社会空间视野下的新型城镇化<br/>——以广东实地调查为例

社会空间视野下的新型城镇化
——以广东实地调查为例

2016-08-16聂娟

学术研究 2016年7期

聂娟

社会空间视野下的新型城镇化
——以广东实地调查为例

聂娟

人地交互关系是新型城镇化过程中实现 “以人为核心”的关键所在，也是推动土地要素功能在新型城镇化过程继续发挥作用的前提，更是维护好新型城镇化过程中土地对保障人的权益的基础。通过比较分析远郊农村的乌坎村、近郊农村的钟一村和 “城中村”的猎德村，可以发现这三个村庄分别代表了不同的城镇化类型，也即政策驱动的人地分割、市场主导的人地互构和公共服务主导的人地同步。某种程度上，只有 “城中村”的猎德村实现了人口、土地和城镇化的同步协调。

新型城镇化主导力量城镇化类型

一、研究背景与问题

改革开放以来形成的 “城市偏向”的城市化发展战略，一定程度上导致了人地分离的城镇化困境，［1］在土地财政和城市开发的指导理念下，通过要素激活，不断释放劳动力、土地、制度等的活力，在此基础上，实现要素的组合、变革和重构迅速推动了经济的快速发展。因此，传统的城市化道路，基于要素的改革和主导下的发展模式，忽视了系统性风险的生产、聚集和变迁，也忽略了人的主体性和根本利益。在新型城镇化背景下，要建立以人为核心的城镇化发展模式，关键就是要建立人地交互的理念。人地交互关系的基本问题就是处理人口与土地之间的利益再分配关系，如何在尊重历史和现实的基础上，盘活土地的要素功能同时发挥土地的发展功能，将土地的收益和人的权益有机结合，就成为新型城镇化需要重点考量的问题。早期的城镇化实践有效释放了人口红利和土地红利，以要素改革和资源重组的方式打破了经济发展的桎梏，充分激活了人口、土地、制度、技术等要素的生产功能。但随着人口流动和土地改革的进一步发展，早期城镇化发展过程中人地关系的割裂成为制约新型城镇化发展的最大阻碍因素，迫切需要调整和重构。比如农民不愿意弃地迁移的 “逆城市化”问题，城乡土地的 “同权不同价”问题，城市中心普遍存在的 “城中村”问题，土地分红收益超过人力资本劳动收益问题等等，诸如此类的现象表明：忽视基于人地交互关系来处理利益再分配的早期政策驱动的城镇化模式迫切需要进行改变，需要从当前市场主导的人地互构的城镇化过渡阶段转变到公共服务主导的人地同步的新型城镇化阶段。

具体来看，当前广东省城镇化过程，推动农村农地入市和农民市民化要充分尊重不同类型的农民工诉求和区位特征，在推动新型城镇化过程中，要将农民的土地诉求和权益需求结合起来考虑。土地作为新型城镇化的发展要素和动力固然重要，但要将土地的要素化要与人的主体地位相连接，既要确保土地的发展效率，最大化利用土地的要素功能；同时又要发挥土地的保护功能，最大限度平衡各利益相关方的权益。

二、文献回顾与研究框架

长期以来，政府在保障上述农业迁移人口的利益上并非没有作为。很多相关研究均揭示了政府主导城市化和农业迁移人口市民化方面做了大量的工作。比如针对农民工的积分入户、针对失地农民的就地置换、针对低收入市民的保障房和廉租房工程等等。［2］［3］［4］［5］但是，政府主导的农业迁移人口市民化制度和政策，多数是政府单方主导设计的结果，并没有考虑农民工、失地农民、外来技术和管理人员（即都市 “小白领”）的权益谱系，农业迁移人口市民化存在明显的 “主体缺位”弊病，并且常常遭致失地农民、农民工的不满和反对。浙江、上海等地情况均表明，相当数量的失地农民不安愿意按照政府的安排“进城”，并且对政府的安排存在强烈不满。［6］［7］［8］［9］蔡禾等人基于2006年珠三角地区的问卷调查结果指出，相当数量的农民工不愿意放弃土地并将户口迁入城市。［10］可见，在早期城市化过程中，土地制度主要关注产权变更、交易后的要素收益，以行政干预的方式将土地使用权集中在政府部门进行规模化开发和利用。农民在产权变换过程中处在被支配地位，土地收益往往一次性买断，缺乏后续的配套支持体系。

