关于《农民专业合作社法》的名称和调整范围的修改建议

苑鹏

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关于《农民专业合作社法》的名称和调整范围的修改建议

苑鹏

编者按

2007年7月1日开始实施的《农民专业合作社法》确立了农民专业合作社的法律地位，为引导、支持和规范农民专业合作社的发展提供了法律保障。但是，近年来，农民专业合作社的发展出现了许多新情况、新问题，各地普遍要求修改《农民专业合作社法》。经中央批准，《农民专业合作社法》的修改工作已列入全国人大常委会今年的立法计划。很多专家对这部法律的修订也提出了积极的修改意见。

自2006年《农民专业合作社法》颁布以来，我国的农民专业合作社发展始终保持了超高速增长态势，农民专业合作社已经成为发展现代农业、实现农民增收的一个重要载体。但是站在历史的长河中，农民专业合作社发展仍然处在起步时期。2013年，中央1号文件首次提出要“抓紧研究修订农民专业合作社法”；2015年的中央1号文件又指出要“适时修改农民专业合作社法”。修订《农民专业合作社法》已经纳入全国人大农委和政府工作的议事日程。

笔者认为，《农民专业合作社法》的修订必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段的基本现实，从坚持家庭经营在农业中的基础性地位这一最大的中国基本农情出发，围绕培育新型农业经营主体，创新农业经营方式，推进农业的规模化、专业化、现代化经营这一主题，来展开《农民专业合作社法》的修订。

关于立法目的　突出“提升农户组织化程度”的目标

现行《农民专业合作社法》第一章第一条明确规定，“为了支持、引导农民专业合作社的发展，规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展，制定本法。”

从未来发展看，在我国经济发展进入新常态的历史新阶段下，全面深化农村改革、转变农业发展方式，优化农业结构，促进农民持续增收，将是建设现代农业的重中之重，而提升农户生产经营的组织化程度是实现建设现代农业发展战略目标的一个基本前提条件。因此，《农民专业合作社法》的修订应突出立法的核心主题，即通过引导分散农户加入合作社，促进农户通过自助与互助、抱团过冬，降低生产成本和经营风险、提升市场谈判力；通过与产业链上下游的相关利益企业合作、借船出海，实现外部规模经济、改善社会化服务和外部竞争环境，以克服农户自我家庭经营存在的规模不经济、专业化程度低、以及应用农业科技创新成果乏力等制度缺陷，促进家庭经营的专业化、集约化和规模化，加速兼业农户向专业农户、家庭农场的升级，提升家庭经营这一农业基本经营主体的整体生产经营水平，促进现代农业的发展和农业竞争力的提高。

关于法律调整范围　囊括家庭经营所有可能的生产经营服务功能

修订后的法律调整范围应是在大农业、一二三产业联动的领域内。除了围绕农产品生产的产前、产中和产后各环节的合作外，还包括乡村旅游、传统工艺品、劳务服务、农村新能源等覆盖农户二、三产业的各种生产经营服务功能，这里既包括信用服务，也包括保险服务。

以信用合作为例。第一，以市场为导向的合作社成员的资金需求无法满足通过成员之间的内部融资来满足。从已有的经验看，合作社内部的资金互助，基本是发挥“救急”作用，如临时的周转金等。成员内部的资金互助主要是适于传统、贫困的兼业农户，以小额、短期贷款为主，这些兼业农户具有生产与消费的综合体、生产与生活资金不分开、以及厌恶风险等特征。但是对于全面参与市场竞争的农户而言，对合作社的金融服务更应强调其帮助农户成员进入正规金融机构的客户群体中，为正规金融机构提供成员的信用记录或信用等级评定或直接提供担保服务，帮助他们从正规金融机构获得中、短期贷款。第二，金融业务的专业独特性和复杂性，使得金融天然要求业务量的大规模性，对组织体系的系统性具有很强的依赖性，对金融业务、对专业人才有着其他经营业务无法比拟的苛刻要求，单一合作社无法承载这样的业务属性，也不具备这样的专业人才。从国外成功经验看，信用合作通常至少是在一个区域（省）层面上形成系统完整的独立组织体系，并且有一支高水平的专业人才队伍，以保障信用合作的资金规模实力、资金调剂能力以及抵御经营风险的能力。此外，信用合作的外部有一个发达的保险体系做兜底。第三，第三方监管的艰巨性及成本高昂性。尽管合作金融属于非审慎监管，但是在我国农村金融环境不健全，再加上资本的强流动性、趋利性，在现阶段仍然需要监管。此外，从发展视角看，需要外部监管。将开展信用合作的服务业务纳入专业合作社的法律调整范围，允许合作社内部开展社员封闭、资金运行封闭的资金互助业务，应要求对申请开展此项业务的合作社在县金融办进行备案，以防止出现目前我国农村存在的大量以农民专业合作社开展信用合作名义运作的“山寨版银行”。

