监督，仅靠实施者的自觉不能保证政策实施的完整性。监督，顾名思义就是监察和督促。狭义上指监督主体依据法定的程序对国家机关及其工作人员在行使公共权力过程中实施的检查、督导和惩戒活动。广义上指全体社会成员，通过各种合法方式对国家机关及其工作人员进行监察和督导，比如，群众监督、舆论监督等等。也就是说，监督包括自上而下和自下而上两种监督。自上而下的监督是上级权力机关、纪检监察机关和行政机关对下级的监督。作为监督主体的上级各类机关具有权威性。这种监督的程序和手段都是法定和明确的。自下而上的监督是指广大群众和社会组织依据宪法和法律规定的人民主权原则，自发地对国家权力机关及其工作人员进行监督。这种监督的主体广泛但又不确定，监督的程序和手段也不够规范。自上而下的监督和自下而上的监督互相补充，都是不可缺少的。但是，以往这两种监督方式往往失效，自上而下的监督者不认真履行监督职责，自下而上的监督缺乏有效的保障和实施途径。因此，监督不到位，致使政策落实打折扣。

第六，基层一些干部能力不足。一些干部热衷于敷衍上级，搞形式主义、花架子，一方面是为了迎合上级领导的口味，另一方面则是因为自身能力不够。有些干部往往既不承认也不愿意别人看到自己的无能，于是摆起官架子，试图以势压人，久而久之养成了官僚主义习气。所以，人们常常看到某些干部总是集形式主义、官僚主义于一身。

三、基层落实“四个全面”的现实路径

关于如何落实“四个全面”，已有学者根据习近平总书记的系列讲话精神进行了归纳，提出了八种办法。综合起来就是发挥主观能动性、保持清醒头脑、紧紧依靠群众、加强中央权威、统筹全局、突出重点等等。①参见曲青山：《深刻把握‘四个全面’的精髓要义——深入学习贯彻习近平同志系列重要讲话精神》， 《人民日报》 2015年6月16日。这些无疑十分重要。但是对于基层而言，除了这些普遍性的做法外，还需要有更加明确而具体的办法。

（一） 充分认识和把握“四个全面”的科学含义

思想是行动的基础。对“四个全面”内涵不清楚，对落实“四个全面”的重要性认识不到位，自然就不会有积极的行动。从总的来看，党的十八大精神是“四个全面”的根源，“四个全面”则是党的十八大精神的高度凝练，二者的精神实质是一致的。

党的十八大精神是“四个全面”的总源头。党的十八大报告第三部分的标题就是“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”。尽管“全面深化改革开放的目标”不同于“四个全面”中“全面深化改革”的提法，但是我们都十分清楚，开放本身就是改革的内容，没有开放也就没有改革，因此，党的十八大报告“全面深化改革开放”的说法与“四个全面”中“全面深化改革”的说法本质是统一的。十八大报告第五部分第四条论述的是“全面推进依法治国”。 这都明确显示出“全面深化改革、全面建成小康社会、全面依法治国”的提法直接源自于党的十八大。党的十八大报告第十二部分“全面提高党的建设科学化水平”，虽然其中没有“全面从严治党的”提法，却包含了全面从严治党的精神。党的十八大报告强调了两个“全面”：一是“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”；二是“全面提高党的建设科学化水平”。党的十八大报告强调了我们党自十五大以来一直强调的坚持党要管党、从严治党的方针。尤其值得关注的是报告第十二部分第七、八条是“坚定不移反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色”和“严明党的纪律，自觉维护党的集中统一”。由此看出全面从严治党的意思明确无疑。“四个全面”是对党的十八大报告的高度凝练。①参见曲青山：《十八大精神是“四个全面”的总源头》，《北京日报》2015年3月23日。

（二）结合“四个全面”的要求，有针对性的制定切实可行的细致方案

基层工作既有综合性，又有分工性。作为一个地区，基层工作综合性很强，比如县、乡（镇）；作为部门分工性则很强，比如大到工业、农业之分，小到规划、建设、民政、工商等等之分。针对这种情况要结合“四个全面”的精神，制定有针对性的可操作性的方案。把这些切合地区或部门实际的方案执行好了，就是落实了“四个全面”，否则就是空谈。

对于综合性的基层地区，可以根据“四个全面”的精神，结合本辖区实际制定综合性的方案。例如在本辖区如何全面建成小康社会，在全国普遍发展的大背景下，重点要考虑本辖区贫困人口的脱贫问题；如何全面深化改革，重点要考虑的是如何贯彻实施中央统一的改革部署，特别是要考虑到本辖区是否截留了中央的改革措施；如何全面依法治国，要考虑本辖区到底存在哪些不依法办事的现象，落实到具体部门、具体人员；如何全面从严治党，要考虑本辖区是否仍然存在党员领导干部违规违纪，违反中央八项规定等具体情况。

对于专业分工明确的部门，要根据“四个全面”的要求，结合本部门工作的性质，列出重点事项。比如，司法、党务等部门，在全面建成小康社会的目标指引下，应把着力点放在如何贯彻全面依法治国和全面从严治党上面，并制定出具体的实施方案。对于纪检部门，如何从严治党则是分内工作，而且是只能做好，不能不做，更不能做坏的事情。总之，基层离开具体谈落实都是空谈。

（三）加强对基层落实“四个全面”的监督检查

各级落实“四个全面”都需要监督检查，基层尤其重要。基层有些干部往往认为基层范围小、层级低，即使不认真落实，也不容易被高层察觉，影响不了大局。所以，要针对这种心理加强监督检查。

对基层的监督检查包括两个方面，即来自于上级的监督检查和来自于群众的监督。上级的监督检查直接有力。监督检查的内容就是上级的统一要求以及根据“四个全面”的精神，结合本地实际制定的具体方案。 来自于群众的监督，主要是群众反映强烈的热点、难点问题。 群众反应的热点难点问题，正是“四个全面”所要着力解决的问题，比如民生问题，领导干部的“四风”问题等等。说到底，让群众监督就是让群众参与改革，参与“四个全面”的落实。

责任编辑：凌 雁