社会信用体系建设的国内外经验、共性特征及启示

周　阳，杨瑜娴（武汉市社会科学院，武汉430019）

·社会学研究·

社会信用体系建设的国内外经验、共性特征及启示

周阳，杨瑜娴
（武汉市社会科学院，武汉430019）

我国社会信用体系建设正进入一个新阶段。发达国家征信系统的发展历程和国内先进城市社会信用体系的建设经验表明：我国的社会信用体系建设是一个多目标系统，重点是通过社会治理创新解决社会诚信缺失问题；社会信用体系建设要遵循市场规律，明确政府监管责任，发挥信用服务行业的主导作用；国内信用需求不足的根本原因是失信成本低，守信激励不足；当前的紧要任务是建立起社会信用体系的基本框架和运行机制，以及健全信用记录和信用数据库等基础性工作。

社会信用体系；征信系统；经验启示

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.03.015

2014年6月，国务院出台了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，明确社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分，这标志着我国社会信用体系建设进入了一个新阶段。事实上，社会信用体系相当于征信体系的升级版，发达国家的社会信用体系已经有一百多年的发展历史，并且体系完善、运行高效，美国、英国、德国、日本等都是社会和市场主体高度诚信的信用国家。我国的社会信用体系建设也有20多年的发展历史，北京、上海、深圳、杭州、沈阳等城市在法律法规、推进机构、公共平台、试点示范和惩戒机制等方面已有一些先进的做法。为此，梳理、归纳与总结国内外社会信用体系建设的经验，能够为我国进一步推进社会信用体系建设提供有益启示。

一、社会信用体系建设的发展历程

（一）以美国为代表的西方发达国家社会信用体系建设发展的三大历程

从主要发达国家征信机构出现的时间来看（表1）[1]，最早建立征信系统的英国比中国早了150余年（以1988年中国第一家独立的第三方信用评级机构成立为参照）。美国是当今世界上社会信用体系最为完善的国家之一，美国社会信用体系的发展历程大致能够代表发达国家社会信用体系的市场演进过程，美国信用体系发展经历了三个阶段[2]。一是信用行业自由发展阶段（1837-1955年），在没有信用法规的情况下，信用交易和信用服务行业在市场需求下自由发展，直到产生了公平授信、诚实放贷、个人信用隐私等问题；二是信用行业立法规范阶段（20世纪60-70年代），1970年《公平信用报告法》的出台，标志着美国信用服务行业开始规范发展；三是信用行业快速发展阶段（1980年之后），信用服务业逐渐形成资信调查、信用产品开发、信用产品应用、信用管理服务的完整产业链。

（二）我国社会信用体系建设发展的三个阶段及其存在的主要问题

改革开放之后，随着市场经济的发展，企业的赊销赊购规模和银行的信贷投放规模不断增大，国内的信用交易和信用风险开始产生。到20世纪80年代中后期企业“三角债”和社会信用问题凸显，对征信产品和服务的市场需求自发出现。1988年，中国第一家独立的第三方信用评级机构成立，发达国家的各类征信机构及其代理人也适时进入中国市场。从国内征信行业萌芽到现在建设社会信用体系，大致经历了三个发展阶段。

1.起步阶段（1988年至2001年）。以信用评级服务机构的出现为主要标志，国内涌现出中国诚信、大公国际、上海远东等信用评估机构，以及华夏信用管理公司、中国经济技术投资担保公司、新华信、华安公司等信用担保、信用调查、商账追收等信用中介机构（见表2）。这一阶段，信用担保机构快速发展，到2001年底全国各类信用担保机构已有约360家[3]。

表2国内各类征信机构出现年份及代表性机构名称

2.发展阶段（2002年至2011年）。以金融业统一征信平台（金融信用信息基础数据库）初步建立为标志，各地纷纷探索建立个人和企业征信系统。2002年企业和个人征信立法工作启动，2004年人行征信中心成立，2006年金融业统一征信平台初步建立，个人征信系统和企业征信系统分别实现全国联网。在地方，上海、北京、广州、深圳、杭州、武汉、沈阳等城市加快联合征信系统建设步伐。上海在全国率先开展联合征信试点，上海资信有限公司在2000年和2002年分别建成个人和企业信用联合征信服务系统。2002年3月，北京市在“首都信息平台”上开通了企业信用信息系统。广州市在2002年开通了“广州信用网”，整合政府部门和企业单位的信用信息。深圳市在2002年分别由鹏元公司和企业信用信息中心筹建个人征信系统和企业信用信息系统。杭州市2002年开通了“信用网”，由杭州市信用管理协会在2003年开通了“中国信用管理网”，启动中小企业信用评级工作。2003年，武汉市成为5个社会信用体系建设国家级示范工程的试点地区之一，武汉资信管理有限公司承建的武汉市社会联合征信系统（包括个人征信和企业征信系统）是目前唯一商业化运营的同类型机构。沈阳于2009年开发建设了“沈阳市信用信息管理系统”，初步建立了全市企业征信系统基本数据库。同时，邓白氏、惠誉、科法斯等国外信用机构也积极开拓中国市场。

