蔬菜追溯法律的国际比较及制度解析

李圣军

（济南大学商学院，山东 济南 250002）

蔬菜追溯法律的国际比较及制度解析

李圣军

（济南大学商学院，山东 济南 250002）

根据国际经验，追溯是保障蔬菜质量安全的重要手段。欧盟、美国、日本均建立了相对完善的追溯法律体系，并明文规定了追溯理念、主体责任、监管机构、惩罚机制等内容。我国蔬菜追溯目前尚未提升到法律层面，与追溯有关的生产记录制度、包装标识制度、进货查验记录制度、销售凭证制度也仅仅在个别部门规章中有所提及。因此，从蔬菜追溯法律角度，我国急需完善《食品安全法》，建立完整的追溯法律体系，制定无缝衔接的追溯制度。

蔬菜追溯；法律；国际比较；追溯制度

2015年，国务院办公厅发布《关于加快推进重要产品追溯体系建设的意见》，其中七种重要产品就包括“食用农产品”，这是2010年商务部联合财政部大规模开展肉菜追溯以来，国务院第一次专门围绕“追溯”发文。与此同时，农业部负责起草的《国家农产品质量安全追溯管理暂行办法》也已进入起草研讨阶段，包括蔬菜在内的农产品追溯受到政府、媒介、社会前所未有的重视，其主要原因是蔬菜属居民日常生活必需品，蔬菜质量安全状况直接影响城乡居民的生命财产安全。近年来，在蔬菜产量迅速增加的同时，蔬菜质量安全问题频发，既影响了城乡居民的消费信心，也影响了蔬菜产业的健康发展，而追溯作为保障质量安全的重要手段，政府部门通过财政补贴、政策引导开展了各种追溯试点，但均遇到了程度不一的实施阻力和运转困境，追溯法律缺失成为关键症结之一。为此，围绕蔬菜追溯法律，本文将首先梳理国际追溯法律，以此为基础，从法律角度解析我国的蔬菜追溯制度并提出具体的完善举措。

一、追溯概念的法律界定

关于“追溯”概念，目前国内外尚无统一的界定。从法律界定的角度，不同国家的法律使用了不同的表述方式。由于法律具有调节主体行为准则的强制约束力，法律表述一旦明文界定，将对整个国家追溯体系的建立产生强制力和执行力。因此，法律中“追溯”的概念表述具有较强的代表性和指导性。从世界范围看，追溯作为一项系统工程，投入成本较大，涉及环节也较多，世界范围内追溯实施较好的国家基本都是发达国家，以欧盟、美国和日本为代表。如表1所示，欧盟、美国和日本法律中对“追溯”的界定强调的不是追溯是什么，而是强调追溯应达到什么样的目标，具备什么样的能力。如日本2011年修订《食品可追溯制度指南》时采用了联合国粮农组织与世界卫生组织的定义，即“通过登记的识别码，对商品或行为的历史和使用或位置予以追溯的能力”，该定义强调的依然是追溯应该具备的能力或达到的目标。总体上，纵观欧盟、美国和日本的追溯法定概念，国外法律对“追溯”的界定具有以下三个特点。

表1　　国际法律中的追溯界定

（一）依法追溯

国外“食品追溯”均具有较为完备的法律保障体系，不仅在食品安全领域的基本大法中对“追溯”有相对明确的要求，而且针对追溯专门制定了大量的相关法律，比如日本，专门制定了《牛肉可追溯法》和《大米可追溯法》，总体形成了一个相对完整、等级有序的追溯法律体系。

（二）全产业链追溯

国外法律对“追溯”的概念界定虽有所差异，但总体均体现了“全产业链”追溯的理念，无论是美国的《生物反恐法案》、欧盟的《食品安全白皮书》还是日本的《食品安全法》、韩国的《农产品质量控制法令》，均体现了“从农田到餐桌”的全产业链追溯。

