韩国国家治理现代化：结构存量、推进路径与经验审视

2016-08-05屈鑫涛华中师范大学中国农村研究院湖北武汉430079

河南社会科学 2016年3期

屈鑫涛（华中师范大学　中国农村研究院，湖北　武汉　430079）

屈鑫涛
（华中师范大学中国农村研究院，湖北武汉430079）

摘要：秩序、赋权和创新是考察一国治理现代化经验的重要维度。韩国自建国以来积极发挥其国家治理的优势条件弥补自身的劣势，从而取得了巨大成就，用六十多年时间实现了国家治理现代化。韩国推动国家治理现代化的经验在于有效安排秩序系统、赋权系统和创新系统的发展时机与时序，具体表现为秩序系统、经济赋权系统、社会赋权系统和创新系统同步建设，在经济发展的基础上全面推进政治赋权，推进创新系统由政府主导向市场支配转变。韩国推进国家治理现代化的经验具有一定的借鉴意义，但其国家治理中存在的问题仍然不可忽视。

关键词：国家治理现代化；韩国；转型条件；路径；问题

2014年，党的十八届三中全会正式提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的双重目标。笔者认为，推进我国国家治理现代化不仅需要从国家内部创造条件，也需要从全球视野中寻找可以借鉴的发展经验。韩国作为一个资源匮乏、国内市场狭小的国家，能够克服自身困难快速实现国家治理现代化一定有其独特的发展经验值得我们学习借鉴。基于此，本文尝试引入秩序、赋权和创新三维分析框架，在分析韩国国家治理现代化条件的基础上探寻韩国推进国家治理现代化的经验。

一、秩序、赋权、创新：一个初步的分析框架

对于后发国家来说，借鉴其他国家推动治理现代化的有益经验和失败教训是至关重要的。那么，如何有效积累和吸取一国治理现代化的成功经验与失败教训呢？回顾文献可以发现，很多学者运用国家形态来概括一国治理现代化的经验。国家特质差异的存在决定了对国家形态的描述必然是多元的，目前学界已界定的国家形态概念有失败国家、依附国家、发展型国家和工具型国家等［1］。比较来看，多数学者都把中央权威、国家与社会的关系以及创新置于国家治理现代化分析的中心。以发展型国家为例，它是很多学者用来概括和解释日本、韩国及新加坡等国在20世纪60年代崛起现象的理论概念。美国普林斯顿大学政治学教授阿图尔·科利（AtulKohli）从三个方面描述了发展型国家的特征。第一，发展型国家具有较强的渗透能力，这种渗透能力建立在非人格化的中央权威结构和纪律严明的官僚队伍的基础之上。第二，发展型国家建立了专门处理政治经济关系的指导性机构。第三，发展型国家在处理与社会的关系上和有产阶级建立了一种新型的联盟关系，这种联盟关系确保发展型国家经济的持续发展和政治合法性［2］。发展型国家理论的首创者，美国加州大学政治学教授查尔斯·约翰逊也认为发展型国家至少具有四个要素：一是理性化的官僚科层队伍能够科学制定并准确实施产业政策，二是政治制度对于创新和科层机构具有高度韧性，三是国家发展行为符合市场经济规律的要求，四是建立具有导航意义的经济发展指导机构［3］。

因此，本文认为，可以通过秩序、赋权和创新三维框架来分析他国国家治理现代化的经验与教训。如果把国家看作单一行为主体，那么建立中央权威就是建立秩序，处理与社会的关系则是向社会赋权，而创新就是推动制度、技术和经济的进步。

第一，在推进国家治理现代化的过程中，建立秩序一方面表现为财政自主，即建立一套向社会汲取资源的系统，另一方面又表现为暴力垄断，即对暴力机器进行垄断性使用［4］。具备权威后的中央一方面可通过财政自主和暴力垄断处理内部危机，另一方面可及时处理国家间的冲突问题。因此，建立秩序又可具体分为建立稳定的国内秩序与和平的国际秩序。

