城市公共资源配置失衡的三重归因：制度壁垒、发展主义与自我建构※

代佳欣

城市公共资源配置失衡的三重归因：制度壁垒、发展主义与自我建构※

代佳欣

内容提要：城市公共资源配置正逐渐成为衡量城市发展公平正义和城市政府治理能力的重要标尺，目前城市公共资源配置失衡的现象却并不鲜见。新制度主义提供了从制度功能、行为逻辑及认知建构三个维度剖析城市公共资源配置失衡之基本成因。该文通过归因框架的构建，发现城市公共资源的均衡配置面临户籍制度和权威型分权制度掣肘，难以突破二元公共服务管理体制、偏好性地方政策、排斥城市文化等多重壁垒。发展主义逻辑主导下的城市政府利用信息不对称扭曲或修改制度规则以达到自利性经济目的是引致公共资源分配不公的又一要因。城市公共资源配置失衡实质上还作为一种主观判断而普遍存在，个体的身份认同、制度认知和行为偏好为解释该种判断的生成提供了途径和视角。

城市公共资源 制度诱因发展主义 自我建构归因

近年来，城市公共资源在群体间分配不均的问题不断凸显。国务院研究室课题组（2006）研究发现：“农民工群体在就业、教育、医疗、社会保障等方面基本享受不到城市政府提供的公共服务”。亦有学者运用公共服务归宿评测模型验证了城市公共品惠及市民和流动人口的非均等性（刘穷志，2007）。城市公共资源配置失衡重点体现在数量、质量及结构三个层面。公共养老和医疗服务欠缺，创业扶持与子女教育投入不足，农民工群体无法获得数量大抵与城市居民相等的公共服务。农民工普遍匮乏的政治参与权利显示出较高层次的城市公共资源的配置不均问题。此外，文教科卫服务、社会救助虽逐步向城市贫困人口倾斜，但社会保障还显著落后，城市公共资源配置的结构性短缺仍然明显。由此可见，城市公共资源之概念大致被划分为两类：广义上将其视做城市空间范围内具备公共性、非排他性和非竞用性的一切公共资本；狭义上，诸多学者基于对城市政府核心职能的解读将其化约为城市公共服务，具体包括劳动就业、公共教育、公共医疗资源等。本文采用城市公共资源概念的狭义界定并将研究对象聚焦于城市农民工。

当前，城市公共资源配置已成为学界关注的重要议题，既有研究侧重探讨城市公共资源配置失衡现象的表征，也碎片式地涉及到其基本成因。两相较之，后者是掌握城市公共资源配置深层规律的重要环节，然而对其又缺乏较完整的知识建制，补强城市公共资源配置失衡的成因研究无疑是必要和亟需的。

一、文献回顾

围绕“为何导致城市公共资源配置失衡”，现有文献多从制度成因和非制度成因两方面予以回答。不同于西方国家城市化与身份解体的同步进行，始于隋唐的户籍制度始终在我国发挥着身份确认的功能。“户籍制度作为最大的制度阻碍因素，将社会上一部分人‘屏蔽’在城市社会资源分享范畴之外，造成了资源配置的扭曲”（李强，2002）。就制度功能而言，“城市户口从来就不单纯是一种居住登记，在城乡二元结构下还涵盖有一套价值和福利意蕴”（陈映芳，2005）。有学者将造就资源配置失衡的原生性成因归结为户籍制度，进一步提出“基于出生而获得的制度性身份以及随之而来的社会关系、优势地位和种种特权，使得城市户口拥有者以近似惯性的方式占据公共资源配置中的有利地位”（黄子鸿，2011）。跳出户籍制度的问题域，有学者关注到了导致公共资源配置失衡的其他制度诱因。例如，横向问责机制的不健全造成政府选择性履职缺乏外在监督与约束；当前GDP挂帅的考核体系与依赖地方财政提供公共物品的财税体制导致城市政府形成公共资源配置的路径依赖；歧视性就业制度阉割了农民工公平共享城市公共资源的权利。

