高等教育学费固化的不良效应及其对策研究

童小玲++武玉坤

【摘 要】 2000年以来，我国高等教育学费一直未进行大规模调整，与社会经济发展严重脱节，在加重高校办学负担的同时，也对社会公平与阶层流动性产生了不良效应。以广东某高校2000—2014年的实证数据为基础，呈现高等教育学费与办学成本和办学收入的相互关系，分析得出长期固化的学费越来越难以弥补办学成本的需求。这种现实不仅淡化了高等教育的成本意识，对高校教学质量产生不良影响，而且进一步加深了社会不公平程度。文章认为，建立与社会经济水平相适应的动态学费调整机制，平衡国家财政和高校自主对高等教育的支出，并进一步完善成本监审统计口径，提高办学水平与质量以及加大对贫困学生的补助力度是推动高等教育健康发展的有效途径。

【关键词】 高等教育学费固化； 成本共担； 教育公平

【中图分类号】 F23；G64 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）16-0100-04

中国高等教育从1995年开始有自筹学费的概念以来，在随后的几年间多次调整了学费标准。但自2000年之后，除个别特殊专业外，普通高校学费标准相对稳定，导致高等教育学费长期固化。虽然高等教育要收取学费已经成为社会共识，高校学费上涨已经成为一种世界潮流，然而，与高校学费长期固化，办学压力日益增大的客观现实相对照，高校学费上涨却引起社会激烈讨论[1]。中国高等教育学费与社会经济发展是怎样的相互关系，与学校培养成本和经费投入又是怎样的关系，学校办学质量与学费相互依存关系等，这些状态产生了怎样的不良影响等既是理论实践关注的问题，也是本文关注的核心问题。

一、高校学费上涨已成为国际趋势

从1995年开始，经济合作与发展组织（OECD）的25个成员国中，有14个国家实施了高等教育学费改革，并且大多数的改革都提高了高等教育的学费①。进入21世纪，高校学费增长的趋势并没有减弱。表1是OECD官方网站公布的部分国家公立高校2007年和2013—2014学年度的学费标准。2007年—2013年，奥地利和韩国等国家的公立高校学费标准呈微弱上涨趋势，涨幅在5%以下。澳大利亚和日本分别上涨11.52%和20.36%。意大利和荷兰的学费上涨了34%左右，部分原因是这两个国家的学费标准起点较低。美国学费在较高位的起点上上涨高达54%，导致其绝对学费水平在OECD国家中处于较高水平。新西兰在中位起点上涨幅达到71.79%，涨幅最大。可以说，自20世纪90年代中期以来，高等教育学费上涨已经成为一种国际趋势。

二、高校学费的理论基础

在高校学费标准设定领域，较为成熟并获得认可的理论主要包括公共产品理论、人力资本理论和成本分担理论。

（一）公共产品理论

根据美国经济学家保罗·萨谬尔森1954年提出的公共产品理论，市场经济中提供的产品分为公共产品、私人产品及介于两者之间的准公共产品。高等教育的主要价值一方面是促进国家政治经济发展和人类社会进步，另一方面在于使受教育者个人理智获得发展，个性趋于完善，所以是一种同时兼有公共产品部分特征和私人产品性质的准公共产品。

在市场机制下，政府就不应该承担起所有由市场提供高等教育准公共产品的效率损失，否则会造成没有机会获得高等教育的人要为接受高等教育的人支付教育成本，从而损害了他们的公共福利，导致新的社会不公。另外如果实施高等教育免费或学费标准太低，会造成有些学生不珍惜接受高等教育的机会，如期毕业率降低，导致公共教育培养成本巨大的浪费，也不利于接受政府财政主要投入的高校的可持续健康发展。由此可见，“免费”或“低费”高等教育并不能实现真正的教育机会均等，作为准公共产品的高等教育的受益者必须按照自身的收益比例承担相匹配的投资责任。

（二）人力资本理论

20世纪60年代初，美国经济学家西奥多·舒尔茨[3]提出了“人力资本理论”。该理论认为，人力资本是人们在自己身上投资所获得的、能够增加个人未来的收入、促进国民经济增长的知识和能力，人力资本通过教育、医疗保健、劳动者的迁移以及信息获得等途径形成，而教育是最主要的途径。人力资本理论改变了教育消费性的传统观点，视教育投资为生产性投资，认为教育投资所形成的人力资本无论对于受教育者个人还是整个国家及社会都有非同寻常的经济和非经济意义。世界银行高级顾问、英国经济学家乔治·萨卡洛普洛斯[4]曾对60余个不同类型国家的教育收益率进行了分析，结果显示，高等教育对受教育者个人来说，无论在发展中国家还是发达国家都是一项收大于支的投资，而这其中仅包括个人未来的直接货币收益率（见表2）。

