韩国老年长期护理保险制度实施现状及其改革动态

高春兰 果 硕

韩国老年长期护理保险制度实施现状及其改革动态

高春兰 果 硕

为应对人口老龄化，解决失能老人生活照护问题，韩国政府从2008年7月开始实施老年长期护理保险制度。自新制度实施7年多以来，更多的老年人接受公共护理服务，减轻家庭负担。尽管长期护理保险制度有了长足发展，但也存在诸多问题，促使韩国政府不断进行修改和完善。

一、老年长期护理保险制度主要内容

1. 适用对象。韩国护理保险参保人范围与国民健康保险一致，凡参加健康保险的人需缴纳护理保险费，低收入群体可减免部分费用。

2. 管理主体。护理保险和健康保险管理主体都是国民健康保险公团，公团负责保险费的征收、护理等级的认定、服务质量的监督等事务。

3. 资金筹集。护理保险资金由保险费、国家支援、个人负担三部分构成。护理保险费是健康保险费与护理保险费率的乘积，护理保险费率由保健福利部所属的长期护理委员会每年进行审议并以总统令形式发布，2015年的护理保险费是健康保险费的6.55%。国家每年投入护理保险费预计总额的20%，主要用于低收入者的减免费用和管理费用。个人接受机构护理服务时须交服务费用的20%，利用居家护理服务时交15%。

4. 保险给付。参保人若要利用护理服务，首先申请护理等级认定，依据失能程度和护理服务需要分为三个等级，给付对象是65岁以上患有中风、帕金森、老年痴呆等慢性疾病并6个月以上不能独立维持日常生活的人。未满65岁但患有慢性老年疾病的人亦可申请。保险给付原则上是服务，包括机构护理服务和居家护理服务，但在特殊情况下，如因精神疾病只能由家人照顾的、住在边远地区无法利用护理服务的，可提供现金给付。

5. 服务递送。在护理保险制度实施之前，只有非营利组织依据《老年福利法》提供公共养老服务，《老年长期护理保险法》颁布以后，不仅非营利组织，而且个人、私人企业也参与到护理服务行列中，护理服务向多种供给主体并存的具有竞争性的市场化方向转换，但在这种市场中，有政府支援和社会保险金的注入，因而具有公共性因素。政府可以管制市场价格、限制市场参与主体、规制交易内容、监督服务质量。

二、老年长期护理保险制度实施现状

1. 护理服务利用率。2007年政府在制度设计时，计划把65岁以上占1.7%的8.5万人纳入政策保护范围内。但到2009年8月获得护理等级认定的老年人达到27.2万，占65岁以上老年人的5.2%，其中占80%的21.8万人实际利用了护理服务。到2014年末，大约42.5万，占6.6%的65岁以上老年人接受了长期护理服务。

2. 护理机构数量。2008年，生活护理机构数量为1717所，居家护理机构为10224所，到2014年，生活护理机构增长到4867所，居家护理机构20719所，增长率分别为183.4% 和102.7%。在居家护理机构中，增长最快的是上门护理服务机构和上门洗澡服务机构，而短期护理服务机构反而减少。

3. 护理服务人员。为了实现老年长期护理保险的服务给付，韩国出台护理师职业资格制度。在制度实施初期，只要具备最低限度的人财物条件并向市、郡、区申请就能获得护理师教育培训机构的运营资格。申请者在教育机构接受80学时理论、80学时实务、80学时实习的教育就能获得护理师资格证。因护理师教育机构的乱设影响培养质量，2010年4月，韩国通过修改法律把护理师教育培训机构从申请制转为指定制，同时规定学习相应课程后须参加国家统一考试，考试通过者才能获得护理师资格证。到2014年，已经培养出130万护理师，其中约20%的26万人从事实际护理服务。此外，社会工作者和护士各1万多人参与到护理服务之中。

4. 护理保险费用支出。从护理保险收支情况来看，2008年护理保险收支率（总支出/总收入）为64%，到2014年达到92.5%。2014年法定准备率为50%，护理保险财政处于充足和安全状态。随着老龄化的加速和高龄老人的增多，保险费用支出势必不断增多。

