刍议环境保护禁止令制度的实践探索

刘　琳

（重庆大学法学院，重庆400000）

刍议环境保护禁止令制度的实践探索

刘琳

（重庆大学法学院，重庆400000）

在环境问题凸显的大背景之下，环境诉讼的司法救济手段完善问题备受社会关注。近年来，各方面的动力推动多地法院开始探索建立环境保护禁止令制度，本文通过对环境保护禁止令制度的实践经验进行梳理，希望能对此问题做出有益探索。

环境保护禁止令制度；实践探索；环境损害；程序正义

改革开放以来，经济水平得到了极大提升，而处在转型期的中国也面临着诸多矛盾与问题。在各种污染的笼罩之下，环境问题前所未有地成为国人的关注焦点。面对问题，我们除了反思我国长期不健康的经济发展方式等原因以外，如何从各个方面治理和保护环境成为新的探索方向。

为更好地处理数量急剧增长的环境诉讼纠纷，应付持续力极强且恢复难度极大的环境污染，同时也为弥补事后赔偿等传统的环境诉讼救济方式的不足，完善并推广应对环境诉讼的、便捷高效的、司法救济手段成为司法路径保护环境的核心任务。

1　环境保护禁止令制度的实践探索概况

基于目前各界对环境保护禁止令的探讨，本文将环境保护禁止令制度的定义大致总结为：在环境诉讼的最终审判结果做出前，法院根据申请人利益或应相关行政机关请求而启动的，以禁止相对人继续实施环境损害行为或要求其采取必要的环境损害补救行为为主要内容的行为保全。环境保护禁止令制度是对环境保护禁止令的启动、审查、执行、异议等方面内容规范化、系统化的法律规范的集合［1］。近年来，环境保护禁止令制度作为一种能够快速高效地维护环境诉讼个案正义，以预防性救济弥补补偿性救济的司法创新已经在一些法院中得到实践。

1.1各地实践中以重庆市人民法院和昆明市人民法院的实践探索尤为全面

重庆市高级人民法院在2011年11月15日就发布了《关于试点建立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的意见（渝高法［2011］364号）》，“该意见”第二十条明确提出“推行环境保护禁止令制度”，后文中也做出了更加具体的制度规定。重庆市万州区人民法院根据此意见，规定在行政案件中，当地环保行政机关可以申请环境保护禁止令，同时又规定了此种情况下环境保护禁止令制度的适用程序。2012年，昆明市中院与昆明市公安局出台《关于在环境民事公益诉讼中适用环保禁止令的若干意见（试行）》，该意见规定了环境保护禁止令的定义，主体，适用范围等基本性规范和启动，执行等程序性规范。江苏省无锡市人民法院虽然没有明确规定环境保护禁止令制度，但是规定了法院在执行有关环境案件的行政强制执行裁定过程中，可以根据案件情况下发环境保护禁止令。

1.2多地法院的个案探索为环境保护禁止令制度的实际适用提供了推广基础

2014年江苏省昆山市法院在个案中探索使用了环境保护禁止令，在行政非诉审查案件中，违法排污企业对环保局做出的行政处罚决定既不提起行政复议和行政诉讼，又不按期履行，环保局在限期满之后向当地法院申请强制执行环境保护禁止令，让违法企业快速停止环境违法行为，也为环境执法提供了有效的司法保障。此外，2015年初，重庆市万州区人民法院首次依行政申请在对该区一个未取得危险经营许可证的某废油回收企业发出环境保护禁止令——禁止该企业从事危险废物生产经营活动，并且在三峡库区试行环境保护禁止令，及时制止污染环境、破坏生态的违法行为，助推渝东北生态涵养发展区建设。

各地规定和司法实践总结如表1

综上，现阶段环境保护禁止令的实践探索仍然十分有限，并且存在若干问题。如果，将禁止令的适用范围设定为民事公益诉讼和行政诉讼，将申请人限定为环境民事公益诉讼主体和行政机关，会极大地限缩环境保护禁止令的司法适用基础，造成该制度的制度价值弱化。此外，在执行一个环境保护禁止令之前，案件双方当事人以及利害关系人之间的相对平衡的程序对抗手段的缺失在一定程度上造成了法律的程序正义的欠缺；在执行产生异议及发生错误时，复议机制和损害赔偿规则过于模糊也影响着权利利益化的转变。因此，包括禁止令适用范围的扩大、审查程序的系统化与执行机制的完整化在内的规范化建设应是当前增强环境保护禁止令制度司法实践性的主要突破口。