第二，国家在建立中央权威后必须陆续赋予社会发展空间，具体方式是向社会主体赋权。因为建立中央权威可能会导致国家与社会关系的紧张，继而会威胁国内秩序的稳固。故而，国家治理转型需要处理好政治与社会的平衡关系。在现实中，不同国家推进治理现代化的初始条件是不一样的，有些国家的初始条件是强国家—弱社会结构，例如法国和德国，有些则是强社会—弱国家结构，例如英国和美国［5］。初始条件的不同造成了这些国家推进国家治理现代化模式的差异。法德两国在推进国家治理现代化的过程中注重向社会赋权，走的是赋权化道路，而英美两国则一直在扩大中央的权力，走的是集权化道路［6］。赋权系统的推进空间主要集中在政治、经济和社会三个层面上。其中，经济赋权旨在为经济发展提供符合市场经济原则的空间和政策，社会赋权主要是解决社会保障问题，政治赋权则侧重实现社会自治和民主选举［5］。

第三，要实现有效赋权，就需要调整原有的强国家——弱社会结构或强社会——弱国家结构所依附的规则和制度等，这就需要国家与社会合力推动创新发展。创新一方面表现为规则创新、制度创新，另一方面也表现为技术创新、经济创新。

二、韩国推进国家治理现代化的存量条件

考察一国治理现代化的经验首先要分析其所具备的结构性条件。韩国能够快速实现国家治理现代化，这与其具备的一些结构性优势是分不开的，韩美同盟和教育资源分配平均等优势条件在很大程度上解决了韩国国家治理现代化所需的外部和平环境、市场和人力资源问题。但韩国也面临着一些结构性的不利条件，比如资源短缺、国内市场狭小，同时国家分裂也使得韩国国家治理现代化的成就带有脆弱性。

（一）韩美同盟提供和平环境与外部市场

1953年签订的《美韩共同防御条约》标志着韩国与美国同盟关系的建立。这种同盟关系为韩国发展提供了诸多优势。第一，美国在韩国驻军为韩国提供了安全屏障，从而为韩国发展经济提供了和平的国际环境［7］。根据该条约的规定，两国中任何一方的政治独立和安全无论在何时受到外部武装攻击的威胁，双方都要共同协商，根据条约程序共同防御威胁。第二，同盟关系建立后美国持续向韩国提供资金和技术援助，帮助韩国发展国民经济，从而快速实现了韩国国民经济的工业化。据统计，从韩美同盟关系建立一直到20世纪70年代中期，美国向韩国提供了近127亿美元的援助［8］。第三，美国通过购买和关税政策帮助韩国开拓了广阔的外部市场，具体表现为美国在越南战争中选择大量购买韩国产品，并配合优惠的关税政策支持韩国制造业的发展。这些做法使得美国到1965年前一直是韩国最大的贸易伙伴国和技术来源国［9］。时至今日，美国依然是韩国对外贸易的重要对象。2007年韩美自由贸易协定（FTA）的签订进一步推动了韩美在经济领域的深度合作。2013年韩美共同发布了《纪念韩美同盟60周年联合宣言》，把韩美关系提升至“全球伙伴关系”，进一步加强了两者之间的合作。

（二）基础教育和高等教育发达提供优质的人力资源

教育在韩国国家治理中占据极为重要的地位，这种重要地位可从教育经费所占的比重看出。相关数据表明，教育支出始终是韩国政府第二大经济支出项目。对教育的重视使得韩国平均人口的教育水平有了极大提高。1945年韩国建国初期的成人识字率仅为22%，但是1970年这个比例已经上升到87.6%。2007年联合国开发计划署的统计表明，韩国国民识字率已经达到99%。从20世纪70年代开始，在经济发展模式从劳动密集型向知识密集型转型的背景下，韩国政府开始增加对国民高等教育的资源投入。从1970年到1984年，韩国受过高等教育的人口数量增加了7倍。1999年，韩国开始实施名为“BK21计划”的教育改革方案。经过6年多的改革，到2005年年底，韩国高等院校的研究能力和研究成果得到大幅提升，高校科研人员在SCI发文的世界排名从第18位上升至第13位。经过多年发展，韩国的高等教育已经逐渐实现大众化。2012年，韩国国内有本科院校201所，有专科院校142所。高等教育系统的发达使得韩国高等院校入学率一直保持在全球领先水平，仅次于美国。基础教育和高等教育的双普及为韩国提供了优质的人力资源。