5. 护理保险实施效果。老年长期护理保险制度的实施，使以往无法享受公共护理服务的老年人得到制度化照护服务，减轻了家庭负担，缓解了因老年护理而带来的家庭矛盾。据2010年保健福利部调查，利用护理服务的老年人从1%增加到6.2%，减轻家庭照护者84.7%的身体负担和75.9%的心理负担，提高被护理者生活质量的85.4%，对护理者亲和性满意度为86.8%，服务水平的满意度为86.2%，25.6万人投入到护理服务中，极大地促进了新工作岗位的开发。

三、老年长期护理保险制度存在问题及改革动态

1. 服务对象扩大问题。在护理保险制度实施初期，为了减轻参保者负担，保障保险的持续扩大，政府严格规定护理等级资格，减少护理服务对象，只把重度失能老人纳入保护范围。

2014年7月，韩国修改了《老年长期护理保险法实施令》，把护理保险给付对象等级认定从三个扩大为五个，其中第五个等级是针对痴呆老人的特别等级。政府计划到2017年把占7%的50万老人纳入制度保护范围之内。

2. 护理师待遇问题。在韩国，生活护理机构护理师工资按月发放，居家护理机构按小时支付。据保健福利部2013年的调查，在生活机构服务的护理师平均月工资是136万元（指韩元，以下同），居家护理服务的护理师平均工资是6938元/小时，而2013年，月最低工资是126万元，小时最低工资为6030元，护理师的收入比最低工资略高一点。

为了改善护理师待遇，2013年3 月1日，保健福利部颁布《护理师待遇改善规定》，不断改善护理师待遇。如月工作时间超过160小时，可支付10万元待遇改善费；护理师工资可与生活管理员工资水平相当，可提高到157万元；把减轻业务负担、改善护理师待遇、促进就业安全等事项纳入机构评估指标中。

3. 护理服务机构运营规范问题。护理保险制度的实施，使护理服务主体多元化，导致机构乱设、过度竞争现象。在护理机构中增长最快的是上门护理机构，在居家护理中80%是上门服务。上门护理机构通过免去个人负担费用、提供礼品等方式吸引护理对象；用延长或虚假记录服务时间、使用无资格护理员等不当方式申请护理保险费用。2010年国民健康保险公团提交的《保险金不当申请审核报告》中指出，2008年护理机构不当申请保险金的案件不到20件，但2009年增加到9824件，2010年上升到33151件，三年来增加近600倍，不当申请金额也增长近300倍。

为了改善上门护理机构乱设而引发的问题，保健福利部修改了《老年长期护理保险法实施细则》，规定上门护理机构须具备一定规模，如须有16.5～33平方米的办公室，须有2～20人的护理师。保健福利部和国民健康保险公团还共同开发了时时监控上门服务的系统，并从2010年开始在部分地区试点。目前，长期护理服务中利用RFID（Radio-Frequency Identification）电子管理系统，确认护理服务开始和结束时间，以此来预防用虚假服务申领保险金的做法。同时，对使用减免个人承担费用、受贿等方式引诱护理对象的行为给予警告、行政处分、吊销执照等处罚。

4. 护理机构评估问题。为了规范护理机构，韩国政府从2009年开始对生活护理机构进行评估，2011年对居家护理机构进行评估，此后每两年对护理机构进行评估。评估项目包括机构运营、环境及安全、权利与责任、给付过程、给付结果等98个选项。

评估护理机构对规范机构运营、改善护理师待遇，提高服务质量有促进作用，但有时为了应付评估准备大量资料而影响了正常服务的开展。同时，无论是服务利用者还是机构运营者都尚未充分利用评估结果。应该公开评估结果，让服务利用者能够选择优质服务，经营者也能够发现自己的不足，不断提高服务质量。

（高春兰系长春工业大学社会工作系教授，果硕系长春工业大学社会学系研究生）