2　环境保护禁制令制度实践探索的成效梳理

环境保护禁止令制度的构建不仅已经拥有了现实背景，更有其政策背景和司法背景。同时，多地法院已经开始摸索在个案中实施环境保护禁止令，现有司法实践经验的积累不仅为该制度的理论研究提供了新的出发点，更为程序结构的完善提供了新的契机。更有先行者已经整制出初步的环境保护禁止令制度规定，对适用范围、申请主体、启动要件、裁判形式、执行措施、救济措施等做出了规定，为形成完整的环境保护禁止令制度提供了一个良好的开端。其重大的理论与现实意义主要表现在以下方面：

2.1更好地协调环境诉讼纠纷多方的利益，对环境污染行为提前“说不”

面对纷繁的环境诉讼，我们在构建环境保护禁止令制度的同时，就将其定性为一种行为保全手段，在环境诉讼最终裁判做出前就对环境污染行为“说不”，及时制止更加严重的环境损害发生，对环境的保护和环境污染的后期治理都减轻了难度。同时环境保护禁止令制度以价值确认和保护为出发点，对当事人的诉讼权利与义务进行合理化正义化的安排，使之平等地适用法律、充分地参与裁判，将社会多方的利益协调至法律规范中体现出来。

表1　环境保护禁止令制度现阶段探索状况

2.2丰富环境司法制度体系，用司法手段建设生态文明

近年来，随着公众环境权利意识的提高和国家对以法律手段建设生态文明的提倡，丰富环境司法制度体系已成为当务之急。环境公益诉讼的理论发展和实践推进丰富了环境诉讼类型，当下对环境保护禁止令制度的理论与实践探索亦推进和完善了环境诉讼，使得环境诉讼体制更加血肉化和丰满化。同时，环境保护禁止令制度的探索也为更多的司法创新机制提供了良好的范例，不仅为环境执法提供了司法保障，有效维护个案正义，更为用法治手段建设生态文明提供了明示性的指引。

2.3推动权利救济理念的转变，更好实现环境正义

正义是法的精神和灵魂，正义是法的追求和目的。迟来的正义之所以为非正义不是因为实体结论发生了错误造成实体正义受到侵害，而是由于司法的滞后使得程序正义受到侵害。美国学者约翰罗尔斯在其提出的《正义论》中提到，制度正义不仅是一种道德化的标准，而且“必须通过被设计来实现正义社会的目标的实际措施和制度上的手段来加以实施［2］”环境保护禁止令制度试图构建一种将事后救济提前至事前或者事中的权利救济制度，对传统的“一判决书定结局”的救济方式做出了理念上的突破，成为实现和维护环境正义的关键。

3　环境保护禁制令制度实践探索的经验总结

国内各法院在对环境保护禁止令制度的实践探索中基本呈现互相参照，亦步亦趋的特点，除上述示例之外没有什么其他创新性的突破。因此结合我国实践运行中的利弊得失，参考国外英美法系的禁止令制度中关于提出、审查和执行的衡量标准，大陆法系的保全制度完善合理的程序规定，对完善我国的环境保护禁止令制度将会有所启示。

3.1英美法系代表国家

3.1.1英美法系国家与大陆法系国家保全程序相近似的制度被称为禁令制度。英国的禁令制度分为中间禁令、临时禁令和终局禁令，其中以中间禁令的规定最为完善可用。

3.1.2中间禁令的提出：申请人可以在诉讼前提出也可在诉讼中提出。中间禁令申请是以誓词证据/宣誓书支持的，要尽全力阐述案件事实和所受侵害和威胁，要满足：第一，必须清楚地说明“何时知悉权利被侵犯、有必要马上申请中间禁令以及为何不能或来不及先通知被申请人”；第二，必须把所有的重要事实全部陈述，且简单明了；第三，申请人必须绝对善意［3］。

