关于《农民专业合作社法》修法名称问题的思考与建议

韩长江

思考

关于《农民专业合作社法》修法名称问题的思考与建议

韩长江

在农民专业合作社法调研活动中，笔者对《专业合作社法修改对照表》进行了认真分析研究，认为修改后的新法（草案）内容更加丰富，更具操作性，其中最大的修改当属增设了有关“联合社”一章和立法名称的变更。法律名称的变更属于立法思路的重大调整和根本性改变，确立一个新法名称首先要考虑的问题是，这个新法名称能否与其法律规范调整的具体内容相适应、相协调、相配套，并具有充分的法理和事实依据。

一、新法（草案）名称可能存在的问题

各国合作社立法模式不尽相同。按照各国立法传统，大致有以下几种立法模式，即统一综合立法、分业立法、混合立法和民商法典附属立法等。我国农民合作社立法模式，从理论上讲既可以采取统一综合立法，也可采取分业单独立法或“统一综合立法+特别立法”，关键是能否做到名副其实、立法有据和便于执行。我国2006年颁布的《农民专业合作社法》属于按居民身份实行分业单独立法。而新的修法建议将法律名称暂定为《农民合作社法》属于按居民身份实行统一综合立法（或统一综合立法+特别立法）。这一动议的初衷可以理解，但可能存在“宽打窄用”、名不副实之虞，也缺乏事实依据和政策法理支撑。

一是“法小名大”、“大题小做”。由于历史原因，我国形成了多种合作经济组织形式并存的发展格局，其中“受到农民群众普遍欢迎的一种十分重要的组织形式，就是农民专业合作社”。为此，国家通过颁布《农民专业合作社法》这一单行法规规范其组织行为，这也是立法的根本目的。将其更名为《农民合作社法》属于立法思路由单项立法到综合立法的根本性转变，要使《农民合作社法》名副其实，就应该相应扩展该法调整和规范的对象和具体内容。特别是需要将法律调整对象扩展到所有以农民为成员主体的各种合作社，至少应该包括供销合作社和资金互助社。但实际上，新法（草案）调整的对象几乎没有什么变动。

二是赋权不足，对经营服务范围规定过于狭窄。按照“非禁即允”的原则，至少应将农民合作社的经营服务范围扩大到农业生产以及生产性服务和生活性服务等多环节、多要素和诸多方面。而新法（草案）仍局限在农业生产（副业生产）和生产性服务的狭小领域。

三是概念模糊，将不同性质的合作经济形式混为一谈。我国现行宪法从1982年至今历经多次修改，但对农村合作经济组织的定性和分类基本没有改变。《宪法》规定，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”应该说，农民专业合作社是建立在农村土地集体所有制基础之上的一种新型农业合作社，是农村集体经济的一种有效实现形式。从《宪法》的角度讲，尽管新兴专业合作社、资金互助社与传统的供销合作社、信用社的终极所有权都属于农民所有，但在管理体制机制制度等方面存在重大差异，不能一概而论，也难以实现“一部法律定天下”。我们知道，这很可能不是立法起草者的初衷，但既然如此，就不应该强拉硬拽，将其勉强连接在一起，更不应该名不正言不顺地将立法名称确定为“农民合作社”。

四是法律关系不顺，以单行法驾驭单行法。本来，《农民专业合作社法》和正在研究起草中的《供销合作社条例》均属于单行立法，为同位并行关系，其共同的上位法为《宪法》。2013年中央一号文件提出“抓紧研究修订农民专业合作社法”。2015年中发11号文件明确提出要“确立供销合作社的特定法律地位”，同时指出，“为更好发挥供销合作社独特优势和重要作用，必须确立其特定法律地位，抓紧制定供销合作社条例，适时启动供销合作社立法工作。”新法（草案），不论叫什么名称，如果能够按照中央〔2015〕11号文件精神，从正面将供销合作社特定法律地位纳入该法规范之中，可谓一大创新、一大突破。实际的情况是，新法（草案）只是在附则第七十四条原则规定“法律法规对供销合作社等农民合作社另有规定的从其规定”。这种以一个单行同位法统御另一个单行同位法的想法，似乎是实现了形式上的“驾驭”和法名上的统一，实际上仍是“驾而不驭”、“统而不一”，不足为取。

二、立法名称的新提议

修法可采取两种形式，一是存续性修订，二是废旧立新。根据2013年中央一号文件提出的“抓紧研究修订农民专业合作社法”，按存续性修订和废旧立新两种思路对新法（草案）名称及相关问题提出如下建议：

留法名改法条。一是修改专业合作社的定义，由强调成员的同类性转向强调经营的专业性。可将其定义为“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，农村居民（农民）为了共同的利益，自愿联合、民主管理、专业化经营的互助性经济组织。”二是扩展对专业合作社经营服务范围选择的规定。新法（草案）已经这样做了。三是放松对合作社注册登记的“专业”字样的限制。命名由“五段式”改为“四段式”。在执行或司法解释中可明确规定“已经登记注册的合作社是否办理更名登记手续，由合作社自主决定。”实际上，即使新法取名《农民合作社法》也没有必要强制更名，以保持法律的严肃性，降低执行成本。在这种情况下，《农民专业合作社法》只是适用于新型合作社的一个立法名称和注册登记的企业类型。更名与否，对合作社发展并不会产生实质性的影响。

改法名换角度。从新法（草案）对合作社经营服务范围的法律规定看，都是一部从农业角度或大农业的角度提出来的，因此，建议可考虑将新法名称确定为《农业合作社法》，联合社应定名为“农业合作社联合社”。需要强调的是，这里提出的《农业合作社法》属于单项立法，专门用于规范按本法注册登记的主要从事农业生产和农业生产性服务的合作社。这个法律名称，不仅有《宪法》依据，符合现实情况，避免出现法律名称与调整对象、范围错位和不对称的问题，而且可以避免与将来可能出台的《供销合作社法》等单项立法出现概念冲突和混乱。如日本除有《农业协同组合法》外，还有《水产业协同组合法》（1948.12）、《森林协同组合法》（1948.5）、《消费生活协同组合法》（1948.7）以及《中小企业协同组合法》（1949.7，用于规范企业协同组合及信用协同组合）。日本的做法值得借鉴。

河北省供销合作社）