合作治理视域下我国城市社区治理研究

党春艳

(琼台师范学院，海南 海口 571100)

1 社区治理模式的演进

社区治理是在我国社会转型背景下，伴随着和单位制解体、街居制向社区制的转变而逐渐产生的，其发展路径及治理模式的演变体现的是国家和社会权利、利益格局的调整和变化。就我国目前的社区治理实践来看，主要有政府主导型社区治理、网格化社区治理及多元共治的社区合作治理几种治理模式。

1.1 政府主导型社区治理

就国家和社会的关系而言，政府主导型社区治理是在“强政府——弱社会”的国家和社会关系背景下一种社区治理模式，社区的发展和建设主要政府行政力量推动、社区居民和各类社会组织参与而完成，是一种自上而下的治理。这一模式是我国目前绝大部分城市社区采取的治理模式，如上海卢湾模式、深圳盐田模式等尽管都有所创新，但其实质都是政府主导下的模式选择。这一模式的主要特点就是行政化色彩浓厚，社区成为城市政府的活动空间，其基本标志主要有三个方面：其一，政府通过行政规划重建城市社区，使社区空间行政化；其二，政府以行政逻辑改造社区组织结构，并与外部的政府系统衔接，完善垂直权力网络，致使社区组织行政化；其三，政府通过行政目标，自上而下、层层分解的行政指令，管理社区事务和提供公共物品，致使社区事务行政化。

总之，政府主导模式行政色彩过于浓厚，行政权力过多干预了社区微观事务管理，社区治理没有逃脱出街居制的管理模式。

1.2 网格化社区治理

在政府职能转型和公民社会成长的背景下，政府对社会控制的范围缩小，相对独立的力量不断壮大，行政色彩浓厚的政府主导型社区治理模式逐渐暴露出气不可克服的局限性，而且社区环境日益复杂，社区发展呼吁社会性治理方式的出现。

在此背景下，社区网格化管理应运而生，成为一种新的社区治理模式。网格化社区治理一般将社区划分为若干责任网格，将社区事务逐项分解到每个网格，同时，每个责任网格配备1-3名网格责任人。社区党支部书记、专职社区工作者、居民小组长以及各方面的社区志愿者等，共同构成了各层级网格的责任主体，共同参与对社区事务的管理。

网格化社区治理在很大程度上实现了社区资源的重新整合，初步实现了社区多元主体共同推动社区建设和发展的共治局面，具有较强的执行力和高效的运转能力，受到众多管理者的青睐。但就其实质而言，网格化社区管理仍然是一种行政主导的管理模式，有三个方面的明显缺陷：即重社会控制，轻治理服务；加剧行政化趋势，影响社会自治；机构膨胀，财政负担沉重。

1.3 合作共治式社区治理

鉴于网格化社区治理的明显缺陷，从长远来看，网格化社区治理只是社区治理模式演进进程中采取的过渡模式，随着公民社会的成长和居民参与的活跃，它将为多元合作共治的社区治理模式所取代。

合作共治式社区治理指的是政府和社会发挥各自的组织优势，形成复合治理的模式，共同管理社区公共事务。从国家和社会的关系视角看，这是一种强政府——强社会背景下的联合治理。随着社会组织的发育完善，国家与社会组织间的权利利益格局有所调整，单纯依靠政府力量或社会自治行为均无法满足社区多元化发展的利益诉求。社区治理过程正逐渐发育为一个相当典型的多元共治模式。在共治模式中，政府不在直接插手社区事务的管理，改由社区居民和社会组织来接手，多元主体之间重新调整权责关系，共同治理社区公共事务。

2 社区合作治理的架构与重塑

随着社区治理模式从政府主导型治理向合作共治式治理的转型，多元化的组织开始参与到社区治理过程中来，要达到社会合理有效的治理，多元组织之间必须进行有效的互动和协调。

2.1 强化政府与社区非营利组织的互动合作

在看待国家和社会的关系时，米歇尔曼通过将国家管理划分为强制权力和基础权力，并且认为基础权力是具有合作内涵的权力，是一种通过社会建构起来的与社会生活共存的权力。基础权力可以成为社会力量生存和发展的引导性工具，可以与社会组织的权力和利益实现共同发展。换言之，国家与社会组织良性合作的密码就在于国家基础权力与社会力量的相互补充。加强二者的合作，使其互相增权，共同作用于社区有效治理。

