农村低保制度改革探讨

何棣华

农村低保制度改革探讨

何棣华

我国农村居民最低生活保障制度在保障困难群众基本生活、维护社会稳定方面起到了重要作用，但在快速发展过程中也存在一些问题。认真总结经验和反思不足，是完善这项制度的必要环节，对进一步促进社会公平与和谐发展具有重要意义。

一、“理想类型”是我国城乡低保制度设计的初衷

20世纪末，随着我国社会主义市场经济体制确立，市场竞争成为普遍法则。为了保障市场经济体制顺利运行，必须建立与之相配套的社会保障机制，最低生活保障制度应运而生。由于缺乏经验，当时主要是在吸取西方国家经验的基础上建立，主要内容包括：设立最低生活保障标准，以“户”为单位差额补足，实现动态管理，应保尽保、应退尽退。这项制度与原有的临时救助制度相比具有明显优势：一是由临时性向定期性转变，二是由实物救助向综合救助转变，三是由粗放管理向规范化管理转变。从制度设计上看，这是一个理想的社会救助制度。

二、“理想类型”在实施过程中遇到的困难

任何制度的实施都需要具备一定条件，城乡最低生活保障制度也是如此。只要现实条件无法满足制度设计的要求，就很难达到预期目的。从实践来看，这项制度中的部分条件，即政府单方面可以控制的条件比较容易达到，如财政拿钱、逐步提高、应保尽保、定期发放等；那些政府单方面难以掌控的条件，如居民家庭收入情况、群众的公平观念和思想境界、村干部的自觉性等，由于不能满足制度设计要求，从而导致这项制度实行起来效果并不理想，主要问题有：

一是家庭收入情况难以核实，从而导致“差额补足”的原初设计难以实施。我国最低生活保障制度的重要理念是“差额补足”，但由于家庭实际收入情况很难核实，尤其是农村家庭收入情况核定难度更大，因而导致“差额补足”的理想化设计无法实现。有人说可采取平均数来认定，但这与建立最低生活保障制度的初衷相违背。目前，许多地方的实际做法是以户为单位，按人头给予保障，视困难程度分别给予不同档次的救助。

二是退保难，从而导致“动态管理”难以真正落到实处。在现实中，“应保尽保”比较容易做到，而“应退尽退”则较难。据对广西某市调查显示，4年里，全市农村低保平均入保增长率为11.83%，而平均退保率只有0.45%，个别地方甚至出现了连续数年零退保的现象。主要原因是家庭收入难核准，群众认为他应得，工作人员认为他不应得。如果把他的低保停了，他就把矛头指向基层干部。根源在于制度设计不合理。

三是以“户”为单位导致“养懒汉”，也导致群众认为干部处事不公。以“户”为保障单位的初衷是好的，而且对于没有劳动力的家庭来说是没有问题的。但是，由于大多数低保家庭中有劳动力人口，这就导致两个问题：一是“养懒汉”现象，二是群众认为基层干部办事不公平。调查中发现，农村群众有自己朴素的公平观，他们对以“户”为单位计算人均收入的做法难以理解，认为有劳动能力的年轻人享受低保，而年龄超过60岁的人无法享受低保是不合理的。而且，多数农村群众不能区分低保政策与养老政策的不同，持“都是国家的钱，你们这样做就是不合理”这种观点非常普遍。因此，即使村干部完全按照政策办事，群众依然认为他们办事不公。

四是社会救助资源分散，难以达到“助人自立”的目的。笔者认为，我国的城乡低保制度只对一种类型的困难群众是合理的，即家庭无劳动人口的贫困家庭，而其前提条件是家里没有人患重大疾病。除此之外，对其他各类困难家庭来说，都未体现出其针对性和有效性。各个家庭致贫的原因不一样，包括因病、因灾、因伤、因缺乏致富门路，因而救助方式和时限也不一样。许多家庭需要的是短期足够份量的救助，使他们摆脱困境，实现自立。而目前的做法不能有针对性地帮助他们摆脱困境，亟需改革。