（三）资源与地缘的双重局促

韩国资源的局促一方面体现为自然资源的匮乏。韩国矿物资源、动力资源和农林资源的自给能力很低，它的无烟煤和铁矿石资源既不丰富也难以开采。石灰石、石墨等矿产资源只能满足国内基本需求，铜、铅、锌、钨等金属资源数量非常匮乏。自韩国工业飞速发展以来，几乎所有的工业原料和能源都依赖进口，其中工业用石油、牛脂、原糖、棉花、铝等材料全部依赖进口。同时，85%的原木和98%的化学原浆也依赖进口。韩国的土地资源也非常匮乏，可用耕地仅占国土面积的19%［10］。与此同时，韩国国民经济的快速发展提高了能源消费的总量。目前，韩国是世界第十大能源消费国，煤炭、液化天然气的进口量排名世界第二，石油进口量排世界第五。国内自然资源的匮乏致使韩国对国际能源市场的依赖程度非常高，1985年韩国进口能源占总消费的比例已经达到74.1%，到2007年这一比例已经上升到83.5%［11］。另一方面，韩国人口基数小，2014年全国人口刚刚突破5000万，人口基数小的结果是消费能力有限。因此，韩国自“汉江奇迹”以来一直推行外向型经济，注重产品出口，由此也导致韩国经济对外依存度较大，受国际经济发展水平影响的程度比同级别的国家要高。韩国地缘的局促主要体现为南北分裂。1950年在朝鲜战争中，韩国死亡人口有数百万，40%的生产设施和25%的住宅遭到破坏。近年朝鲜核试验及韩朝之间的小范围摩擦与冲突更是增加了朝鲜半岛的不稳定因素。南北分裂弱化了韩国国家治理现代化的韧性，尤其是当南北发生冲突时将严重破坏韩国国家治理现代化取得的成就。

三、韩国国家治理现代化的成果与推进路径

判断一国国家治理是否实现了现代化，关键要看其在经济、社会和政治等领域是否实现了跨越式发展。而不同国家推进国家治理现代化的路径是不一样的，基于此，本部分先考察韩国在推进国家治理现代化过程中所取得的成绩，并在前述秩序、赋权和创新框架之下考察韩国推进国家治理现代化的路径。

（一）韩国国家治理现代化的成果回顾

韩国是个总人口约5000万，国土总面积约10万平方公里的国家。建国之初韩国也是穷国，人均GDP不足70美元，工业经济体系在国民经济体系中的份额不到10%。正是这样一个国家，在短短的60多年内连续实现了两次国家崛起，成功跻身世界先进国家之列。韩国第一次崛起始于1960年代初，一直到1980年代末。在此期间韩国人均GDP翻了50倍，GDP总量翻了100倍，被世人称为“汉江奇迹”。韩国第二次崛起始于1998年年初，1997年亚洲金融危机爆发，韩国经济陷入深渊，国家一度濒临破产。1998年，韩国开始推进文化立国和科技立国战略。1999年韩国年均经济增长率从1998年的-6.5%上升到10.1%，人均GDP从1998年的6300美元上升到7700美元。文化立国战略和科技立国战略不仅帮助韩国成功摆脱了金融危机带来的经济发展停滞问题，而且实现了国民经济从工业制造到新知识经济的成功转型，由此创造了第二次“汉江奇迹”。进入新世纪以来，韩国高科技和信息产业发展迅猛，并逐渐成为推动国民经济发展的重要引擎。在此期间，韩国人均GDP从11948美元（2000年）增加到25977美元（2013年），GDP总量从5616亿美元（2000年）增加到13045亿美元（2013年）。

经过60多年的发展，韩国已经成为发达国家俱乐部OECD的重要成员。2015年韩国GDP总量排名全球第14位。与“汉江奇迹”相比，韩国在第二次崛起中取得的成绩已经不再局限于传统工业领域，在电子科技、文化传媒和互联网等领域开始崭露头角。例如，在电子科技方面，韩国是世界半导体生产强国。2013年韩国半导体产值为515.16亿美元，在全球市场占有率达16.2%，超越日本成为全球第二大半导体生产国。韩国也是世界手机生产大国。以智能手机为例，2013年三星电子智能手机出货量达到3.198亿台，占据全球市场份额的32.3%。另外，韩国的互联网基础建设已经非常完善（具体见表1）。