3.深化阶段（2012年至今）。以党的十八大报告对建设社会信用体系做出加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信“四位一体”的全方位布局为标志，新一轮社会信用体系建设快速推进。从中央及各部门层面来看，规划纲要和任务分工的顶层设计明确了社会信用体系建设的任务和重点、路线图与时间表。2013年最高人民法院率先实行“失信者黑名单”制度，对失信被执行人实施联合惩戒措施，包括禁止乘坐飞机、列车软卧，限乘高铁，限制动车和轮船的一定等级座位，限制在金融机构贷款或办理信用卡，限制高消费等。从地方层面来看，上海、北京、杭州等城市纷纷成立征信办或信用中心，建立信用数据共享交换平台或公共信用信息服务平台，加大对行政机关、司法机关、公用事业单位、社会组织等分散信用信息的整合力度。

近段时间以来，随着大数据和云计算技术的扩散，大数据信用应用正在进军金融领域和社会信用体系建设。例如，北京金电联行公司已经是中国民生银行、招商银行、中国建设银行的信贷管理服务提供商，通过对企业留存在电子交易系统和政务平台的客观信息进行全自动、大批量的客观信用评价，为中小微企业提供纯信用贷款。随着互联网金融的快速发展，通过电子交易平台信息、物流信息、资金流信息等互联网大数据综合判断授信对象的信用状况开启了网络征信的大门，扩展了征信体系的范畴。阿里巴巴成立了蚂蚁金融服务集团（业务包括支付宝、支付宝钱包、余额宝、招财宝、蚂蚁小贷和网商银行等），依托自身积累的大数据推出“芝麻信用”，实现对3亿多实名个人、3700多万户中小微企业数据的整合。本质上，“芝麻信用”是一套征信系统，收集来自政府、金融系统的数据，分析用户在淘宝、支付宝以及社交媒体等互联网中的记录。目前，上海、北京、南京、杭州等地区的政府单位与企业已经开始在区域经济发展和社会信用体系建立中引入大数据信用。

与发达国家相比，国内社会信用体系建设的时间较短，因此不可避免地存在一些问题，主要体现在四个方面。一是政府信用缺失，各部门间政策不统一，朝令夕改、有令不行、有禁不止、执法不严；二是在信用立法和信用管理等方面缺乏基本制度和行为规范，没有明确公共信息与企业、个人的信用信息界限，以及公共信用信息与个人隐私、商业秘密和国家信息安全之间的边界；三是失信惩罚机制不完善，市场大量的失信行为和失信者没有受到相应的惩罚；四是信用服务不成熟，信用中介服务行业发展相对滞后，整体水平不高。

二、社会信用体系建设的主要特征

西方发达国家和国内先进城市建立社会信用体系的历程不同，但其基本内涵是一致的，主要特征包括以下七个方面。

（一）从推进机构来看，有政府、企业和行业协会三种主导模式

社会信用体系主要有公共、市场和会员制三种发展模式[4]。一是公共模式相当于政府主导，建立隶属于央行的以“信贷登记中心”为主体的公共信用机构，是非营利性的，代表国家是德国和法国。其优点是较容易建立起全国性的信用体系，不会形成征信系统的重复建设，但缺点是可能形成垄断，征信产品少、服务质量差，难以真正满足市场需求。二是市场模式相当于企业主导，由市场自发形成以私营征信公司为主体的商业化征信机构，代表国家是美国。企业征信领域的邓白氏公司，个人征信领域的伊科法克斯、环联、益百利公司，以及资信评级领域的穆迪、标准普尔公司都是具有世界影响力的美国信用服务企业。其优点是由市场承担征信系统的建设工作，无需政府财政资金，信用产品和服务水平高、门类全，但缺点是征信系统建设周期长，同业竞争和重复建设问题突出，政府监管被动。三是会员制模式相当于行业协会主导，是通过行业协会建立的会员制征信机构来管理整个社会的信用系统，代表国家是日本。其优点是会员用户使用征信服务的价格特别低，信用监管主要依靠行业协会自律，但缺点是需要行业协会十分发达，非会员企业获取相应的征信服务程序复杂。从国内来看，我国主要还是政府主导，央行针对金融领域的征信系统已经实现全国联网，政府部门正在加紧建设主要针对非金融领域的社会信用体系。