五是其他专项救助叠加，造成新的不公。许多其他专项救助都与低保救助捆绑，只要享受了低保，就会因此带来一连串的实惠和好处。据测算，如果一个低保家庭每一项专项救助都能享受到，一年不少于1万元收益，其他收益比低保金本身还要多，与低收入的就业者全年工资收入持平。这样做造成新的不公。

三、改革思路：调整“理想类型”以适应现实条件

针对当前农村低保工作中存在的普遍问题，笔者深入基层进行了广泛调研，初步形成了一个改革思路，并在广西选择了四个县开展问卷调查，就此改革思路的合理性和可行性广泛听取各方意见。调查共发放问卷200份，对象包括县乡（镇）民政干部、村干部、低保户、非低保群众。统计显示：57.4%的受访者认为现行低保制度非常需要改革，答“不需要”的占11.6%，答“说不清”的占31%。其中，73.3%的民政干部、63.6%的村干部、44.4%的低保户、55.3%的非低保群众认为“非常需要”。对于“您认为贫困家庭中有劳动能力的人口享受低保是否合理”，50.9%答“合理”，33.5%答“不合理”，15.6%答“说不清”。对于“您认为子女比较有钱的父母年老后是否应该享受国家养老补贴”，51.2%答“应该一视同仁”，20.5%回答“其补贴应少于贫困家庭的老年人”，28.3%回答“应全由其子女扶养”。对于“国家根据残疾等级不同对残疾人发放不同生活补贴的做法是否合理”，70.7%回答“合理”，19.2%回答“不合理”，10.2%回答“说不清”。其中，90%的民政干部、82.9%的村干部、66.7%的低保户、54.9%的非低保群众认为“合理”。对于“国家对单亲家庭发放一定标准的生活补贴是否合理”，73.2%回答“合理”，10.4%回答“不合理”，16.5%回答“说不清”。其中，73.3%民政干部、82.4%的村干部、74.5%的低保户、64%的非低保群众认为“合理”。对于“国家对所有儿童（不分贫富家庭）给予同等生活（营养）补助的做法是否合理”，47.3%回答“合理”，32.9%回答“不合理”，19.8%回答“说不清”。其中，73.3%的民政干部、54.3%的村干部、35.3%的低保户、39.2%的非低保群众认为“合理”。最后，问卷就改革的具体思路征求意见：第一，将现行的以“户”为单位变为以“人”为单位，精确到“人”；第二，将现行的低保制度分解为以下6项：（1）所有老人都享受养老补贴；（2）根据残疾等级每月给予残疾人不同档次的生活补贴；（3）对患重大疾病或遭遇重大事故者给予较大份量的一次性救助；（4）对遭遇自然灾害的家庭给予临时救助；（5）对所有儿童给予营养补助；（6）为贫困家庭中有劳动能力的成年人提供就业培训和就业岗位。如果一个人符合多项条件，可以同时享受。结果，71.1%认为“将会好于现行的做法”，5.4%认为“将会比现行做法更糟”，23.5%回答“说不清”。其中，80%的民政干部、80%的村干部、68%的低保户、62.7%的非低保群众认为这个改革方案“将会好于现行的做法”。

四、结论与建议

通过调查，可以得出以下结论：一是多数受访者尤其是从事此项工作的基层干部认为当前的农村低保制度需要改革；二是71.1%的受访者认为问卷提出的改革方案会更好；三是受访者对发放养老补贴、残疾补贴、单亲家庭补贴等比较认可，但对一视同仁发放儿童生活补贴有较大分歧，群众赞成的比例不高。

总之，完善农村低保制度的方向是要努力细化救助项目，并使享受条件硬性化，如以年龄、残疾等级、县级医院的疾病诊断证明、单亲等为标准，确保条件清楚明确。要努力实现救助项目精确化，如果一个家庭中有多人符合救助条件，则分别按照规定的标准给予救助；如果一个人符合多项救助条件，福利可以叠加享受；不让政策执行者有自由定夺的空间，群众也就没有理由把矛头指向基层干部，给群众一个明白，还干部一个清白。因此，建议打破国际惯用的以“户”为单位的救助方式，变为针对“人”进行救助。

作者单位：（广西壮族自治区民政厅）