（二）韩国国家治理现代化的推进路径

建立和平衡秩序系统、赋权系统与创新系统对任何国家的治理现代化都非常重要。从韩国国家治理的发展变迁看，优先建立秩序系统无疑是韩国推进国家治理现代化最为突出的特点。而搭上第三波民主化班车的韩国无疑在国家治理中实现了赋权系统的全面发展。同时赋权系统的全面开放进一步推动创新系统建设从政府主导向市场支配转型。

表1　韩国推进国家治理现代化在各领域的表现

1.秩序系统、社会赋权与经济赋权系统、创新系统同步建设

从韩国的实践历史看，韩国推进国家治理现代化的第一个经验是同步建设秩序系统、经济赋权与社会赋权系统和创新系统。

首先看韩国的秩序系统建设。稳定的秩序是一个国家推进治理现代化的根本前提。没有稳定的秩序，国家治理本身也无从谈起。在结构层面，秩序系统分为国际和国内两个维度。在国际秩序维度方面，韩国自建国始就与美国建立了外交同盟关系。由于美国二战后在国际政治中的地位上升，韩国利用美国盟友的身份创造了较为和平的国际环境。在国内秩序维度方面，韩国在建国之初的国内秩序建设并不顺利。从建国之初一直到张勉政府时期，韩国的中央政府在国内治理中一直缺乏权威性。韩国国内稳定秩序建立的真正起点是1960年，具体表现为朴正熙通过军事政变上台。朴正熙上台后通过一系列措施稳定国内秩序，并取得了积极的效果。这为其日后推进韩国工业化奠定了环境基础。

社会赋权系统和经济赋权系统的建立有助于巩固秩序系统。韩国自20世纪60年代后就开始着力推动社会赋权和经济赋权。在医疗方面，韩国从1977年开始部分实施《医疗保险法》，1988年开始全面实施全民医疗保险。2008年韩国国民参与医疗保险的人口比例达到了99.1%［12］（见图1）。在教育均等化方面，韩国自朴正熙政权始就非常重视教育公平问题。早在1967年1月，朴正熙就颁布了《岛屿、偏僻地区教育振兴法》，规定政府在偏僻地区实行免费教育政策。1990年韩国对这个法律进行了修改，但对偏僻地区的教育资源倾斜政策没有改变。经过多年建设，韩国在社会赋权系统方面建立起一张完整的社会安全网，社会差距虽然存在，但并不显著，国家治理现代化成果基本实现了全民共享。

图1　韩国医疗保险人口覆盖率

从20世纪60年代到80年代，虽然韩国的经济赋权一直在推进，但赋权的范围仍然有限，多数企业仍归国家所有，受政府计划和政策支配性强。这种情况一直到20世纪80年代中期韩国出台《产业发展法》才开始有所转变。这部法律抛弃了之前朴正熙政府时代的计划+市场模式思维，确立了市场在资源配置中的基础性地位。虽然《产业发展法》确立了市场的基础性地位，但国有经济在韩国经济中仍然占主体地位。为了改变这一格局，韩国政府自1998年开始实施“98民营化计划”，目标就是将已有的国有企业转化为民营企业，以增加市场的自由度。事实证明，韩国的这项改革举措取得了较为积极的效果。20世纪末，韩国经济中比较重要的66家国有企业如浦项制铁、韩国重工等都实现了民营化转型。

2.在经济腾飞的基础上推进政治赋权系统建设

韩国的政治赋权系统建设比较滞后。这种滞后性主要体现为通过军人政治先期实现稳定的国内秩序，在此基础上实现经济的快速发展，最后在军人政治式微的背景下开启政治赋权系统建设。市场经济的发展增强了韩国企业和社会对政治赋权建设的期望。一方面，很多企业对政府主导经济发展的做法持反对态度，这直接导致后来韩国重新出台《产业发展法》。另一方面，社会组织的自主性也得到了极大释放，韩国新公民组织的数量及其实践领域在20世纪80年代得到了较大的发展。崛起的新公民组织对既有的威权体制提出了变革要求，标志性事件就是发生于1980年5月17日的光州事件。在此背景下，1987年韩国执政党民主正义党顺应潮流，主动提出进行民主化改革，推动政治赋权建设。韩国政治赋权建设具体表现为以下几个方面：首先是在全国范围内实行民主选举制度，总统、议员和地方政府负责人均需要通过民主选举程序产生。其次是建立新的政党体制，允许反对党参加总统和议员选举。再次是放宽对社会的控制，尤其是对新闻媒体的控制。