也有学者将城市公共资源配置失衡归咎为其他非制度成因。一种观点认为，公共教育、医疗卫生、劳动就业等是城市经济社会发展的核心性战略资源，城市资源本身的稀缺性决定了均衡配置难以实现，若均向农民工开放则必然导致资源享用人数短时间大规模地急剧膨胀（叶继红、李雪萍，2011）。另一种观点主要从公共选择理论视角深入观测群体特征如何影响城市公共资源配置。劳动力市场竞争和城市治安等隐忧催生了城市居民对农民工群体的偏见和排斥，潜在加剧了农民工在享有公共服务时的被边缘化。实证研究通过检验农民工的流动性与城市公共资源共享权之间的紧密互生关系，提出该群体的不稳定性特征会无形中滋长城市政府官员选择性分配公共资源的机会主义心理（何艳玲，2016）。个别官员为追求个人利益任意支配公共资源，致使落户政策成为弱势群体眼中仅向少数“有才”（学历优势）或“有钱”（资本优势）者开放的“政治黑箱”。而即便权益遭受侵害被察觉，受限于文化素质和资源动员能力，农民工也难以形成稳定的社会组织网络并凭此在城市社会利益格局中占据一席话语权。

综观既有文献，主要存在如下几点不足与缺陷：内容较零散且分散，无法形成城市公共资源配置失衡归因的系统性解释框架；对于城市公共资源配置失衡成因的研究视角还较逼仄，重点集中于户籍制度；各成因之间缺乏严密的内在关联，不足以揭示资源配置失衡的生成逻辑。有别于既有文献，本文以“制度—行为—认知”为理论线索，围绕“为何导致城市公共资源配置失衡”这一核心问题，通过一个归因框架的构建，逐一回答：城市公共资源配置面临哪些制度壁垒，这些制度壁垒又如何作用于公共资源配置，地方政府选择性配置城市公共资源的行为背后究竟潜藏何种逻辑，自我建构如何作用于城市公共资源配置失衡的生成。

二、制度壁垒、发展主义与自我建构：一个分析框架

制度分析的目的是试图阐明制度、行为和结果之间的关系。DiOmer和KhloeBill认为，制度分析的步骤是描述固定的行为假设以控制一套具体制度中的选择、对每一项制度进行分析、正式刻画制度如何限制选择、推导制度选择中行为与结果的均衡，也即依次解释行为如何影响制度生成、制度含有何种功能、制度如何影响行为、制度与行为如何实现帕累托均衡。这种条分缕析的分析路径为理解制度功能、解析制度与行为间关系提供了重要范本。20世纪70年代以来，伴随行为学研究方法的引入，政治制度学家们的关注焦点已从制度构建转向政治行为，主张“政治家关心的核心是资源，政治行为就是资源分配”。新制度主义（NewInstitutionalism）自此开始在制度分析的理论系统中崭露头角。它指出，制度一经确定便会朝着既定方向“自我强化”并最终固化为路径依赖。围绕着“制度如何影响行为”的核心问题，新制度主义从广义上给出了解答这一问题的两把钥匙，PeterHall和TaylorRosemarie将其称为 “算计路径”与 “文化路径”。据此，文本通过构建一个分析框架 （如图1所示），从制度功能、行为逻辑及认知建构三个维度剖析城市公共资源配置失衡之基本成因。

图1　城市公共资源配置失衡成因的分析框架

1.制度功能与壁垒的生成

基于制度主义学派对制度概念的界定，制度构建是指对一套行为规范有意识、有目标地设计。就户籍制度来看，在新中国成立之初，其原始功能是通过居住登记人来限制农村人口的随意流动，但随着城市公共资源价值的显露，制度功能逐步异化为一种有选择地配置公共资源的筛选机制。因而，农民工虽已成为事实上的城市居民，却因身份性壁垒被屏蔽在分享城市公共资源之外。通过对制度源流的追溯发现，学界密集关注户籍制度的同时，相对忽略了其他原生性制度诱因对于城市公共资源配置的影响，譬如，权威型分权制度，PierreFLandry将其描述为分权化威权主义，指中央政府在赋予地方政府一定自主权的同时，必然通过构建新的治理机制形成对地方政府行为的制约。

