我国对外援助制度的法治化建议

2016-08-15姜小夕

广播电视大学学报(哲学社会科学版) 2016年2期

关键词：法律体系法律规制监督机制

姜小夕

(四川大学，四川成都 610207)

我国对外援助制度的法治化建议

姜小夕

(四川大学，四川成都 610207)

[摘要]近年我国政府对外援助规模普遍扩大，援助金额逐年上升、援助形式多样化，但对外援助的立法缺陷和管理机构的职权不明确普遍加大了援助的经济成本和政治风险。应规范和完善对外援助制度，应注重对外援助的法律治理。

[关键词]对外援助；法律治理；法律体系；法律规制；管理机制；程序决策体系；监督机制

从中央财政部预算司发布的相关资料可看出，从新中国成立到2014年底，中国累计向166个国家和国际组织提供了近4000亿人民币的援助。[1]2015年9月下旬，国家主席习近平出席联合国发展峰会并发表题为《谋共同永续发展做合作共赢伙伴》的重要讲话，并在讲话中指出：“中国将设立‘南南合作援助基金’，首期提供20亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程；中国继续增加对最不发达国家投资，力争2030年达到120亿美元；中国将免除对有关最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家截至2015年底到期未还的政府间无息贷款债务。”可见，将政府的对外援助行为圈定在依法行政和依法执政的权责范围内已成为影响我国对外援助事业健康发展的关键因素。

一、对外援助的概况

(一)对外援助的发展历程

我国的对外援助事业始于20世纪50年代，新中国成立初期，国家在财力物力比较匮乏的情况下，向为民族解放而战的越南和朝鲜提供了军事物资援助，之后逐步将援助对象扩大到东南亚的其他国家，随后非洲、拉丁美洲、太平洋等岛国也成为我国外交援助的受益者，援助方式也扩展到了经济和技术领域。[2]1978年改革开放后，中国在加快从计划经济向社会主义市场经济转型的过程中，开始对对外援助进行了一系列改革，经济合作方式更加多元化，并重点开展代管经营、租赁经营、合资经营等多形式的技术与管理办法，使之走上更适合中国国情和受援国实际需要的发展道路。进入到21世纪后，中国在综合国力不断提升、经济持续快速增长的基础上，进一步增加援助资金额度，并开始在国际和地区层面加强与受援国的集体磋商，如联合国千年发展目标高级别会议、中非合作论坛等，并加强在农业、基础设施、教育、医疗卫生、清洁能源等多项领域的援助力度，中国的对外援助事业迈入新阶段。

(二)对外援助的现状

1.援助方式的多元化

现阶段，中国对其他发展中国家和不发达地区的援助方式由之前单纯提供物资逐渐发展为多种方式的互利合作。这种多元化的方式主要有八种：包括成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者以及债务减免。[3]其中成套项目是我国现阶段最主要的援助方式。此外中国根据受援国的实际情况，及时调整援助的规模、领域，同时注重对受援国经济效果和长远利益的把握，援助方式更趋于灵活。

2.援助区域广泛

中国对外援助的受援国分布广泛，地理区域分布较为均衡。截至2014年底，我国累计援助了166个国家以及30多个国际区域组织，经常性受援国达到123个，主要涉及到亚洲、非洲、拉丁美洲、大洋洲、加勒比等地区的发展中国家和组织。[4]据统计：非洲地区的援助额度占我国对外援助资金分布的50%以上，而亚非拉三个地区的援助总额比占到我国对外援助资金分布的90%左右。[5]

3.援助资金巨大

近年来，我国逐渐加大对外援助资金额力度。援助资金概括起来主要有3种类型：优惠贷款、无偿援助、无息贷款。我国对外援助的资金是中央财政部支出的一部分。其中优惠贷款是由中央政府指定的中国进出口银行提供贷款资金来源，占到对外援助资金总额的55%左右；而无偿援助与无息贷款则是从国家财政中拨款援助。对外援助60多年来，中国累计对外援助资金总额达4000亿人民币。其中在2010至2012年这三年中，对外援助资金就达到893.4亿元人民币。[6]

4.重视改善民生

2014年国务院新闻办公室发布了《中国的对外援助(2014)》白皮书，相比《中国的对外援助(2011)》白皮书，此版本更加强调关注和改善民生这一突出特点。中国将重点支持其他发展中国家以及不发达地区的农业发展、教育水平、医疗技术、基础公共设施，并在其遭受重特大灾害时提供及时的人道主义救援。这一援助特点体现了中国作为负责任的大国历来重视民生问题的改善和建设，是“以人为本”思想在对外援助中的实践。

二、对外援助事业的缺陷分析

《宪法》序言中规定：中国发展同各国的外交关系和经济、文化的交流。这一规定为我国对外援助事业提供了正当的法律依据。但是在实际操作过程中还存在诸多弊端，进而对我国外交事业的发展造成了一定阻碍。