表2显示，高等教育在低收入国家、中低收入国家、中高收入国家及世界平均水平范围内，它的个人收益率都是远大于社会收益率的，所以接受高等教育对个人来说是一种有利可图的，甚至于可以改变自己命运的投资行为。由此，在市场经济条件下，受益于高等教育的个人必须支付相对应的投资成本，否则对于那些没能接受高等教育的人群来说则是不公平的。

（三）成本分担理论

美国纽约大学原校长、经济学家D.B.约翰斯通[5]提出了“成本分担理论”，即高等教育的经费应该由政府（纳税人）、高等教育接受者（家庭）及社会人士（捐赠等）共同分担。具体的分担形式包括：父母通过当期收入、教育储蓄支付；学生通过勤工助学、兼职收入和贷款等支付；由纳税人以纳税的形式支付等。

成本分担理论有两项原则：一是利益获得原则，二是能力原则。按照利益获得原则，教育成本的支付应与利益获得成正比，也就是以直接或间接的方式从高等教育中获得的好处和利益越多，所支付的教育费用就应该越多。再按照能力支付原则，从高等教育中获得利益的人都应该根据个人能力大小来提供教育费用。能力大的支付多一点，能力小的支付少一点。

公共产品理论、人力资本理论和成本分担理论虽然从不同角度讨论高校学费问题，但其共同之处在于强调高等教育费用应该由国家与家庭（个人）共同承担，而且共担的相对比例应该根据社会经济条件变化而适时调整。

作为准公共产品，学生缴费上学就等于购买了教育服务，虽然仅支付了小部分成本[6]，但学校还是有责任保障学生获得高质量教育。相对充裕的教育经费投入是提高教学质量的基本保障。因此我国自高校“大扩招”以来，中央和地方政府先后对各类高校设立了各种专项发展基金，包括“211”工程专项、“985”工程经费、“中央与地方共建”专项经费等。截至2011年末，“211”工程共计107所高校获得建设经费368.26亿元[7]。与之相对应的各地政府结合自身的财政和教育发展水平，设立了富有地方特色的高校专项发展计划。例如广东省设立了“创新强校”“珠江学者”“高水平大学建设”等专项经费。从2010年起，我国中央财政就建立了奖补机制，支持各省份提高地方所属公办普通本科高校的生均拨款水平，基本标准是12 000元，2012年全国地方高校生均拨款实际平均水平已达14 120元[8]。中央及各级政府加大力度对高校的资金投入，使我国高校在教学设备更新换代、引进各类高端人才与师资培养、学科建设及实验室平台建设方面取得了飞跃式发展，进一步提高了我国高校的办学水平与办学质量，突出了各类高校特色建设，提升我国高等教育的国际竞争力。

三、广东某高校学费状况的实证分析

中国高校学费水平调整可谓“大起大落”，1995年出现高校收费观念后，几乎每年调整，可谓“一年一个价”，一路飙升。1996—2000年间，中国高等教育学费的年均增长率保持在25%左右（扣除物价因素）[9]。到2000年，价格开始锁定，此后没有进行大规模调整。而在此期间，地方社会经济却快速发展，高校学费水平与社会经济发展水平越来越不匹配。

（一）长期固化的学费标准

1992—2000年，广东省高校学费经历了一个快速增长期。2000年，广东省多个部门下发通知，允许高校学费调整，调整后广东高校学费水平位列全国第三，低于北京和上海。2001—2006年，教育部、财政部和国家发改委每年专门下发通知，强调“高校的学费和住宿费的标准要稳定在2000年的水平上，不得提高”。为使高校学费几乎维持在2000年的水平，广东高校学费一直没有进行大规模调整。2007年5月，国务院颁布《建立健全普通高校家庭经济困难学生资助意见》（下文简称《意见》）明确规定：“除国家另有规定外，今后5年各类学校学费、住宿费标准不得高于2006年秋季相关标准，违者将受处罚”。由于2006年的标准维持了2000年的标准，因此，这一规定实际上是将2000年的学费标准延续到了2012年，而广东省某高校则按照广东省的相关规定，直到2015年仍执行2000年的学费标准。

（二）快速增长的社会经济

与学费水平长期固化相对应的是广东省社会经济的快速增长。2000—2013年，广东省国民生产总值、城镇居民工资、居民消费指数、农村和城镇人均可支配收入等指标都持续增长（见表3）。