（三）企业追溯

虽然很多发达国家建立了全国统一的农产品追溯系统，但在农产品追溯系统的建立和运维方面，国外追溯法律均体现了“企业自建”或“企业主导”的原则。比如美国《生物反恐法案》明确要求“企业必须建立产品可追溯制度”，但在具体实施方面，基于企业已建立的GMP和HACCP等管理体系，经过第三方认证，便可建立追溯体系［1］。

二、追溯法律的国际比较

国际追溯体系的建立源于英国的疯牛病，同时，世界主要国家的追溯体系均侧重于畜牧业，尤其以牛肉为主。比如欧盟出台了《牛肉标签法》，澳大利亚建立了家畜跟踪系统（CTS）和国家牲畜标识计划（NLIS），这与国外居民日常消费牛肉较多、畜牧业养殖规模化水平较高、批次梳理难度较小、社会影响较大有密切关系。据研究，如果将农产品按种植业、畜牧业和水产业划分为三大类，畜牧产品与其他两业产品相比，在实施可追溯系统方面具有更强的可操作性［2］。虽然国外针对蔬菜追溯专门立法的国家很少，但蔬菜作为食品的一部分，针对食品的法律显然也适用于蔬菜，只不过是与畜牧业尤其是肉牛相比，由于追溯溢价分配不合理［3］、质量检测时间较长［4］、支付意愿较低［5］等因素影响，蔬菜追溯的难度较大。在西班牙和美国等国家，根据法律要求，很多大型蔬菜经销企业也建立了追溯系统。但总体而言，包括蔬菜在内的食品追溯法律相对健全的国家和地区主要是欧盟、美国和日本，其在追溯法律方面也是各有特色。

（一）欧盟

欧盟是世界范围内最早开展追溯的国家或地区，为保障追溯的实施，欧盟围绕追溯制定了一个完善的法律体系。在欧盟整个与追溯相关的法律体系中，最核心的法律便是《食品安全白皮书》及《通用食品法律（EC178-2002）》，其对“食品”的定义为：本法规中，食品（或食品原料）是指那些经过加工、半加工或未加工、意欲加工以及可能会被人类食用的任何物质或产品。显然，蔬菜在食品的范围之内，针对食品的法规也适用于蔬菜。为此，本文围绕蔬菜追溯，从追溯主体责任、全产业链追溯、批次追溯和管理机构等方面对此法律的核心内容进行深入剖析。

1.追溯主体责任。欧盟食品安全或追溯法律特别强调食品经营及监管主体的责任，法律明确提出监管要求，政府负责监督管理，很少从法律的层面涉及具体的追溯措施或追溯制度。欧盟在《食品安全白皮书》第二章“食品安全责任原则”中规定：所有食物链条（饲料生产厂家、农业生产基地、食品加工厂家、食品经销公司、成员国主管部门、第三贸易国以及食品消费者等）必须明确其职责；

（1）饲料生产厂家、农民和食品经销商，对食品安全应承担最初的责任；

（2）主管部门则应通过国家管理和调控体系的运转，对这种责任的行使加以监督和强化；

（3）欧盟委员会要通过审计和检查的方式，对成员国主管部门的工作能力进行评估；

（4）食品的最终消费者也应对食品的适宜保存、管理和烹饪给予正确的认识并负有责任。

2.全产业链追溯。追溯包括环节追溯和全产业链追溯，欧盟食品安全法规中突出了“从农田到餐桌”的全产业链追溯理念。欧盟在《通用食品法律（EC178-2002）》中，对“追溯能力”进行了明确界定：能够追溯到食品或饲料加工、生产、发放的全过程的能力。包括食源性动物，欲加入的物质以及正在研究中的加工成食品或饲料的。

3.批次追溯。从追溯精度的角度，追溯可以分为个体追溯和批次追溯，从食品的角度，由于整个产销过程中难以精确区分个体的具体流向，一般采用批次追溯。欧盟在《通用食品法律（EC178-2002）》中明确规定实施“批次追溯”，为此，法规第14条规定：在某一品种、级别的部分产品发现不安全时，除非有详细的评估表明本批次或此票货物的其他部分安全，否则整个批次或整票货物均应认为不安全。

