立法评估完整性研究及建设路径

张琼

摘要：国家对立法质量的重视、地方对立法评估的认可以及学术研究积累的成果共同见证了立法评估发展的历程，也反映出立法评估领域存在的问题：轻前评估重后评估的惯例影响了评估完整性的形成，导致评估目的的错位，严重影响评估结论的有效性。评估类型的不完整造成立法评估横向型完整性的缺失。立法评估作为一个整体应在固定期限内连续对实施中的法律进行评估，但我国尚无一项立法评估项目持续追踪一部法律质量，从时间纵轴上破坏了评估体系的完整性，难以反映法律质量的动态变化。由于完整性意识的不足，多数学者对国外经验的引介也人为选择后评估研究成果。鉴于立法评估横向、纵向完整性以及国外经验的引入存在偏颇，文章提出从意识、制度、对前评估缺失的弥合及立法评估启动的常态化四条路径建设完整的立法评估。

关键词：立法评估；完整性；建设路径

立法评估实践发展十数年之久，经历了从地方到中央的普及过程，先后发展出多个地方模式，如重庆模式、甘肃模式等。尽管立法评估对提升立法质量的价值已受到认可，但我国立法质量仍饱受质疑。十八届四中全会明确指出“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。立法质量问题也反向说明立法评估存在一定的缺陷，立法评估缺乏完整性即是其中一个问题。以立法进程为划分依据，立法评估可包括立法前评估和立法后评估。相比于立法后评估的体系化发展，立法前评估不论在理论、制度还是实践方面都呈现碎片化状态。为了还原立法评估的完整性，提高评估对立法的效用，减少法律试错成本，本文在现有经验基础上提炼出立法评估完整性缺失的命题，并提出构建完整立法评估的路径。

一、立法评估发展背景

良法善治是实现法治的前提。亚里士多德（1965）提出一个关于法治的著名观点为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”也就是说，制定良好的法律乃为良法善治的源头，法律的质量关乎法治的实施效力。法律质量的预测与检验则可通过评估方式实现。

（一）国家层面：对立法质量的重视推动立法评估的发展

从党的历届会议报告中可看出，立法对完善中国特色社会主义法律体系的重要性呈逐步增加的趋势。各时期党和政府的文件精神显示，提高立法质量已成为当前立法工作的首要任务。党对立法质量的重视正逐渐加深，如表1所示。

从表1可以直观地看出，党的三次报告中“立法”一词的频数成倍增加，说明报告有关立法的篇幅也在逐渐增加，这就意味着党对立法工作的安排与部署也愈渐详实。在完善中国特色社会主义法律体系中，立法发挥的作用越来越大，从加强自身内部工作到发挥对法治的引领作用，立法的作用受到充分肯定。从法治评估指标体系的建设到引入第三方立法评估，评估的应用更为精细化、专门化。由此可知，提高立法质量将成为立法工作的首要任务，立法评估则是反映立法质量的重要工具。

政府对立法工作的重视表现在多部规章条例对立法工作的规定中。早在2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，其中第六项“提高制度建设质量”指出“政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。说明法律质量对后续法律实施成本起决定作用。2008年国务院发布了《关于废止部分行政法规的决定》，对现行行政法规共655件进行了全面清理。2010年，政府法制办专门就规章的清理发布《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》，其中明令提出规章清理的范围和工作任务、清理工作的基本要求和原则。规章的清理即是对规章实施立法后评估的产物。2016年1月国务院常务会议已审议通过了一批行政法规的修改草案，一揽子修改了66部行政法规。

虽然上述规定并非严格意义上的立法评估，但其中蕴含的内容与立法评估相一致，如对规章的清理等。政府对提高规章质量的种种措施充分彰显了建设法治政府的决心，也推动了立法评估的应用。

（二）实践层面：对立法评估从无到有的倚重

我国立法评估的发展轨迹遵循的是从地方到中央的路线。地方立法评估在制度和实践方面积累了丰富的经验，多个省市先后颁布了相关条例，为立法评估提供了制度依据，多地也相继开展评估实践，发布评估报告。