GDP和居民消费指数的快速增长意味着整个社会消费水平的持续上升，也意味着市场中相关产品的消费成本已经持续上升。如果将学费看做是高等教育产品的消费成本的话，那么长期固化的学费则意味着高等教育产品的消费者支付着越来越低的消费成本。

而居民工资和可支配收入的增长则意味着居民支付能力的提升。按照高等教育成本共担原则，较高支付能力者应该分担较高额度的教育成本，而长期固化的学费则意味着教育支出在家庭支出中的比重持续降低，也意味着家庭（个人）在高等教育责任分担中的角色比重逐步降低。

（三）持续增高的教育培养成本

与社会经济快速发展相伴随的是高校培养成本的快速增加（见图1）。2000—2014年，广东某高校的生均教育培养成本（严格按照国家规定的成本监审统计口径）持续上升，从2000年的8 184元上升到2014年的21 883元，年均增幅达到7.87%。由于培养成本持续提高，而学费标准又没有及时调整，导致学费占培养成本的比重持续降低，学费用于弥补培养成本的功能越来越弱。如果考虑到国家规定的成本监审办法出台时间较早（2005年）、统计口径较小，很多现实用于培养成本的支出被剔除在外。另外培养成本支出是“过去式”，是以收定支，没有计算应付未付的支出，否则高校的培养成本将更高。而（固化的）学费占培养成本的比重将进一步下降，弥补培养成本的功能更弱[10]。

（四）不断提升的高校办学水平与质量

为了提高与加强广东省地方高校的特色建设，广东某高校2000—2014年共计获得各类财政专项资金14.03亿元。其中“211”工程建设经费1.06亿元，创新强校经费0.83亿元，“中央与地方共建”资金约3.5亿元，自筹资金约40.05亿元。由于有了这些资金的投入，使该校在学科建设、人才引进与师资培养等方面有了较大的提升，同时在教学实验仪器设备、学校基础设施建设等硬件方面也进一步改进和完善。该校始终坚持崇尚学术、质量第一的办学理念，努力把学校建设成为以农业科学和生命科学为优势，以热带亚热带区域农业研究为特色，农、工、文、理、经、管、法等多学科协调发展，特色鲜明、国际知名、国内高水平的教学研究型大学。

四、高校学费过低带来的问题

从广东某高校的实际状况来看，社会经济的快速发展与长期固化的学费水平形成鲜明的对比。随着财政投入和学校筹集办学经费的增加，长期固化的学费水平降低了个人和家庭对高等教育成本的分担比例，从而加重了教育不公平程度，而且淡化了社会对高校办学的成本意识，还一定程度上扭曲了高校的注意力，高校“被迫产业化”，降低了教育质量。

（一）形成逆向激励，加重社会不公平

从公共产品理论来看，如果准公共产品的价格过低，势必由公共财政来弥补成本的不足。而公共财政资金又来自全体纳税人，这意味着准公共产品的价格越低，该产品的消费者所承担的成本越少，而没有消费该产品的大多数公众则需要为该产品支付更多的成本，从而形成逆向激励，即消费越多准公共产品，承担的成本越少，消费越少公共产品，反而需要承担的成本越多。

这种情况在高等教育领域的表现尤其明显。图2给出了广东省某高校2000—2014年学费占财政拨款和学校总收入比重的趋势图。从2006年开始，该校学费占财政拨款和学校总收入比重持续降低，到2014年该校的这两个比例分别为20.46%和10.76%，均为2000年以来的最低水平。这意味着高等教育产品的逆向激励状况在恶化，教育不公程度在加深。

（二）淡化成本意识，强化教育“成本病”

高校学费水平较低造成的一个严重问题是高校办学成本意识的淡化。社会公众往往将学费看做是读大学的成本。实际上，学费仅仅是公办高校培养成本的一小部分，而持续固化的学费水平进一步加重了这种看法。

实际上，高等教育的办学成本又比通常认识的水平要高。正如舒尔茨[3]所说的“人们所不知道的是学校教育的实际费用比公布的数字多得多”。因此，高校教育的单位成本增长率要稍高于通货膨胀率，学费增长率要超过在某种情况下甚至要大大超过通货膨胀率[5]。这源于鲍莫尔（Baumol）提出的“成本病”。商业部门可以通过资本和技术来提高效率，从而降低单位成本，进而导致单位成本上涨幅度低于工资的增长速度。在那些非生产性的劳动密集型部门，不太可能运用资本或新的技术去代替人力，其单位成本不可避免地低于生产部门的单位成本[5]。