4.管理机构。追溯涉及的主体较多，覆盖的产业链条较长，直接影响追溯主体的业务流程和经济效益，因此，需要一个明确的机构进行管理监督和协调统筹。欧盟在《食品安全白皮书》中明确提出要成立一个新的“欧洲食品管理机构”，并明确规定了该机构潜在的权利范围、优势、目标和任务。在《通用食品法律（EC178-2002）》中进一步明确了欧洲食品安全局的任务、组织结构、预算政策等要求。

（二）美国

在美国包括追溯在内的整个法律体系中，“法”（Bill）处于该体系的最高等级，其次是“法案”（Act），最后是“法规”（Regulation）。其中，“法”和“法案”是国会通过的，约束力较强；“法规”则由行政部门规定，约束力较弱。美国整个追溯法律体系既包括《联邦食品、药物和化妆品法》和《食品质量保护法》等综合性法规，也包括《联邦肉类检查法》等具体性法规，还包括《生物性恐怖主义法案》等二级法案，还有最底层的《记录建立和保持的规定》、《生产设施注册及进口食品运输前通知的规定》和《管理性扣留的规定》等“规定”。在美国整个追溯法律体系中，最核心的法律是《联邦食品、药物和化妆品法》，该法历经多次修订，从追溯的角度，比较重要的两次修订分别是《2009美国食品安全加强法案》和《FDA食品安全现代化法》。

1.追溯系统。在美国《联邦食品、药物和化妆品法》中，明确要求建立追溯系统，但在两个法案中，出现了“食品追溯系统”和“产品追溯系统”两个名称。

《2009年食品安全加强法案》第107条，在《食品、药品和化妆品法案》第414条的基础上，添加“食品追溯系统”，其总则为“部长应以法规形式建立针对美国本土食品的或者输入美国食品的追溯系统”。

《FDA食品安全现代化法》第204节为加强食品跟踪以及记录保存。其总则为：FDA应当在与农业部部长磋商后，根据需要在食品药品管理局内部设立一个产品追溯系统，以接收能快速、有效地跟踪和追溯美国境内或欲进口到美国境内的食品信息。

2.追溯目标。对于“食品追溯系统”，围绕反应时间和确定责任主体，在《2009美国食品安全加强法案》中提出了明确的追溯目标：此追溯系统能够使FDA在2个工作日之内，尽早确认在食品种养殖、生产、制造、加工、包装、运输、贮存或销售过程中的相关人员。

3.违规处罚。美国《联邦食品、药物和化妆品法》不是一部专门针对追溯的法律，也没有针对追溯提出明确的处罚。但在《2009美国食品安全加强法案》中，对与追溯密切相关的“标签”，明文规定了处罚力度。

任何人如果故意违反《食品、药品和化妆品法案》有关“掺杂”和“错误标签”食品的规定，将处10年以下监禁或并处罚款，而民事处罚方面，罚金最多则可达到750万美元。

（三）日本

围绕食品安全，日本有一整套的法律体系，《食品卫生法》和《食品安全法》是日本保障食品质量安全的两大基本法律，其中日本政府2003年制定并开始实施《食品安全法》，表明日本政府要建立一套保证食品“从田间到餐桌”全过程的食品质量安全控制系统［6］。除了食品安全的基本法之外，日本还有专门针对追溯的法律，但均是围绕特定产品制定的，包括《牛肉可追溯法》和《大米可追溯法》，没有专门针对蔬菜的追溯法律。因此，从蔬菜追溯的角度，基本大法还是《食品安全法》。

1.全产业链管理。日本《食品安全法》第4条规定：从农林水产品的生产开始到食品的销售，一系列的国内外食品流通环节（以下称之为“食品流通环节”）中所有相关的要素都有可能对食品的安全性产生影响。因而为确保食品的安全性，就必须采取相应的措施确保食品流通各个环节的安全。