3.1.3中间禁令的审查和执行：法院在中间禁令审查时不考虑案件的具体案情或者诉讼结果，但会判断：第一，申请人是否根据事实详细阐述出有关禁令事项的重要问题；第二，如果不给予禁令，最后判决的损害赔偿是否有能力填平申请人的损害；第三，申请失败时，申请人在申请时提供的担保是否充分；第四，如果担保不能充分弥补被申请人的损失，则衡量双方当事人的损害［4］。中间禁令做出后，原告有责任去推进诉讼，否则法院会依被告的申请，撤销已给予的中间禁令。若被申请人违反中间禁令则构成藐视法院罪，会受到以监禁作为主要方式的处罚。

中间禁令的特点在于它的提出和审查过程都有着严格完善的标准，申请人除了要达到相对应的形式要件之外，更要符合申请禁止令的实质要件。英国法律还对禁止令的审查标准做了详细而完备的规定，该规定指出禁令制度所进行的法律救济对象的特征性，又以严格的审查标准做到对受到损害的权利进行及时救济的同时防止法律救济的滥用。相比较而言，我国目前的环境保护禁止令制度虽然在结构上都已经具备了相似的内容，但是缺少对环境保护禁止令申请和审查的系统化标准，如何判定环境可能或者已经受到不可恢复不可逆转的损害？如何审查才能判断申请人的申请目的是出于善意维权还是恶意滥权？在申请标准中如何规定双方当事人的诉讼权利和义务才能够有效地保证救济受害人受损权利的同时不侵犯损害人的额外权利？诸如此类问题的解决都需要以我国司法实践经验为基础，借鉴其他国家成熟体制的设计，制定符合当代司法实际的环境保护禁止令制度。

3.2大陆法系代表国家

以日本，德国为代表的大陆法系国家在保全制度的规定上具有一定的相似性，他们的保全形式主要以“假扣押和假处分”1的形式体现出来，其中最具有借鉴意义的应属保全命令申请程序、抗告程序（日本还包括即时抗告的审理程序）、保全异议程序和保全撤销程序。

在保全命令申请程序中，日本《民事保全法》规定，对假扣押和关于系争物的假处分申请的审理，法院可以只根据书面审理做出决定。但在决定暂时地位的假处分之前，必须一次性经过口头辩论或被申请人能够到场接受审寻［5］的期日（法第23条第4款）［6］。在德国申请假扣押和申请假处分时，法院根据书面审理或者言辞辩论做出裁定或判决。在保全抗告2程序中，两国规定基本类似。申请人若不服法院的裁定可以以抗告的方式提起上诉，一般只能有一次上诉机会，除非有新的独立抗告理由。审理程序与一般上诉程序相似。在保全异议程序中，日本有严格的程序规定：首先，不经过口头辩论或当事人双方出庭对面的期日，法院不能就保全异议做出任何决定；其次，虽然能在口头辩论或当事人双方出庭的期日立即宣布终结审理，但是非上述情况时必须设定一定的期间以决定终结审理的期日；最后，审理保全异议的法官不能是助理法官。这些规定无疑是在考虑了程序保障之后才做出的。在保全撤销程序中，日本和德国相关法规均规定，审理保全撤销程序要求慎重而完整的审理方式，并以多样化的审理方式，考虑周密的保全异议制度和正式严格的处理规范等对我国环境保护禁止令制度的审理，异议机制的规范化建设有着非同寻常的启示意义。如若一项制度本身不能通过程序的巧妙设计来达到过程和结果的同时正义，那么即使该制度能实现本身的制度目的，利害关系者的其他诉权可能也会成为制度施行过程中的牺牲品。因此，环境保护禁止令制度的程序正义和实质正义应该是立法者和司法者同样不可忽视的问题。

4　对环境保护禁止令制度实践探索的完善建议

4.1审查准则需细致化

通过上述其他国家禁止令制度的规定，本文认为禁止令制度因其对权利义务预先调整的特点，应该有细致化的审查标准。因此，本文建议环境保护禁止令的申请人事实上必须包括下列条件：第一，出于善意的目的：仅以环境可能受到不可弥补的损害或者相关环境权受到不可挽回的侵害必须采取环境损害补救行为为出发点；第二，阐明基于提出禁止令的所有事实，不得隐瞒。审查环境保护禁止令的法院也应当有客观审查标准：第一，申请人提出的申请事实是否充分满足“环境受到不可弥补的损害”的实质要件；第二，如果不实施禁止令，最终判决的损害赔偿是否能完全弥补申请人的损害；第三，申请人的担保是否能满足被申请人胜诉时因禁止令而遭受的损害；第四，不必须考虑案情及最终的胜诉结果。此外，如何通过事实调查和技术判断做到上述审查标准，也是司法者应该关注的重要问题。