（1）分割型管理体制、政策偏好与排斥性的城市文化。从制度功能上看，户籍制度派生出的其他制度、规则和文化也在不断固化着这种身份性壁垒。二元分割的公共服务管理体制割裂了公共资源在城乡间的自由流动，掣肘公共服务在不同群体间的平等供给。城市政府通常便借公共服务管理体制不健全以解释有选择、有次序地配置公共资源的行为。与此同时，地方政府通过制定具有保护性、偏好性、歧视性的公共政策，将公共资源的享有权绑定在部分特定群体身上，筛除掉不符合政策规则的其他“竞争者”。比如，地方政府用户口作为配套优质教育资源的前提，通过“划片招生”等限制性入学政策少收甚至拒收农民工子女，或衍生出形形色色的滥收费行为，迫使农民工放弃子女进城上学的选择。“社会保障制度建设也仍然主要面向城市正规就业人员，大量灵活就业人员、个体工商户、农民工等仍游离于制度之外，作为结果，这一时期的社会政策改革再次强化了城乡二元结构，并进一步形成中共十六大以来我国社会政策发展的路径依赖”（郁建兴、何子英，2010）。此外，户籍制度长期对于社会身份和社会资源异质性的强调塑造了排斥性的城市文化，本地居民的优越感、拒绝农民工进入城市主流文化、农民工被污名化等都是其重要表现形态。一项对于上海市市民社会态度的调查表明：“80.7%的本地居民认为社会犯罪增多与农民工有关系”（王桂新、武俊奎，2011）。这种负面认识进一步固化了公共资源配置的文化壁垒。

（2）财政压力、绩效选择与问责弱效。在权威型分权制度的实践中，中央政府对地方行为的干预和引导重点以财税制度、绩效考核和监督问责制度为载体，分别构成城市公共资源配置过程中的财政压力、绩效选择及问责弱效的壁垒。分税制改革以来，“中央财政支出占国家财政总支出的比重相对较低，在支出结构上主要集中于外交和国防。2010年地方政府在农林水事务、环境保护、医疗卫生等方面的财政支出比重超过95%，成为政府公共服务职能的实际履行者”（郁建兴、高翔，2012）。巨大的财政支出压力成为城市政府无法均衡地提供公共服务的有力举证。再者，绩效评估制度是用定性定量指标衡量地方政府部门工作数量与效率的一系列管理规则，该制度的主要功能是以数量化的方法来制约政府各种低效和浪费行为，促使地方政府的管理行为达到高效、经济和令公众满意的目标。然而，不同于经济发展指标，政府公共服务职能的指标量化程度较低，当地方政府面对公共服务的高财政支出和由此带来的低绩效产出时会更加倾向于做出选择性配置公共服务的行为。此外，以党管干部为核心的纵向问责机制发挥着自上而下地调控和引导地方政府资源分配行为的制度功能，但其有效性必须以精确评估地方政府履职情况为前提，然而由于信息不对称等制约因素，高层政府对于地方政府的渗透性权力实质上是比较薄弱的，这无疑扩大了地方政府自主行为的空间，构成了制约城市公共资源配置向着弱效延伸。

2.城市公共资源配置的发展主义逻辑

算计路径主要通过如下三点基本假设以诠释制度如何影响行为：①个体具有自利的市场型人格，倾向于通过严密的算计来保全经济收益；②个体行为的本质是追逐利益，一切行为服从于实现自身利益最大化的动机；③个体有利用信息不对称潜在地破坏交易规则（意图误导、掩饰、混淆或制造其他混乱等蓄意行为等）以追求自我利益的行为倾向。将算计路径的理论内涵放置于我国的政治情景中，可将精于算计的政府行为模式凝练为 “以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源”（郁建兴、高翔，2012），其核心所指的是一种发展主义逻辑。发展主义的特征是认定经济发展是社会进步的先决条件，存在着所有的社会矛盾和社会问题都将随着经济的持续快速增长迎刃而解的基本逻辑。

（1）政府的经济人逻辑：发展主义逻辑驱动下的政府行为模式可以在现实案例中寻得印证。以地方政府的户籍制度改革为例。上海市政府2016年制定的积分落户政策《关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》中明确规定，“在现有户籍政策的基础上，以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值”，申请常住户口必须同时满足“持居住证满7年、按规定缴纳上海城镇社会保险满7年、持证期间依法纳税、在上海市被评聘为中级及以上专业技术职务或具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格、无违反计生政策及不良行为记录”五项条件。为确保完成国务院提出的 “2020年常住人口将控制在2500万的规模，上海市在积分落户的基础上通过“轮候制度”实行“居转户”的总量控制。在2016年向社会公示的“居转户”名单中，审核通过的895人几乎均为大型公司、国企和科研企业人员，这佐证了地方政府珍视的资源是资金和精英而非“低端”的外来普通工人，落户政策的目的在于调整和优化城市的人口结构，吸引人才资本促进经济发展和提升城市竞争力。在城市发展资源相对稀缺而政治锦标赛日趋激烈的年代，地方政府“总是倾向于最大限度地利用和扩充自主性行为的空间，强化作为‘经济人’的自利趋势，以实现能被政绩显示的各种地方目标”（张军、周黎安，2008），“经济人政府”实质上是发展主义导向下的一种政府运作模式。在我国，户籍制度作为配置公共资源的筛选机制，直接决定了城市农民工可否获得共享公共资源的制度允准。而地方政府对于城市落户准入条件的自主权限所反映出的便是公共资源配置方案服从于经济发展的行为逻辑。