2.责任主体。日本《食品安全法》第7条规定：凡从事肥料、农药、饲料添加剂、动物用医药制品，及有可能影响到食品安全性的农林渔业的生产资材；食品（包括使用原料、材料的农林水产品）或添加物、器具或包装容器的生产、引进或销售；其他从事相关事业活动的企业在从事经营、生产时，作为第一责任人，依据基本理念，为确保食品的安全，在食品流通的各个阶段有义务采取相应的措施，保障食品在各流通环节的安全性。

3.管理机构。日本《食品安全法》第22条规定：在内阁中设立食品安全委员会，并对食品安全委员会的管理事物范围、权利、组织结构、工资等内容进行了明确。

总体上，欧盟、美国和日本均没有围绕蔬菜出台专门的追溯法律，但欧盟和美国都在“食品”的大框架下，在法律中对追溯系统进行了相关界定；日本《食品安全法》并没有对食品追溯进行明确规定，但在同年制定出台的《食品可追溯制度指南》中，明确规定日本的食品可追溯制度涵盖所有生鲜农产品和加工食品。在具体的法律内容方面，均突出强调了企业主体责任、批次追溯和全产业链追溯的理念，政府不直接从事追溯的业务，政府的责任是负责监督检查，企业是质量安全的第一责任人，也是追溯系统建设的第一责任人。

三、国内蔬菜追溯制度

我国的法律体系包括全国人大通过的“法”、国务院出台的“条例”和各部委制定的“管理办法”，在目前与食品有关的法律体系中，我国没有一部专门的追溯法律。但是，即使在“食品”的大框架下，在“法”和“条例”的层次，我国也没有一部全国性的法律明文要求建立包括蔬菜在内的食品追溯体系。作为食用农产品质量安全管理基本大法的《农产品质量安全法》也没有明文提及“追溯”问题。在目前仅有的食品安全法律体系中，仅有《农产品包装和标识管理办法》《农产品产地证明管理办法》《农产品地理标志管理办法》等法规明文提及“追溯”，但也没有实质的具体追溯内容。其中《农产品包装和标识管理办法》第1条仅仅提及“建立健全农产品可追溯制度”。因此，鉴于国内蔬菜追溯法律现状，只能从“追溯制度”的层面，借鉴国际追溯法律经验，剖析我国与蔬菜追溯相关的法律法规。

（一）生产记录制度

蔬菜质量安全问题大多发生在生产环节，从食品安全事故在供应链上的频数分布看，同一时期内，我国生产环节、流通环节、销售环节、消费环节产生的食品安全事故分别占87.4%、3.8%、7.7%和1.1%［7］。因此，生产环节是保障质量安全的关键，也是全产业链追溯的起点和重点。从追溯角度，生产环节需要记录蔬菜投入信息，并开具产地证明作为信息的载体和传递工具。

1.生产记录。对于蔬菜的生产记录，从“农产品”的大框架内，《农产品质量安全法》第24条规定：农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录，如实记载下列事项：（1）使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期。（2）动物疫病、植物病虫草害的发生和防治情况。（3）收获、屠宰或者捕捞的日期。

2.产地证明。在法律层面，我国只在《农产品产地证明管理办法》中对产地证明进行了明确规定，其中第6条要求“农产品生产企业、农民专业合作经济组织及其成员生产的农产品，由本企业或组织出具产地证明；其他农产品生产者生产的农产品，由县级农业行政主管部门指定的机构或委托的乡（镇）政府、村委会出具产地证明（第4条）”，从而“保证所出具产地证明的农产品质量安全和可追溯”。

从目前来看，在“农产品”的大框架下，蔬菜生产记录只是对农产品生产企业和农民专业合作社进行了要求，对家庭种植户没有要求；产地证明对全体蔬菜种植者均进行了要求，但均没有要求信息化，而且法律层级较低，强制力不够，具体实施效果也不好，实际中大多数蔬菜生产记录和产地证明均没有。