在制度方面，多地已发布较为系统的评估条例，如广东省、重庆市、南京市、苏州市、海口市等已颁布评估实施办法。在实践上，福建省、四川省、云南省、甘肃省、上海市、重庆市等多地已开展立法评估并发布评估报告。然而，制度建设与实践经验的累积并未促进立法评估理论研究的深入发展。受到理论研究的掣肘，实践发展中的诸多问题未能有效解决，如轻前评估重后评估、重形式轻实质等，这就导致实践操作者未能客观理解立法评估的价值，罔顾立法评估完整性。由于理论与制度的缺失，体系化的立法前评估尚未形成。而已开展的后评估项目则出现“一次性评估”现象，未能持续追踪和反馈立法质量。例如，上海人大常委会2005年发布对地方性法规《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法后评估报告。虽然该法规后续仍在实施，但距今十年内评估工作未再启动。单次评估项目从启动到实施再完结，构成一个内部完整的评估体系。但对实施中的法律来说，单次的评估项目只能反映特定时间段的立法质量，完整的评估应持续到法律的废除。从这一角度而言，我国纵向的完整立法评估体系尚未建立。当然，这并不意味着任一有效的法律都必须进行连续评估。评估对象选择应进行理性筛选，符合一定标准的法律法规才应投入评估资源。美国设定了规章评估对象的量化标准：一是规章在一年内对经济、社会和环境的影响达到或超过1亿美元，包括成本、收益和转移支付；二是资源配置影响判断标准，规章对经济部门、生产力、市场竞争、就业、公共健康、安全和环境产生了重大影响；三是各级政府财政预算影响判断标准（席涛，2012）。符合标准的法律应在其有效期开展持续的立法评估。当前，我国立法评估在制度、理论与实践上的不完整对评估效用的负面影响已日趋明显，各方主体应协调合作，完善立法评估的完整性建设。

（三）学术层面：立法评估类型研究的偏颇

立法评估类型可从发展进程、评估主体、评估对象等多方面进行归类，常用的分类以评估发展进程为标准。许安标（2007）认为立法评估按照立法进程可区分为立法前评估、中评估与后评估。但本文主张立法评估可分为前评估与后评估。本文主要以法律实施的时间点以及评估逻辑的完整性作为考量依据。法律的实施意味着法律对社会产生约束力，其权威性应受到保障。法律权威性的意义在于“保障法治畅行，保障法律所体现的人民意志被忠实地执行，保证法律所规定的公民权利得到切实维护，保证违法犯罪行为被依法追究。”（张德淼，1997）所以，一部法律正式实施前的所有评估都是为了从源头上完善即将实施的法律，因此皆可视为前评估。法律实施后的评估项目则是为了检验法律的实际效用，并为后续改善法律质量提供参考意见。基于以上理由，笔者认为立法评估根据立法的进展阶段，可分为前评估与后评估。

毛泽东（1975）提出，“感觉只解决现象问题，理论才解决本质问题”。邓小平指出，“科学的理论来自社会实践，又是社会实践的先导”（曲庆彪，2000）。理论上的完善才能够更好地指导实践活动。从当前检索的期刊及出版的书籍可知，学术界多关注立法后评估的研究，仅少数学者涉及立法前评估。李向东（2013）认为行政立法前评估的含义是指“对各种潜在的或者可能的行政立法方案进行的必要性、可行性和有效性等问题的评估和预测分析”。周怡萍（2014）认为，“立法前评估制度是立法工作机构、立法案提案人、其他相关机构或者组织，在法规通过前，按照一定程序、标准、方法对立法目的、内容、必要性、可行性、社会影响以及法规实施的成本效益等进行预测、评估，并将评估意见作为立法机关决策参考和依据的制度”。任尔昕（2011）等认为立法预测和立法规划集中于理论论证阶段。俞荣根（2013）提出立法前评估的必要性在于“我国地方立法的立法主体多，每年制定的地方性法规数量也多，探索和试行立法前评估的积极性高，回旋余地大，制度障碍小，试错代价低，成效收益显”。尽管如此，前评估的研究并未引起学界重视。