随着城镇化进程的推进，越来越多的研究关注经济发展对城镇化的推动作用。在海科拉看来，中国应该有更平衡的规划和政策手段，把现有的城市空间规划和市场手段更好地结合起来。［11］私营经济的快速崛起在中国的城市化发展过程中扮演了重要角色，城市对外国企业和外国投资的开放度越大，其城市化水平提高越快。进入21世纪以来，城市人口数量、收入水平、交通费用及城郊的土地价格等都是城市规模和城市化水平的重要因素。中国政府是中国市场经济运营模式最为重要的决定者和直接参与者，政府的决心、素质、资源和动员能力同样对城市化的发展产生了巨大而深远的影响。无论是北京、上海等大城市，还是各个省会城市，政府决策在城市发展过程中仍起着主导性作用。这些研究显然已经注意到了政治、经济以及两者之间的合力在城市发展中的强大力量，但它们忽略了城市文化、城市活动主体——人在城市发展中的重要作用，忽略了活动主体对土地的依存度，忽略了活动主体——人的利益诉求和权益保护。

美国学者戈特迪纳（Gottdiener M.）和亨切森（Hutchision R.）认为，城市发展是政治、经济、文化及其利益团体和活动主体共同作用的结果，城市发展不是润滑良好没有摩擦的机器，而是谈判和利益争夺的结果。［12］［13］开发商必须与政府规划者和政治家谈判；市民组织在公共论坛中发出声音；特殊利益如公共事业组织、宗教组织也将他们的利益和文化定义的符号插入到城市发展中。博弈结果涉及很多利益，并被利润需求所控制。各利益主体所起的作用并不是一成不变的，它们会随着社会形态、经济所有制形式、发展阶段等方面的不同而呈现出不同的作用与特点。因此，城市发展是一个持续的过程，包括很多社会团体以很多形式推动，每个社会团体都有自己在政治上的利益表现。［14］

在新型城镇化背景下，单一要素的作用和功能固然重要，但都无法解决 “以人为核心”的关键问题。［15］为了实现以人为核心的新型城镇化，必须重视政府—市场—民众在城镇化过程中的合力，积极推进城镇化的同时还要保护民众的利益，保障民众的公民权益。也就是说在城镇化过程中，市场激发土地要素经济活力的同时政府要认真做好失地农民的安置与保障，尽量满足民众的合理利益诉求。实现政府（政策）、市场（土地）、民众三者动态均衡共变关系，避免早期掠夺式的土地产权变更和农民身份转换滞后的不利后果。根据城镇化过程中主导力量的不同，我国的城镇化大致可分为以下三种类型：

表1　城镇化类型与主导力量

三、城镇化的类型与实践：基于广东三个村庄的分析

当前，城镇化能否顺利推进，跟土地发展类型和使用逻辑密切相关，只有将土地收益和人的权益有效结合才能实现经济发展和社会稳定的双赢。下面，本文以远郊地区的汕尾市乌坎村、近郊农村的广州钟一村和 “城中村”的广州猎德村为例，分别探讨三个村庄推进城镇化建设时处理土地收益和人的权益的做法和实践，从而呈现出不同的地权类型和实践及引发的社会后果。

（一）汕尾市乌坎村征地现象：政策驱动的人地分割

1.乌坎征地本质上未能协调和平衡利益相关方。乌坎事件本质上是围绕土地征收与收益分配的官、民、商矛盾。在乌坎事件中，村民的诉求很简单，期望收回多年来陆续被征收的三千多亩土地，合理补偿村民因征地而丧失的经济利益；投资商的利益很清晰，地方政府在几年前或十几年前通过各种政策优惠邀请过来投资，通过支付当年商谈确定的赔偿款并获得了健全的土地使用手续，在土地财政和房地产经济刺激下导致土地价格和赔偿标准日益高涨的今天，村民要求无条件回收土地和增加补偿的诉求，开发商显然不会同意；政府的意图很明确，既要安抚民众的不满和躁动以确保社会稳定和基层秩序，又要吸引投资发展经济以创造就业和争取政绩，但地方政府显然缺钱从投资投资人手里全部回购土地并无偿交还给村民来平息民怨和化解民动，也不可能采取强力手段从土地投资人手里剥夺土地和破坏市场经济运行的一般规律。