（二）包装标识制度

在蔬菜流通过程中，若实现批次追溯，必须有严格的包装和标识制度，否则将导致批次混淆，难以追溯。从“农产品”的框架下，《农产品包装和标识管理办法》对蔬菜包装标识制度进行了明确规定：

1.包装标识的主体。农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人。

2.包装产品范围。获得无公害农产品、绿色食品、有机农产品等认证的农产品，但鲜活畜、禽、水产品除外。

3.标识内容。品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期，有分级标准或者使用添加剂的，还应当标明产品质量等级或者添加剂名称，未包装的农产品，应当采取附加标签、标识牌、标识带、说明书等形式标明农产品的品名、生产地、生产者或者销售者名称等内容。

（三）进货查验记录制度

追溯涉及蔬菜全产业链条，各个环节之间追溯信息的传递是实现追溯的关键。目前，在适用于蔬菜的法律规定中，在“食品”的框架下，《流通环节食品安全监督管理办法》第13条进行了明文规定：食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。

（四）销售凭证制度

消费者是蔬菜质量安全的最终影响者和最大影响者，因此，蔬菜追溯最终是向消费者提供真实可靠的追溯信息，提振消费信息，实现追溯溢价，这就要求有销售凭证制度。从“食品”的框架下，《流通环节食品安全监督管理办法》第21条进行了明文规定：“食品经营者应当主动向消费者提供销售凭证，对不符合食品安全标准的食品履行更换、退货等义务。”

总体上，目前在“食品”或“农产品”的框架内，我国与蔬菜追溯制度相关的法律较少，层级较低，而且均不是为了实现蔬菜追溯而制定的，仅是与蔬菜追溯相关而已，即使这些相关的制度，也不成体系，不成链条，与蔬菜追溯相差甚远。需要说明的是，作为食品安全基本大法的《食品安全法》是否适用于蔬菜是存在争议的，其第2条明文规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。”但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品做出规定的，应当遵守本法的规定。显然，《食品安全法》第四十二条“国家建立食品安全全程追溯制度”既不属于市场销售、质量安全标准、安全信息公布，也不属于农业投入品，因此，严格说来此条目并不适用于包括蔬菜在内的食用农产品，《食品安全法》对蔬菜追溯并没有约束力，这给蔬菜追溯法律建设造成了巨大的负面影响。

四、蔬菜追溯法律完善对策

根据国家经验，追溯是保障食品质量安全的重要手段，建立追溯体系已成为提升产品竞争力和消费者消费信心的重要方式，而追溯的建立涉及面较广，无论是蔬菜全产业链条的利益连接方式、市场交易方式还是蔬菜追溯监管机构的监管方式、确责方式，都将发生巨大的变化，实施阻力较大，为保障追溯的协调推进和可持续运行，需要从法律的角度明确责任主体、追溯理念和监管机构。鉴于蔬菜追溯涉及千家万户消费者的切身利益，结合我国追溯法律现状，借鉴国际追溯法律经验，需从完善《食品安全法》、建立完整的追溯法律体系、制定无缝衔接的追溯制度等几个方面完善我国的蔬菜追溯法律。

（一）完善《食品安全法》

《食品安全法》是我国保障食品安全的基本大法，借鉴国际经验，在食品安全的基本大法中只在第四十二条提出“国家建立食品安全全程追溯制度”，且不适用于食用农产品显然是不合时宜的。从蔬菜追溯的角度，建议从扩充覆盖范围和增加追溯内容两个方面修改完善该法。

1.扩充《食品安全法》覆盖范围。修改《食品安全法》第2条内容，将《食品安全法》的覆盖范围在现有基础上覆盖农产品，修改原则是《食品安全法》中所有的条文均适用于农产品，即农产品从业者及监管者既要遵从《食品安全法》，也要同时遵从《农产品质量安全法》，并坚持“从严”的原则严格执法，从而让《食品安全法》对蔬菜质量安全管理尤其是追溯产生法律效力。