（2）政府行为的机会主义倾向：城市教育资源分配的案例。发展主义逻辑驱动下的城市公共资源配置失衡还更直接地表现在基本公共服务供给过程中。以城市基础教育资源的分配为例。南京市某区教育局实行的招生政策规定外来工随迁子女在南京入学需要提供户口簿及父母（法定监护人）身份证、监护人相对稳定工作证明、暂住证或居住证、计生证明及随迁子女预防接种证，变相将农民工子女排除在城市学校的招生范围之外。南京市教育局在面对高负荷的农民工随迁子女就学需求时表示：“南京外来人口众多，南京的小学满足不了所有外来工子女的入学需求，首先要满足本市户籍学龄儿童入学，许多农民工由于没有在城市缴纳社会保险，无法提供相对稳定的工作证明，所以不符合入学条件”（黄红芳、潘智琦，2015）。此外，铺开公共服务的摊子必然导致巨大的城市公共财政压力。2015年南京市放开外来务工人员子女可有条件地接受学前教育的政策，各级财政便在短期内增加支出2720万元。①资料来源：《南京市流动人口基本公共服务均等化工作纪实》，http：//www.njjsw.gov.cn/13413/13464/13492/13495/。由此看来，“地方政府公共服务职能的实现不可避免地要回应财政体制约束下公共财政缺口的压力，也便逐渐塑造出了开源节流的公共资源调配逻辑”（迟福林，2010），而“开源节流”的资源配置逻辑实质上反映了发展主义的经济运行形态，政府将各种发展统归为以经济增长为主，甚至把市场凌驾于社会公平之上，形成市场化运作的政府行为模式。地方政府在制定城市公共资源配置方案时利用信息不对称扭曲或修改制度规则，进而提高农民工群体在获取公共资源中的隐性成本并以此改变其对于实现行动目标的期望，达到减缓城市政府财政支出压力的自利性目的。

3.城市公共资源配置不公的自我建构

文化路径强调个体是被深深嵌入到制度环境之中的，“由符号、惯例及规则等所构成的制度又为行动者对行动情景和自我的解释起到了过滤作用。特定的行动是在经过制度的过滤后才被构建出来的，制度为解释行动提供了道德和认知模板”（彼德·豪尔等，2013）。该分析路径对于制度与行为之间因果关联的逻辑推演根植于结构主义理论，因而其批判经济人假设对个体行为动因的碎片化解读，反对将制度与行为的关系简单化，主张用环境观和情景思维来看待制度与行为间的互动和同构。基于此，文化路径认为制度不仅为行动策略提供信息，还为个体构建身份认同、环境认知和行为偏好提供依据和标准，启示我们从个体认知、态度和判断的视角入手认识制度现实。

（1）环境参照与相对剥削感。依循文化路径的基本主张：社会现象既是一种制度结果也是个体认知的映射；可以说，城市公共资源配置失衡不仅仅是制度壁垒和地方政府发展主义逻辑的产物，还是一种基于制度与环境建构而形成的主观认知与判断。诚如Tyler，TomR所言：“人们并不是客观世界的囚徒，人们通过选择社会比较标准而创造着自己的主观世界”，这揭示了个体在创造主观认知时会采取自我建构的方式，也即把自我放在何种参照体系中进行认知的一种倾向。农民工群体对于城市公共资源配置是否公平的判断也是通过同一生存空间内的城市居民为参照而构建出来的。城市中并不鲜见的歧视性就业及社会保障政策，使得农民工群体因强烈受挫和自卑感而通常将自己划归为城市中的“二等公民”，并萌生出自己是地方政府保护城市居民既得公共资源分配权之牺牲品的相对剥削感，强化了农民工对于弱势身份的定位和分配制度的不认同。近年来，相对剥削感在第二代农民工群体身上表现得尤为突出。囿于新生代农民工的生活方式和价值取向与城市年轻人趋同，其选择的参照群体是所处城市的本地居民，但是他们的待遇却与其截然不同，形成的相对剥夺感和不公平感会更加强烈。