2.土地成为城市发展的要素，却未能保护好农民的权益。当地村民、地方政府和投资商之间围绕土地征购、土地开发和土地收益分配而充满不同诉求的一起经济事件在短时期内经过发酵、动员和感染，最终发展成为一起具有高度对抗能力的群体事件，并对当地经济发展、社会秩序和地方治理造成了深刻影响，同时对汕尾市和广东省应对和处理群体事件提出了新的挑战。乌坎事件的形成、发展与结局预示着一种不同于农民工讨薪堵塞交通的集体行动，也不同于城市小区业主反对环境污染和开发商无序开发的抗议行为，而是具有高度对抗能力的农民群体事件的形成，这也是当前中国城市化和工业化快速发展的结果。只要政府继续维持经济高速增长的目标不发生变化，通过行政干预推动城市化和工业化的动力就很难动摇，征地拆迁的土地利用模式就很难出现根本性变革，村民、地方政府和土地投资商之间围绕土地购买和收益分配的矛盾就难以避免。

总之，城乡土地的二元制度导致了土地城镇化和人口城镇化的不同步，当土地被政府征收和被开发商使用后，失地农民无法再获得土地的保障，土地收益被市场要素化，而失地农民的利益不能以土地收益为支持。

（二）广州钟一村城镇化实践：市场主导的人地互构

1.土地作为要素纳入市场开发，但没有发挥整合效应。与大多数工业化和城镇化程度较高的珠三角地区农村相似，目前钟一村纯粹以务农为生的村民基本上没有，大多数村民主要依靠村集体经济生存。钟一村的村集体经济收益主要来源于出租土地和建筑物，出租的用地多用作兴建工业厂房，部分用作发展商业。在各级政府的指引下，通过用足用活政策，大力提升土地的级差地租，对现有不适应时代发展需要的部分厂房、商铺实施了 “腾笼换鸟”政策，从而提高土地的单位出租价格。

但总的来看，除了极少数能够集体使用的土地外，大多数土地分散在村民手中，用于出租、经营等，在获取一定经济收益的同时，也导致了社会治理难度较大、社会管理成本较高等问题。

2.土地改造激活了区域经济，但农民受益有限。随着武广客运专线的开通，巨大的人流、物流将涌来钟一村，钟一村的商业机会和土地价值越来越高。“活化土地”范围、盘活存量土地、激活沉淀物业、搞活 “三旧资源”、“腾笼换鸟”，在钟村镇委、镇政府领导的大力支持下，钟一村依托独特的区域优势，抓住 “三旧”改造的有利时机，联合钟四村着手打造一个创新产业园。

此外，为理顺闲置用地，合理利用土地资源，由钟一村 “两委”会议研究制定了《钟一村转让闲置地使用权方案》，拟将村内一些长期空置、杂草丛生的用地公开转让使用权，一方面可改善环境卫生，另一方面可为村委会筹集流动资金，该方案经村民代表会议表决通过后，并在村内进行公开招投标，共投出闲置用地8块，筹得大量资金，并在政策许可的范围内建起了商铺和厂房，通过新开发出土地使用权转让费实现村集体经济不断增收。但在村集体经济不断壮大的同时，村民的受益是有限的。且在不断推进的旧村改造中，村庄的生活成本提升了，从而间接减少了村民的出租收入。

可见，在市场经济的驱动下，导致了土地价格和劳动力价格均呈现出迅速攀升，而土地利用类型的不当使得与土地关系较紧密的群体收益较多。某种程度上，土地成为阻碍利益再分配的负面因素，而不是推动城镇化进一步发展的有利要素。

（三）广州猎德村改造：公共服务主导的人地同步

广州市天河区猎德村是广州市首个采取 “整体改造模式”与 “村集体主导模式”相结合进行改造的“城中村”，通过征地拆迁和改造，猎德村不仅解决了城中村居民的市民化问题，也解决和提升了城中村公共设施配套和发展问题，做到了公共服务主导的人地同步城市化。

1.改造主体双配置，最大限度激活土地的要素功能。猎德村采取 “以市、区两级政府为主导，村改制公司为实施主体”的模式，市、区两级政府进行宏观指导和监督，改制公司、村集体则负责具体改造工作，同时将村庄改造与广州的城市规划相结合。在土地转让过程中，通过市场选择土地拍卖融资对象，减少对政府的依赖，确保了资金充沛，也保障了失地农民的权益。