从价格确定的成本角度考量，假设产品质量与一定成本挂钩，那么当产品质量保持不变而产品成本大幅上升时，产品价格必然上升，甚至只要产品质量的下降幅度小于成本上涨幅度，产品价格便具有足够的上涨空间，否则必定带来价格扭曲或是质量进一步下降。

因此，高校学费长期较低不仅淡化了公众的高等教育成本意识，而且进一步扭曲了深受“成本病”影响的高等教育成本。

（三）影响教育质量，高校“被迫产业化”

高校在每个学生身上教育支出的上涨大部分依赖于普通高校自己负担。为了解决生均费用与办学收费的收支平衡问题，维持学校运营发展，普通高校只能降低教学成本，削减行政开支，并且千方百计增加正常教学研究以外的创造收入。这一系列举措不仅严重影响了高校的日常教学工作，也进一步加重了教职工尤其是青年教师的负担。近年来备受争议的“高校青椒生存状况”问题，除了科研和职称晋升压力外，收入水平较低也是一个重要因素。高校教学、科研和管理能力的下降则直接造成了学生专业技能的缺减以及学习积极性的降低。长期以来，这种高校“被迫产业化”更是影响了高等教育的质量和公平性，甚至滋长了社会上“高等教育无用”的错误言论。

五、建议

针对高校学费水平过低存在的问题，结合相关理论论述、国外高等教育学费发展趋势和我国高校办学实际，本文认为应该从以下方面着手解决。

（一）适当提高学费标准，建立学费动态调整机制

公共产品理论、人力资本理论和成本分担理论一致认同高等教育费用应该由国家与家庭（个人）共同承担，而且共担的相对比例应该根据社会经济条件变化而适时调整。OECD部分国家的实践经验一定程度表明，高校学费上涨已经成为一种国际趋势。在我国社会主义市场经济体制不断完善的当下，应该根据市场经济的运行规律，根据社会经济发展水平，适当提高高等教育学费标准，并建立高校学费动态调整机制，采用生均培养支出作为高校学费标准动态调整核心关联性指标。

（二）加大贫困学生补助力度，推动高等教育公平

与此同时，要加大对贫困学生的补助力度。提高学费水平虽然一定程度上减轻了没有接受高等教育产品的社会公众的负担，极大地促进了社会公平，但较高水平的学费势必加重低收入家庭的负担，从而导致教育不公平。国际通行的做法是在提高高等教育学费标准的同时，增加对贫困学生的补助力度。学费上涨改革通常结合增加资助学生的措施，OECD国家中，有12个国家伴随着学费上涨增加对困难学生的补助。

（三）进一步改进成本监审统计口径

一方面引入权责发生制的成本核算方法，按照收入和支出相配比的原则，将应收和未付的成本计入当期收入成本，更加科学合理计算高校教育培养成本；另一方面适当提高科研支出占教育培养成本的比重，高校既是教学中心，也是科研中心，科研对教学质量的提高起到积极促进作用。尤其对于综合性重点大学，开始实行导师制，鼓励和提倡学生（特别是本科生）直接或间接参与导师的科学研究项目，导师会投入比较多的人力和经费。另外对于一些学科建设类的经费可以直接计入教育培养成本。

【参考文献】

[1] 翟志华.我国高校学费标准问题研究[J].会计之友，2009（7上）：30-31.

[2] 宋伟涛，沈大雷. 高等学校为什么涨学费？学费该如何涨？[EB/OL].中国教育新闻网，2014-07-14.

[3] 舒尔茨. 教育的经济价值[M].长春：吉林人民出版社，1982：36.

[4] GEORGE P，HARRY A P. Returns to investment in education： A global update[J]. World Development，1994，22（9）：1325-1343.

[5] D.B. 约翰斯通.高等教育财政：问题与出路[M].沈红，李红桃，译.北京：人民教育出版社，2004：36-37.

[6] 常京萍，董玲.高校教育成本与学费标准制定研究[J]. 会计之友，2009（3）：44-45.

[7] 李杰.高等学校专项经费管理研究[D].天津大学硕士学位论文，2012.

[8] 胡茂波，沈红.高等教育学费定价的论争及启示[J]. 教育发展研究，2008（14）：16-20.

[9] 刘民权，俞建拖，李鹏飞.学费上涨与高等教育机会公平问题分析——基于结构性和转型性的视角[J].北京大学教育评论，2006（2）：47-61，190.

[10] 国家发展改革委.高等学校教育培养成本监审办法（试行）[A].2005-06-08.