(一)援助法律体系不完备

2014年12月15日，商务部制定的《对外援助管理办法(试行)》(2014)正式实施，这是到目前为止我国在对外援助方面制定的第一部综合性的部门规章，除此之外还包括：《对外援助物资项目管理办法》(2011)、《对外援助物资项目实施企业资格管理办法》(2011)、《商务部对外援助成套项目财务管理办法》(2010)、《对外援助成套项目管理办法(试行)》(2008)等法律规定。[7]不难看出，我国在对外援助方面的立法都以部门规章和规范性文件为主，尚未出台一部专门调整对外援助的法律。而基本法的缺失首先导致部门规章的制定主体较多，造成规制内容的分散性。尽管我国对外援助的管理机构是商务部，但是由于各种原因，在实际操作中出现了多部门都制订了规章的情形，分散的立法会造成不同性质的援助项目适用法规混乱，在执行层面造成断层的现象。其次部门规章法律层级位阶效力较低，在制定和修改的程序方面较为简单、随意，这就可能造成对外援助的决策会随着领导人的更迭而发生变化，从而缺乏立法的稳定性。最后，这些规章和规范性文件的制定很多都是实施对外援助项目的政府部门自己制定的，而自己规制自己，往往容易留给行政机关较大的自由裁量和决策权，从而缺乏有效的预防隐患和监督实施机制。

(二)援助机构的管理机制问题

国务院商务部门是中国政府授权的对外援助主管部门，负责制定对外援助的法律规章、援助政策、总体规划、年度计划等，同时审批各类援外项目并对其实施管理，而具体的实施机构则由商务部下设的对外援助司负责。2008年，商务部与外交部、财政部等有关部门，成立对外援助部际联系机制，三年后升级为部际协调机制。[8]虽然国务院规定了商务部为主要负责机构，但同时也承认其他部门的职权，如外交部可参与拟定援外年度计划、财政部负责援外经费的管理、科技部负责提供援外的技术指导等。一个对外援助项目牵涉众多中央机构的职权范围，这无疑是对政府行政资源的浪费。可是相应的职权分配却没有专门的立法予以规定，部门的设置和职权的实施具有较大随意性，部门之间缺乏合理分工必然会造成实施机构多主体化、部门职权的交叉重叠以及职能不明确的现象发生。

(三)援助机构决策程序问题

中央财政在对外援助事业上投入了大量的人力、物力，可关于是否进行援助行为、援助的对象选择、援助的额度限制等却没有一个专门的决策机构，这不免让国人产生随意处置纳税人劳动成果的怀疑，例如在2011年我国援助马其顿校车事件就在国内引起了较大质疑。除此之外，对外援助决策机制不透明也是援助程序中的一个重要缺陷。政府的信息公开是其应当履行的一项职责，可是援助的货物、贷款款项及数额、投资优惠政策的出台未做到公开化、透明化，这明显不符合行政透明化的要求。在另一方面，我国对外援助的国家和地区选择一般都集中在亚非拉三大洲，这些国家不仅贫穷，有的甚至连政府部门都存在众多问题：如政府效率低下，官僚气息严重、贪污腐败盛行，如果我们没有专门的决策机构事先对其予以调查了解，这会导致我国援助的资金被受援国的某些政府官员据为己有，而达不到帮助受援国提高该国经济社会发展的目的。

(四)援助事业欠缺有效的监督机制

国家的对外援助资金来源于国家税收收入，尽管中央财政部会制定援助经费的预决算，并且报全国人民代表大会审批，但实际操作中却由于全国人大的职权与会期限制，无法真正对对外援助活动实施行之有效的监督程序。从社会监督的层面上来说，中国现行的对外援助工作更多的是依靠政府机构的政策指导，是由其行政机关内部作出的决定，鲜少向社会详细公布具体细则，这使得对外援助活动缺乏透明性、公开性，使公众无法真正了解政府的援外活动，因而实际上无法实现民众的有效监督。一旦公权力缺乏有效的监督，就可能导致公权力滥用的现象，这必定会对我国援外事业造成重大影响。

三、我国对外援助体系完善的建议

对外援助事业对于我国外交领域的发展有着十分深远的意义，其重要性不言而喻。在全面推进依法治国和十三五规划的大背景下，要善于运用法律思维来解决对外援助体系中的各种问题，以求更加完善和发展我国的对外援助体系。

(一)完善对外援助的法律规制

国际上在对外援助领域立法的通常做法一般有以下四种：制定对外援助基本法、制定对外援助程序组织法、制定相应的行政规章以及签订有关的国际条约和协议。结合我国目前在对外援助方面的立法现状，并借鉴其他国家的相关立法，我国应该出台一部《对外援助法》，并以该法为核心完善我国对外援助法律体系。

1.制定对外援助基本法

任何一个法律部门的基本法，都处于其调整领域里众多法律法规中的核心地位。我国目前在对外援助方面的立法只有部门规章和其他规范性法律文件，其调整的力度不强且成效较低，而对外援助事业在我国政治领域中扮演着重要角色，依法执政又是建设法治国家的题中应有之义，故全国人大及其常委会需要制定较高位阶的《对外援助法》来对政府的援助行为进行有效约束。该基本法中应该对对外援助的宗旨、原则、目的、对象等进行规定，从性质上来说，该法属于行政立法，重点是对援助机关的行为进行规制，不宜涉及太多具体程序的操作性问题。