3.创新系统从政府主导转向市场支配

大学、研究机构成果的商业化和建立高技术创业集群一般被认为是一个国家成功创建创新系统的关键。在创新系统发展过程中，韩国政府一直居于主导位置。从20世纪60年代初开始，韩国就开始构建国家创新系统。例如，1964年政府设置了“经济科学审议会”，负责把大学和科研机构专家的建议反映到经济发展政策中去［13］。2013年朴槿惠政府成立了“未来创造科学部”，希望借此推动融合创新与技术、IT技术与信息通信技术等产业的发展。从创新政策上看，20世纪60年代韩国的科学技术政策强调从发达国家引进技术和生产设备，并通过建立研究机构帮助企业应用技术。从20世纪80年代开始，韩国科技政策强调从引进转变为自主创新。1997年亚洲金融危机爆发后，韩国政府认为在新的历史条件下继续走外延扩张型和速度型发展模式是行不通的，科技立国和文化立国才是21世纪国家发展的根本。进入21世纪后，韩国又相继提出了一系列科技创新发展计划，例如“下一代增长引擎行业”“生物技术的基础发展计划”和“综合集成技术的发展计划”等。2008年世界金融危机后，韩国政府提出了“绿色增长战略”，为此于2009年制定出台了《绿色增长国家战略及五年计划》。从创新力量看，韩国一方面通过改革理工科高等院校的专业结构和课程设置，为引进国外先进技术培养必需的人才，另一方面在经济企划院设立专门的技术管理局，扩展政府所属的研究机构。20世纪70年代政府研究机构（GRIs）的研究经费占到了韩国国家研发经费的84%。到了20世纪80年代，创新的主干力量已经从政府转变为大型企业，政府性质的研究机构在创新体系中所占的比例开始缩小。例如，韩国在转型之初仅有54家企业拥有产品研发中心，但是到20世纪90年代中期研发中心的数量已经扩大到2226个［14］。

四、韩国国家治理现代化的经验审视

韩国在短短60多年里成功克服了种种不利条件，实现了国家的工业化，并成功向知识经济转型，为未来国家的发展奠定了坚实的基础。韩国与中国是友好邻国，近年两国在经济发展上的依存度进一步提高。从贸易总额看，中韩贸易总额已经从2000年的345亿美元提高到2012年的2151亿美元。在加深经济合作的同时，中国也可以从韩国国家治理的发展历程中汲取有益养分，助力我国国家治理现代化的转型。

（一）韩国国家治理现代化的经验借鉴

韩国与中国同属儒家文化圈，二者在国家治理的本土情境问题上具有相似性。因此韩国推进国家治理现代化的经验是值得中国借鉴的。

第一，韩国在保持经济高速发展的同时实现了社会保障和教育事业的稳步提升，并且通过法律保障和政策支持在全社会建立起一张社会安全网，从而为韩国的经济社会发展提供了良好的国内环境，也增强了韩国民众对国家发展的信心。目前我国已经进入经济发展的新常态，社会矛盾依然严峻。因此，在推进国家治理现代化的过程中，我国应向韩国学习，不断增加对社会保障的支出，建立和完善社会保障体系，力争在全社会建立起一张社会安全网，从而为社会治理现代化提供较为稳定与和谐的内部秩序环境。另外，虽然我国是人力资源大国，但人力资源的素质并不高。因此，需要在推进国家治理现代化的过程中加强教育赋权建设，一方面要通过资金和政策投入改善基础教育水平，实现基础教育均衡发展，另一方面则要大力发展高等教育和职业技术教育。

第二，韩国在推进国家治理现代化的过程中，真正建立起了以市场作为资源配置主体的市场经济体系，经济发展的模式已经从工业化转变为知识经济。就我国而言，从党的十四大提出发展社会主义市场经济到党的十八届三中全会公报旗帜鲜明地提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，我国经济赋权建设不断得到完善与提升。但目前在我国经济发展领域，政府的管控空间仍然很大，它通过行政审批等手段对市场运作仍然发挥着较大影响。未来我国一方面应通过市场治理体系改革，通过产业重组和资产改革，提高国有企业的市场竞争力和效率。另一方面，应当运用负面清单推动我国市场治理的现代化，通过负面清单减少政府对市场的直接干预，增加市场体系的自由度、开放度和竞争度。