明确农民的法律概念　体现时代性、前瞻性与包容性

农民概念应是本法最重要的基本概念，如何界定该概念，应置于我国城乡一体化的社会转型期大背景下、置于现代农业进程中，体现农民概念的时代性、前瞻性与包容性特征。

在中国，长期以来，“农民”一词始终不是职业概念，而是身份概念。这种状况并不是中国特色，在发达国家中也曾经历了这个阶段。随着中国现代化进程的推进，“农民”一词将在注入职业概念的同时，继续保留其身份概念的含义。职业与身份概念并存，是转型期中国农民概念的一个基本特征。农民概念在今后一个较长时期将体现多元化特征。

首先，农民是“原住民”概念，即作为农村集体经济组织的成员，拥有土地承包经营权，不论其是否从事农业生产经营活动。其中，承包经营集体土地，从事家庭农业生产经营，农业收入是家庭经营收入的主要或重要来源的农民群体，应是本法“农民”的核心群体和政府将重点支持的群体。

其次，农民是“新农民”概念。它是指没有农业户籍的农业创业者或从业者，通过租赁土地或同农民股份合作，直接从事农业生产经营与服务。他们是个体经营方式，他们的加入也使得农民的概念在实践中不断被创新。本法需要考虑将这些创新元素吸纳进来，只要他们直接从事初级农产品的生产经营活动，就应包括在“农民”的概念中来。典型的案例是农机手组成的合作社。

第三，农民也应包括“农业企业”的概念。它是指小微型农业生产企业，它们拥有土地的经营权，直接开展农业生产活动，与专业农户、家庭农场并无大的区别。但是大中型规模化农业龙头企业不应包括进来，因为它的组织属性已经改变，本质是工商资本。按照工信部发布的最新企业分类标准，非工业企业类的小微企业，其资产总额不超过1000万元，从业人数不超过80人。农业小微企业在本法应视同“农民”对待。

随着我国城镇化的深入，传统农民群体的分化、升级和外来新农民的加入将同时呈现加速态势，与农民群体构成的多元化相联系，农民专业合作社将长期并存着两种基本形态：一类是农户自助性的；一类是农户与其他农业生产要素所有者之间的合作。前者是基于经典合作理论下的同质家庭经营农户，即原住民之间的合作。他们拥有土地承包经营权，并直接从事农业生产经营活动。而后者是以拥有土地承包经营权的传统农户占主体，在拥有土地经营权的新农民或家庭农场、专业大户或产业链上相关利益者的引领下，形成稳固的合作关系，共同参与市场竞争。对于后一类合作社，修订法律时，可以考虑不必要求按照ICA的经典原则运行，如按交易额比例返还原则，同时取消与此相联系的特殊优惠政策。对他们的扶持应主要体现在所在行业的企业优惠政策（如粮食规模经营体）或所处企业类型（如小微企业）的优惠政策，政府针对农民专业合作社的扶持应主要集中于自助性的农民专业合作社，以体现法律的公平性与公正性。

促进合作社之间的合作　涵盖多种形式的联合

从各国合作运动和我国合作运动的历史看，合作社之间的合作包括两个层面：一是经济层面的，二是非经济层面的。在国外，它们通常都纳入合作社法的调整范围内。为促进中国合作事业健康平稳地向前推进，建议本法将这两种形式都考虑进来。

关于经济层面的合作，它包括两种基本形式：一种是合作社之间的合作，即若干合作社成立联合社。这种形式的联合可以直接由该法规定，具体条款只需要规定联合社的最低成员数量（如3个）即可，联合社的法律调整与农民专业合作社应是一样的；另一种是更加灵活的经济合作形式，这些年在发达国家合作社中日益普遍，我国合作社发展也已经出现这种形式，那就是合作社与非合作社之间的合作，从而形成一个“异质”的合作社联社。这种形式的合作如何在法律条款上进行规定，需要认真研究。笔者认为，只要坚持合作社法人成员的主体地位（如占联合社成员总量、联合社成员业务总额、以及成员出资总额的80%以上），应纳入本法修订的范围。

关于非经济层面的合作，主要形式是合作社联合会。它对于传播合作理念、加强合作教育、强化信息沟通和交流、促进和指导全国合作运动的健康发展以及建立合作社与政府之间的对话平台、政府的合作社政策制定等具有积极作用，建议法律中增加相应条款，明确国家支持农民专业合作社成立市县联合会，政府可以委托联合会开展合作培训、教育、信息以及其他政府公共事业项目等。至于这类社团类组织的注册登记，可以继续在民政部门取得合法身份。

（作者系农村经济组织与制度研究室主任、中国社会科学院农村发展研究所研究员）