2.完善对外援助法律体系

对外援助法律体系是指用来调整和规范对外援助领域的法律法规所组成的一个有机联系的统一体，这个法律体系包括各种法律、行政法规及行政规章。当然这个法律体系的完善，应当建立在上文中提到的制定《对外援助法》的基础之上。当有了一个完整的法律体系，还须使这个体系变得更加合理、具有可操作性。按照我国的法理学原理：“下位法不得与上位法相抵触；行政法规、部门规章不得与全国人大及其常委会制定的法律相冲突”。因此全国人大法制工作委员会应当对这一体系进行审查，及时撤销与基本法矛盾的立法，并将内容重复的进行删减、分散的进行整合，使之成为一个完备的体系。

(二)强化援助机构的管理机制

我国目前对外援助管理机构体系尚不成熟，众多部委机构之间的职能划分不清，且部分职权交叉重叠，成为制约对外援助事业发展的一大阻碍。为了解决这一问题，国际上有两种较为可行的解决途径：一是加强部委之间的合作联动机制，例如法国就设立了国际合作与发展部际委员会来协调各机构的职权，澳大利亚也有发展有效性指导委员会这一协调机构。这对于我国当前多部门分头管理对外援助工作的模式来说有它的可取之处。但是据统计我国对外援助的管理体系涉及20多个中央部委，另外还包括各国使领馆等，众多的机构数量无形中为建立合作联动机制增加了难度。第二种办法则是设立一个隶属于国务院的对外援助委员会，专门负责对外援助项目的统一管理。结合我国现有国情来说，这一方法具有可行之处。成立一个专门的机构对其实施管理，才能具备一定的专业性、实效性，从而进一步提高行政效率和国际威望。

(三)丰富援助的决策程序体系

任何决策或者模式的建构都需要讲求科学合理。一个援助决策背后必须有一个专门的决策程序体系作为支撑。在决定对某个国家或者地区是否进行援助，以及援助的内容、援助的资金幅度等问题时，我们应当建立相应的风险评估机制，这个风险评估的前期应当包括：受援国(地区)的实际生活状况、援助项目对受援国带来的预期影响、援助项目对国内的影响以及相应的预算成本，要综合分析各方因素，衡量其中的利弊关系，不能只因为受援国需要我们就盲目援助。而一旦决定实施了某个援助项目，在建设过程中也要注意对该项目进行中期质量检查，另一方面，在援助过程中，我们应当加强与NGO的合作，这对于我国关于受援国对象的选择上具有借鉴意义，同时还能有效避免援助重叠，在一定程度上有利于提高我国的决策效率。

(四)完备有效的监督机制

对外援助监督机制，应当从援外政策的制定以及援助机构行为实施等方面来进行。针对对外援助监督机制的缺失，应当从监管体系的内部和外部两个方面来进行完善。从体系内部来说，全国人大对于对外援助计划享有援外资金的预决算审批权，故在进行审核时，应当严格审查援外资金的用途、效益等，在有条件的情况下，可以在全国人大常委会之下设立一个专门的对外援助监督委员会，以此对每一个援外计划予以严格核查；另外，相应的行政部门应该严格执行政府信息公开这一基本制度，充分保障公民、法人、其他社会组织依法享有的知情权，提高政府工作的信息透明度，让公权力在阳光下运行。而对于监督体系的外部来说，社会公众对援外活动的监督必不可少，但这种监督建立在政府信息公开的基础上，政府信息若未能及时公开就会影响公众的监督实效；此外，发挥新闻媒体在对外援助项目的监督作用也异常关键，在大数据环境下，媒体对于国际社会事件有着敏锐的观察能力，借助媒体的力量也能在一定程度上起到监督作用。

发展并完善我国的对外援助制度是一项长期的系统工程。既要解决立法上的不足，规整法律制度；又要强化政府在援外事业中的主导作用，加强宏观调控。只有加强立法，强调法律在调整我国对外援助事业中所处的核心地位，把政府的执政行为严格纳入到法律框架内，形成对公权力的有效约束，促使行政机关真正做到依法行政，才能推动我国的外交援助事业健康有序的发展，从而进一步提升我国的国际地位和形象，增强我国的国际竞争力和影响力。

[参考文献]

[1]雷兴长.中国对外援助的战略调整问题探讨[J].甘肃社会科学,2015，(3).

[2]Deborah Brautingam. Dragon’s Gift:the Real Story of China in Africa[M].Oxford University Press,2009.52.

[3]张郁慧.中国对外援助研究(1950-2010)[M].北京：九州出版社,2012.109.

[4]孙同全,潘忠,周太东.国际对外援助法律制度研究[J].发展与援助,2014,(4).

[5]曹俊金.完善我国对外援助立法之探析[J].天津法学,2014,(3).

[7]黄梅波,胡建梅.中国对外援助管理体系的形成和发展[J].国际经济合作,2009,(5).

[8]周弘.中国对外援助与改革开放30年[J].世界经济与政治,2008,(11).

[责任编辑：降小宁]

Legal Advice on China’s Foreign Aid System

JIANG Xiao-xi

(SichuanUniversity,ChengduSichuanChina610207)