2.发挥村民的主体性，确保村民对土地收益的主导权。猎德村通过村民自治实施 “城中村”改造，坚持村民、村集体经济组织的主体地位，村民和村集体经济组织是改造任务的承担者，负责城中村改造方案、拆迁补偿安置方案和回迁分配方案的设计、组织与实施。把改造过程中的重大事项，例如，按实施方案启动猎德村整体改造、设计方案的选择、新增物业项目股权配置管理办法等交给村民代表会议讨论决定；把村民最为关心的重大热点问题，如拆迁补偿安置方案的确定，交给全体村民表决。高度的民主议政有助于保证村民的最大利益，同时也有利于推动决策的科学化和民主化，从而最大限度减少成本和降低风险。

3.统筹推进村庄改造、城市保护和公共设施建设。在 “城中村”的改造过程中，猎德村充分考虑了对历史文化的保护、继承、延续与合理利用，以尽量减少城市建设对传统文化的破坏。同时，在改造“城中村”的过程中，特别注重社区文化建设与现代生活方式、思想观念的传播，改变传统的居住模式，使传统乡村文化融于现代城市文化之中，共同发展。

可见，猎德村的改造充分表明，在制度进一步完善和市场经济保持稳定发展的基础上，利用公共服务重构利益再分配模式，建立既尊重现实又科学确定利益再分配的人地同步机制，可以有效推进以人为核心的新型城镇化。

三、基本结论

随着经济结构调整和城市化进程的加速，越来越多的农业人口会转变为非农人口，越来越多的土地会变更为非农用地。随着人口的身份变化和土地的功能性质变更，原有的利益分配模式和社会整合机制都会发生变化，单一的人口视角、土地视角或社会整合视角都无法破解城镇化过程中围绕人地转变而出现的利益分配关系难题，而社会空间视角却为化解利益分配和维护社会稳定提供了新途径。

通过分析和比较汕尾乌坎村、广州钟一村和广州猎德村的城镇化发展经历，我们分别呈现出了远郊农村、近郊农村和 “城中村”在进行村庄改造和城镇化建设过程中的主导力量和人地交互关系。进一步来看，政府主导的远郊农村乌坎城镇化实践虽然提升土地的要素价格和土地财政效应，但社会成本巨大，土地要素化并没有转变为农民的合理收益，相反在土地要素不断被盘活的过程中，农民的土地收益却被压缩和排挤，最终引发和聚成了破坏社会秩序和政府治理的群体性事件；市场主导的近郊农村钟一村，在充分利用村集体土地发展村集体经济的同时，提升了土地的市场效应和赢利能力，但由于这种土地的集体赢利能力推高了当地社区的生活成本，进而挤压了当地村民的个体收益，农民的不满和利益的相对剥夺随之出现，与此同时，当村庄城镇化水平不断提高的同时，出现了经济成本和社会成本同步攀升的窘境；形成了政府（政策）、市场（土地）、民众三者利益动态均衡共变关系的 “城中村”——猎德村，将人口城镇化和土地城镇化同步进行，在解决土地收益的同时，也解决了人的市民权益，在推动经济发展的同时，实现了公共服务和社会保障的全覆盖，从而实现了人口、土地和城镇化的同步协调。

［1］谭明智：《严控与激励并存：土地增减挂钩的政策脉络及地方实施》，《中国社会科学》2014年第7期。

［2］陈映芳：《“农民工”：制度安排与身份认同》，《社会学研究》2005年第3期。

［3］毛丹：《赋权、互动与认同：角色视角中城郊农民市民化问题》，《社会学研究》2009年第4期。

［4］蔡禾：《行政赋权与劳动赋权：农民工权利变迁的制度文本分析》，《开放时代》2009年第6期。

［5］常凯：《赋权新工人》，《中国改革》2010年第9期。

［6］陈映芳等：《征地与郊区农村的城市化——上海市的调查》，上海：文汇出版社，2003年，第79-132页。

［7］陈映芳：《征地农民的市民化——上海市的调查》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2003年第3期。

［8］毛丹、王燕锋：《J市农民为什么不愿做市民——城郊农民的安全经济学》，《社会学研究》2006年第6期。

［9］文军：《农民的 “终结”与新市民群体的角色 “再造”——以上海郊区农民市民化为例》，《社会科学研究》2009年第2期。

［10］蔡禾、王进：《“农民工”永久迁移意愿研究》，《社会学研究》2008年第2期。

［11］陈佩华、萧裕均：《沃尔玛的供应商工厂：血汗劳动》，赵明华、赵炜、范路路主编：《中国劳动者维权问题研究——中国工会法60年与劳动法15年》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第126-168页。

［12］Mark Gottdiener，Ray Hutchison，The New Urban Sociology，McGraw-Hill Companies，2000.