就我国目前社区治理的实践来看，要实现政府和社区非营利组织的有效合作，必须转变政府职能。将政府从全能角色中解放出来，淡出对社区事务性和服务性事务的直接干预，收缩其相应的权力和职能，将其权力和职能释放给相应的社会组织，成为负责提供信息、服务、资源、协调等具有动员能力的有限政府即可。同时，要加大对社区非营利组织的培育力度，使其具有与政府对话合作的能力。从法理上看，政府与非营利组织作为社区治理的两大主体，二者应该是平等的合作伙伴关系，但实际上，大部分非营利组织都挂靠在政府部门之下，缺少相当程度的独立性和自主权。同时，受制于自身人才、财力资源的限制，自身能力不足，难以和政府形成平等的合作。基于此，应借助法律体系和制度设计，明晰政府和非营利组织在社区治理中的权责关系，通过制度化的沟通渠道和交流机制理顺二者在社区治理中的伙伴关系，使二者真正成为社区治理的有效合作主体，实现不同层级政府与社区非营利组织在不同社区性质事务上的有效合作。

2.2 明晰政府与市场组织的分工互动

行政机制、市场机制和志愿机制是公共物品供给的三种主要机制，在不同的社会发展阶段曾展示出其独有的优势和不足。当前，市场机制在公共物品供给上的“失灵”也一直被学者所诟病，但这并意味着市场组织应退出社区治理的参与。相反，物业公司等市场组织作为遵循市场化运作的企业，在提供物业管理等市场化服务时仍有其不可替代的功能。

我们要做的不是在社区治理中消除市场组织的参与，而是政府适当退出市场领域，在市场机制下能够解决的问题政府可以积极引导市场组织遵循市场经济规律自行解决。使最求利润最大化、遵循等价交换逻辑的市场组织与遵循行政服从逻辑的政府、遵循认同与参与逻辑的社会组织之间在社区治理上明确各自的职责，达成有效的互动和协调，形成合理的社区治理结构，发挥合作治理的效能，最终形成政府、市场和非营利组织共同向基层社区提供资源的互补格局，实现社区“善治”。

2.3 提升社区居民的认同和参与

社区治理是一个基层政府与公民互动的过程。在互动过程中力求达成多元化主体共同参与治理的格局，社区居民既是社区治理的受益者，也是社区治理主体中的一元，居民的认同和参与是社区有效治理的基础，可以说没有社区居民的参与，社区治理就缺乏根本的动力。当前，受制于居民参与意识不强和参与能力不足，整体来看我国社区治理中社区居民程度较低，居民对社区缺乏归属感和认同感。基于此，要提升社区居民对社区的认同和参与，就必须在不管改善社区公共物品质量供给上提高居民的满意度，给社区居民交流提供开放的自由的公共空间，同时形成社区居民参与的制度化机制和法律保障机制，使社区居民参与不在流于形式，使社区居民真正成长为具有参与治理能力的多元主体中的一元。

社区居民参与社区治理是多元主体进行合作博弈的过程，在其过程中，力争消解争议分歧，达成合作共赢。居民在参与消解争议分歧、合作达成协商的过程中，学会如何在多元互动中表达利益、争取权利、学会与社区其他治理主体合作与竞争，从实质上提升自身参与社区治理的能力，为实现社区有效治理奠定基础。

3 社区合作治理的实践价值

在现阶段，随着我国政府职能的不断转变、市场组织的不断涌现以及社会组织的不断成长，政府、市场和社会三方合作的共治模式具有很强的现实性和实践价值。

首先，合作治理能克服各自缺陷，促使三方合作。行政机制、市场机制和志愿机制在独立运行时很难避免其存在的政府失灵、市场失灵和志愿失灵的情况，因为在满足人们多元化的社会需求时，任何单一的机制都不能独自完成。社区治理的核心问题是主体多元化治理，合作治理模式能促使三方行动主体通过反复的互动博弈进而寻求到互助共赢的合作模式，建立有效的合作关系，有效避免三方各自为政时出现的失灵问题，共同解决社区发展中遇到的各种简单化及复杂化的问题。

其次，合作治理可以有效推进居民自治，促进基层民主发展。居民自治是形成社区层面共治的基础，没有社区自治性的成长，社区层面的共治就不可能是吸纳。而城市社区治理的多元结构为公民参与基础民主、提升其自治性提供了制度平台。社区居民作为社区合作治理主体中的一元，在参与社区治理的实践中，提升了其参与社区治理的热情和能力，维护及时实现了其利益和权利，培育了现代社会的公民精神。可以说，公民作为行动主体之一参与城市社区合作治理的实践，不仅“体现了社会主义民主的基本价值，也推动了城市基层民主的实际运转，是现代民主在社区微观层面的实现”。

4 结语

社区公共服务的有效供给发展离不开政府组织、市场组织、社区社会组织及居民的参与与合作。因此，在我国城市社区治理中遵循合作共治的社区治理模式是我们有效解决社区公共事务的选择。当然，从我国社区建设发展的现实来看，社区治理的模式选择和创新实现的可能性要取决于政府的选择和推动，如何在政府、市场、社会组织、社区居民之间形成多中心、互动式、开放性的合作治理结构，形成良好的合作治理机制，服务于社区居民，实现对社区的善治是我们应思考的问题。

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