相比于立法前评估理论研究的薄弱，立法后评估研究呈现喷薄之势，但正是由于忽视前评估的研究现状造成学术界对后评估的扩大化认识。一方面，概念的扩大化。周旺生（1999）教授认为：“立法评价实际上就是立法后评估，这二者没有什么区别”。这一观点夸大了后评估的效用，把后评估作为立法评估整体，所以未能全面认识立法评估。另一方面，内容的扩大化。虽然现今多数学者认为立法前评估与后评估存在区别，但在具体评估内容上二者存在的多处重合误导学者们认为后评估可以涵盖前评估的内容。比如，汪全胜（2012）认为“立法前评估主要是对立法的必要性、可能性、技术方案、制定条件进行分析以及对立法未来的社会效果进行预测；立法过程评估也一样；立法后评估除上述内容外，还要对立法决策、实施效率及实施运行状况进行分析。”汪全胜（2012）的观点可以理解为后评估的内容不仅包括了前评估内容且范围大于前评估。但笔者认为立法前评估与后评估的内容因为目的不同而存在显著差别，如立法可能性、制定条件等都属于前评估内容，是为制定法律服务，必要性、合法性等应是重点考察标准。相反地，立法后评估目的主要是评估法律的实施情况以反映法律质量，社会、经济和环境的影响力应是考察重点。但大部分研究者都不对二者内容作区分，把必要性等标准作为后评估的主要内容，评估结论也将受影响。这也是目前立法评估研究面临的严重问题。

目前，仅席涛较系统地辨析了立法前评估与立法后评估的区别。他主要着眼于评估内容（评估什么）和方法（如何评估）的区分，首次深入地对前评估与后评估做了严格区分，对该领域的研究具有矫正作用。但本文与席涛研究视角却不一致，本文主要从外部视角分析二者混用造成的负面影响并从多个面向加以区分二者的差异。

二、立法评估完整性缺失的表现

通过对研究成果与实践经验的梳理，我国立法评估完整性缺失可表现为两方面：横向型完整性缺失与纵向型完整性缺失。横向型缺失指立法评估内部构成类型的不完整，纵向型缺失指立法评估作为一个整体在时间序列上不能持续对实施中的法律进行跟踪式评估。此外，对国外经验引介的主观选择也影响理论研究的完整性形成。

（一）横向型完整性缺失

立法前评估与后评估发生的领域、评估主体、评估方法、评估对象乃至评估内容的多面重叠导致评估领域以偏概全的现象，即把后评估视为完整的立法评估，忽视前评估的价值，这一做法将影响法律质量的改进。

当前，立法后评估的研究多集中在探讨后评估的运用，如对域外经验的介绍、后评估程序和后评估标准的陈述、指标体系的设计等，前评估与后评估的区分研究尚未引起重视。现实中，前评估尚未如后评估一样形成一个完整体系，仅存在零碎性的带有前评估性质的立法程序。这一现象导致立法后评估“兼并”了前评估，以至于部分学者视后评估为完整的立法评估，后评估的指标设计也掺杂了很多前评估元素。前评估的缺失意味着立法评估整体性受损，后评估定位不明确则影响立法质量真实性的表达。这种情况下，既无法实现前评估的目的，又浪费后评估耗损的资源。

立法前评估与后评估虽都以提高法律质量为最终目的，但二者的逻辑却是呈现十分清晰的时间序列关系——立法前评估一立法一立法后评估（如图1所示）。以法律颁布为中点，立法前评估发生于法律制定之前，立法后评估则发生在法律实施一段时间之后，二者具有不可替代性。立法前评估是为了论证法律制定的必要性及可行性，最终目的是为制定法律提供建议，并在法律制定过程中通过各种方式听取完善建议。在法律体系基本完善以后，每一部法律的制定都应谨慎，并开展立法前评估论证，以实现科学立法的目的。此外，前评估结论与后评估结论可进行对比研究，更充分地检测法律预期与现实情况的差异，探寻法律质量问题根源，有的放矢地制定解决措施，提高评估效率。

然而，从中央到地方，仅少数法律的制定通过评估完成。正因为前评估的缺失，后评估主体往往不加区分地在后评估中设置前评估的内容及标准，如立法的必要性和可行性、立法的合法性等。如果立法不具备必要性、可行性和合法性，那么法律不能进入制定程序，更无从谈论立法后评估。如果法律通过前评估得到有效实施，前评估的成果也可提高法律运行的效率。以“法律是否存在冲突”这一评估内容为例，如果在立法前已经对制定中的法律进行衔接性的评估，那么法律实施后将会大大降低冲突的可能性，提升法律运行的效率。从功能上而言，立法前评估意味着预防，立法后评估意味着检测。法律质量的控制应始于预防。但评估逻辑的模糊造成前评估的价值未受重视。