（2）身份认同危机及其行为偏好。根据文化路径的基本观点，制度为个体构建身份认同和行为偏好提供了依据和标准。2013年一项对重庆“棒棒军”的深度访谈显示，“农民工从农村到城市从事人力搬运，他们依然背负着农民的标签，并被贴上‘下力’的符号，成为都市排斥性文化的对象和施辱的承受者”，“敢怒不敢言、奈何不了别人”等，农民工谈及的忍耐理由反映了在城市求生的弱者策略和社会底层的身份认知（秦洁，2013）。诸多学者在制度安排与农民工身份认同的研究中同样指出，“农民工面对城市政府有较普遍的不平感”，而与此相矛盾的是，对于明显感知到的不公平感，“他们通常会以‘我们是农民嘛’作为解释自己作为城市‘局外人’的现实状况，并据此作为不表达（利益诉求）和不申诉（权益受损状况）的理由”（陈映芳，2005）。这种身份认同状态和行为偏好还表现出较明显的代际传递性。农民工子女在与城市孩子的对比中会逐渐产生朦胧的身份意识，开始思考为什么同在一座城市，我和城市孩子的生活条件、学习环境和受到社会关爱的程度会有如此悬殊。“在他们的认知世界里，这种悬殊不是生活方式的差异，更是社会地位、人格和道德水准的高下之分”（熊易寒，2009）。鉴于此，农民工子女会有意识封闭社交圈子，在面对城市人时采取敬而远之、主动回避甚至怨恨报复的行为。实际上，农民工身份认同及其行为偏好都塑造了城市公共资源配置不公这一主观感知和判断。

三、结 论

新制度主义象征着政治制度研究的焦点从制度构建向政治行为的转型。本文依循新制度主义的分析范式，构建了城市公共资源配置失衡的三维归因框架：首先解析了户籍制度与权威型分权制度作为城市公共资源配置失衡的原生性制度成因，所具备的制度功能及衍生的壁垒形态。其次探讨了潜藏在地方政府配置城市公共资源行为背后的深层次动因，提出发展主义逻辑主导下的城市政府利用信息不对称扭曲或修改制度规则以达到自利性经济目的是引致资源分配不公的又一潜在要因。基于文化路径的理论主张，本文得出了有别于既有研究的一项结论，即城市公共资源配置失衡还是在制度环境中构建而生的主观认知与判断，是农民工相对剥削感、弱势身份认同及其行为偏好映射于主观认知世界中的结果。

然而，本文所欠缺的是对制度壁垒、发展主义和自我构建三个核心导因的实证检验，未充分考虑调节变量对于因果关系的修正，比如，重大的社会改革方案可能打破既有的制度壁垒。构建实证依据更扎实、因果关联更缜密、成因层次更明晰的分析框架将是学者们可进一步推进的方向。除此，在我国城市化向着中速发展阶段大幅迈进的背景下，有必要用负战略思维关注城市发展问题。特别是城市农民工长期遭受的制度歧视，使其无法获得与城市居民大抵均等和同质的经济、社会、文化和发展资源，这种资源配置的不合理性与不公平性会不断恶化城市流动人口的社会排斥与边缘化境况，由此可能诱发不同程度的城市认同危机甚至抗争风险。

1.国务院研究室课题组：《中国农民工调查报告》，中国言实出版社2006年版。

2.李强：《户籍分层与农民工的社会地位》，《中国党政干部论坛》2002年第8期。

3.陈映芳：《“农民工”：制度安排与身份认同》，《社会学研究》2005年第3期。

4.郭毅、徐莹、陈欣：《新制度主义：理论评述及其对组织研究的贡献》，《社会》2007年第1期。

5.郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。

6.迟福林著：《第二次改革：中国未来30年的强国之路》，中国经济出版社2010年版。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009-2382（2016）08-0019-05

※本文系2014年度国家社会科学基金重大招标项目 “城乡基本公共服务均等化的实现机制与监测体系研究”（项目编号：14ZDA030）的阶段性成果。

代佳欣，四川大学公共管理学院博士生（成都610064）。