4.2法院应当建立可供选择的审理方式

正当程序规则和结构在保全制度中具有不可比拟的法律正义价值，引入合理的审理方式是实现保全制度向司法化转变的突破口。在环境保护禁止令的裁判中，可以建立书面审理、到庭辩论和审寻当事人等适应不同案件需要的裁定方式，法院可以根据案情考虑当事人如何才能获得正当程序保障继而选择能够体现法律正义的审理方式。

4.3建立的实际灵活的异议制度

根据我国《民事诉讼法》第一百七十七和一百七十八条规定，纠正保全行为中的错误只能通过审判监督程序由法院自己解决，也就是说当当事人对环境保护禁止令的实施产生异议时，能通过提出复议来解决，当事人也有权对生效的判决、裁定申请再审。但是复议面对的是同一法院和法官，相似的审判思路只会使复议落入制度的循环中，使复议制度形同虚设。因此，关于环境保护禁止令的异议制度，应当建立与一审程序相同但是审判主体不同的复议制度，即当事人对环境保护禁止令产生异议，应当向上级法院提出复议，此种复议实质审理上与上诉没有大的区别，但是基于环境保护禁止令制度本身快捷便利救济权利的特点，没有新的理由不能对复议结果再提出异议。

4.4完善禁止令执行机制

如果申请人申请诉前环境保护禁止令之后而怠于诉讼，执行禁止令的法院有义务督促申请人提出诉讼，如若仍不提起诉讼，法院可以依被申请人的申请取消禁止令或者对用申请人的担保来弥补被申请人因此的损失。申请之后不主动履行的可以请求申请行政机关协助履行，仍拒不履行的，根据我国法律规定，应当追究相应的刑事责任3。

4.5扩张适用范围

环境保护禁止令制度作为保全行为的一种，其主要目的是对环境权利的及时救济，因此本质上说，凡是环境诉讼中，无论在民事诉讼还是行政诉讼中，无论是民事私益诉讼还是民事公益诉讼中，都应当可以得到适用。由此来讲，申请主体也扩大为上述诉讼的主体。但是需要注意的是，该制度的具体适用程序在保证程序正义的核心部分之外，会因种类诉讼差异化而略有不同。

注释：

1.“假扣押”：是指扣押将来败诉债务人的某项财产，债权人的请求权必须是金钱债权或可以转换成金钱的债权。

“假处分”：是以阻止可能使得当事人权利不可能实现或难以实现的威胁发生，或临时对付某种事实状态以阻止重大损害的发生或是防止威胁中的强暴行为的中间裁定，其作用是确保假扣押所针对的权利以外的其他权利的强制执行。

2.抗告：是对判决以外的裁定和命令独立提起的简易上诉。

3.《中华人民共和国刑法》：“［拒不执行判决、裁定罪］第三百一十三条对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；情节特别严重的，出三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。

［1］邹士超.环境保护禁止令制度研究［D］.重庆：西南政法大学，2013.

［2］［美］约翰·罗尔斯.正义论［M］.北京：中国社会科学出版社，2001.

［3］王福华.民事保全制度研究［D］.北京：中国政法大学，2011.

［4］徐昕译.英国民事诉讼规则［M］.北京：中国法制出版社，2001.

［5］王亚新.民事诉讼准备程序研究［J］.中外法学，2000，2.

［6］冷罗生.日本现代审判制度［M］.北京：中国政法大学出版社，2003.

［7］戴建志.环境资源审判中的思想词汇［J］.人民司法，2015，29.

［8］张卫平.程序公正实现中的突与衡平［M］.成都：成都出版社，1993.

Discussion on the Practice and Exploration of the Environmental Injuncti on System

Liu Lin（Law school，Chongqing University，Chongqing 400000）

Under the background of highlighted environmental problems，the perfection of judicial remedies methods for environmental lawsuit has arisen public concern.In recent years，the power from a variety of ways makes many courts try to explore and establish the system of environmental injunction.This article aims to get positive explorations toward the problem by organizing and analyzing the practical experience on the system of environmental injunction.

System of Environmental Injunction；practical exploration；environmental damages；procedural justice

D923.3

A

1671-0037（2016）04-10-4

2016-3-10

刘琳（1995-），女，在读本科，研究方向：法学。