第三，韩国的创新系统建设已经实现了从政府主导到市场主导的转变。一方面，韩国对科技创新和人力资源的资金投入比例远远高于我国，另一方面韩国建构的国家创新系统较好地处理了产、学和研的关系。近年，我国在创新系统建设方面取得了长足的进步，但多数创新机构都是由政府主导并支持的，因此创新本身缺乏竞争力。为此，需要进一步完善我国的创新系统，逐步加大企业在创新系统中的作用。首先，需要做好顶层设计工作，坚持科技兴国战略的引领作用，做好产、学和研的政策环境支持工作。其次，通过培育一批创新型科研机构，并引入民营企业力量，强化科研再生产的开放性和竞争性。再次，加强人才体系建设，改革现有的人才培养体系，以更加合理和科学的机制设置提高人才培养的创新性和持续性。

第四，韩国以法治建设为核心的秩序系统建设同样对我国具有借鉴意义。韩国无论是推动经济发展还是进行创新系统建设都非常注重法律法规建设。以科技发展为例，韩国自1967年出台《国家科学技术促进法》一直到2013年，总共出台50余部以科技为主题的法律法规。对于我国而言，在经济发展进入新常态的背景下通过立法推进科技创新、促进经济发展转型至关重要，尤其是要在鼓励技术创新、创新人才培养和知识产权保护三个方面加强立法保障，这也是我国未来全面推进依法治国战略的关键所在。首先，需要建立和完善现有的法律法规体系，尤其要注重知识产权法律法规的建立和完善，为市场经济的健康发展保驾护航。其次，要深化推动权力清单和责任清单建设，规范政府在经济发展和社会治理中的行为合理性，保障中央政策执行的有效性。再次，需要通过法律法规的建设为社会自主力量的培育和发展创造环境。

（二）韩国国家治理中的问题检视

抛开结构性不利条件，韩国所推进的国家治理现代化并不是完美无缺的，其中有几个问题已经对韩国国家治理的持续发展构成了挑战。因此，这些问题是值得我们警惕的。

第一，财阀垄断一直是韩国经济的痼疾。据统计，近年三星公司一年的收入就占据韩国GDP总量的35%。财阀垄断不仅增加了国民经济的运行风险，阻碍了经济自由化的发展，而且严重挤压了中小企业的发展空间。在1997年亚洲金融危机中，正是由于财阀企业负债率过高导致韩国经济遭受重创。朴槿惠在竞选总统时就打出了“经济民主化”的竞选口号，在施政过程中也加强对中小企业的扶持力度。对此，中国应该引以为戒，在推动市场经济发展的过程中要通过法律和政策途径为中小企业创造一个良好的发展环境。

第二，韩国虽然实现了民主转型，但政党的建设仍然是虚弱的。自1987年以来，韩国没有一个政党的存续时间超过10年，一些政党如民主正义党、民主自由党和新政治国民会议等在执政期间就遭遇了政党分裂。韩国政党建设的虚弱性集中反映了韩国政治生活中的精英个人主义问题，因为韩国政党的分裂与合作与其政党领袖关系紧密。中国的执政党建设是非常稳固的，但在新旧转型的过程中执政党仍然需要加强基层党组织建设，尤其是要树立现代治理的执政理念，平衡执政党与社会的关系。

第三，在韩国的政治赋权建设中，人格化因素较为浓厚。例如，在韩国的议员选举和地方选举中，地域因素会对选举结果产生较大的影响。而候选人为了获取选票，往往也会借助自身的地域特点，增加动员的绩效。人格化因素的存在可能会造成韩国社会在阶层和地域身份问题上的分裂与对立，从而会对国家内部的秩序建设构成威胁。与韩国相比，中国的内部秩序系统更为复杂，多民族和多区域的认同与协调成为国家建构和整合的关键问题。对此，中国应在坚持多元化的基础上借助社会建设和政治体制的进一步改革完善从中央到地方的治理结构。

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责任编辑嵩阳

责任校对陈曲

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：1007-905X（2016）03－0038－07

收稿日期：2016-02-03