2.增加《食品安全法》追溯内容。在《食品安全法》中，借鉴欧盟和美国的经验，增加追溯内容，对追溯理念、追溯目标、追溯方式、主体责任、监管机构、惩罚方式进行明确的法律规定，从宏观上确定包括蔬菜在内的所有食品的追溯架构，实现统一追溯和追溯信息的互联互通，为包括蔬菜在内的食品追溯体系的建立和运营提供法律依据和强制力。

（二）建立完整的追溯法律体系

追溯涉及多个环节和主体，既包括多个政府监管部门，也包括产业链上下游所有主体，必须各部门、各企业通力协作才能建立，这就要求构建一个完整的追溯法律体系，既有最高等级的大法予以宏观统筹，又有具体的部门规章予以微观管控；既明确政府各监管部门的职责和权限，又明确企业的义务和责任；既能确保大食品的统一追溯，又能包容各具体品种的追溯特色。只有这样，才能确保建立“从农田到餐桌”的蔬菜全产业链追溯体系。尤其是在“食品”或“农产品”的大框架下建立蔬菜全产业链追溯体系时，更需要一个完整的法律体系予以协调整合。

（三）制定无缝衔接的追溯制度

在修改《食品安全法》使其各项制度和要求适用于蔬菜的基础上，必须从宏观上协调蔬菜各项追溯制度，具体包括各环节、各部门、各品种追溯制度的衔接问题，蔬菜的全产业链追溯需要全产业链追溯信息分批次精确传递，各批次不能混淆，各环节信息必须衔接。在食品安全“部门监管”的体制下，更需要从法律角度实现追溯制度的无缝衔接，只有法律统一规定和要求，各部门、各企业明确分工的基础上才能依法协作，实现蔬菜的全产业链追溯。

总体上，蔬菜追溯是一项民生工程，也是一项系统工程，是一个技术问题，也是一个管理问题，必须依靠法律进行统筹协调、分工协作。在整个蔬菜追溯法律体系中，“法”和“条例”主要负责明确部门职责、确定追溯架构和主体责任，侧重于宏观规划；“部门规章”主要负责追溯标准、信息采集、信息传输、数据库存储、追溯平台等具体事务，侧重于微观操作。到目前为止，农业部、商务部、食品药品监督管理总局等食品安全监管部门和行业管理部门围绕蔬菜在内的食用农产品开展了大量的追溯试点，取得了一些经验，也遇到了一些困境，在当前国家大力推进重要产品追溯的大环境下，完善追溯法律已成保障追溯系统协调推进和可持续运营的关键。

［1］邢文英.美国的农产品质量安全可追溯制度［J］.世界农业，2006，（4）：39-41.

［2］修文彦，任爱胜.国外农产品质量安全追溯制度的发展与启示［J］.农业经济问题，2008，（S1）206-210.

［3］陈红华，田志宏，周洁.基于Shapley值法的蔬菜可追溯系统利益分配研究——以北京市T公司为例［J］.农业技术经济，2011，（2）：56-65.

［4］陈品南.杭州市农产品质量安全追溯管理的实践与思考［J］.杭州农业与科技，2009，（6）：4-6.

［5］赵荣，乔娟，孙瑞萍.消费者对可追溯性食品的态度、认知和购买意愿研究——基于北京、咸阳两个城市消费者调查的分析［J］.消费经济，2010，（3）：40-45.

［6］赵荣，陈绍志，乔娟.美国、欧盟、日本食品质量安全追溯监管体系及对中国的启示［J］.世界农业，2012，（3）：1-4.

［7］文晓巍，温思美.食品安全信用档案的构建与完善［J］.管理世界，2012，（7）：174-175.

（责任编辑：管仲）

国家社会科学基金重点项目（项目编号：13AZD003）；教育部人文社科项目（项目编号：15YJA790013）。

李圣军（1981-），男，山东齐河人，讲师，博士，研究方向：食品安全，产业政策分析。