（二）从法律法规来看，重在建立信用信息的公开、使用和保护等基本制度

完备的信用法律法规体系是社会信用体系健康发展的基础。各国经验表明，开放信用信息、规范征信产品、保持信用公正、实施信用惩戒等都必须以法律法规的形式做出明确规定。如美国出台了《公平信用报告法》、《平等信用机会法》和《格雷姆-里奇-比利雷法》等数十部法案，而且随着经济发展进行过若干次修订[5]。英国、澳大利亚、新西兰、加拿大等国都有一部直接规制信用行业的基本法。比利时、德国、法国等强制要求商业银行向公共“信贷登记中心”提供所要求的信息。日本十分注重对个人信用信息的法律保护，行业协会制定详细的信用行为规范保护消费者隐私。香港制定了《公开资料守则》和《个人资料（私隐）条例》。信用立法是一个长期的过程，在短期内信用立法难以突破的情况下，北京、上海、广州等城市出台了地方性的行政规定、条例、意见等，建立信用信息管理、失信惩戒和守信激励等基本制度框架和标准体系。

（三）从信用数据库和公共服务平台的建设与运作主体来看，国外以企业为主，国内以政府为主

信用数据库和公共服务平台是社会信用体系的基本硬件。国外政府除了规范各个部门信用信息公开外，很少建立公共服务平台提供基本信用服务，征信企业担任建立信用数据库，整合政府、司法、金融、商业部门的信用信息的职责，提供有偿信用服务，政府则规定每个信用服务机构每年有义务向公民或企业提供一次免费的查询服务。例如，美国邓白氏公司拥有世界上最大的数据库，涵盖了全球超过6500万家企业的信用档案。德国SCHUFA公司拥有德国最大的个人信息库，拥有14岁以上德国人的个人信息（6600多万人）[6]。由于国内公共信用信息分散在各个政府部门、公用事业单位，信用信息处于孤岛状态，采集困难，所以如何建立信用信息共享机制和互联互通平台成为迅速建立社会信用体系基本框架的关键。国内一些城市以政府为主导建立了信用数据共享交换系统或公共信用信息服务平台。例如，北京市依托市政务信息资源共享交换平台，建设了统一的信用信息共享交换系统，依托“信用北京”网站和信用报告查询服务窗口提供信用信息查询服务。上海市成立了公共信用信息服务中心，开通了公共信用信息服务平台，现已有67家单位确认向平台提供数据。杭州公共信用信息平台整合了27家单位的83类共625项信息，并在市民卡中搭载个人信用信息。沈阳市建成全市信用数据交换平台和“信用沈阳”网站，基本形成“一平台一网站三个系统（企业系统、个人系统、政府信用信息系统）”的总体框架。

（四）从信用产品的供求来看，引导社会信用需求和培育信用服务机构同等重要

发达国家一方面通过信用教育增强社会主体的信用意识，通过政府立法、行业规范来增加信用产品的市场需求；另一方面大力培育高效的信用服务机构和发达的信用产业，开发多种多样的信用产品。如，美国有邓白氏、环联、穆迪、标准普尔等许多专门从事征信、信用评级、信用咨询业务的中介服务机构[7]。日本“帝国数据银行”占有70%以上的日本征信市场。从国内来看，信用服务机构的发展也早于社会信用体系的建设，并在近年呈现快速发展的态势。目前，北京地区仅各类征信机构已有近150家，上海信用服务机构也接近100家，其中，中诚信国际、联合资信、大公国际、上海远东资信、上海新世纪评级是国内五大全牌照的资信评级机构。然而，国内的信用服务机构还相对弱小，各地政府都在通过积极引导社会信用需求来壮大信用服务机构。例如，深圳市将信用记录、信用报告作为资格认定、部门审核等项目申报的必备条件，沈阳市对重点建设工程项目招投标领域全面推行信用报告制度。

（五）从信用监管与惩戒机制来看，政府、法律、行业协会、中央银行发挥着不同的作用

从信用监管体制来看，主要有两大类。一类是以美国为代表，实行行业自律，由全美信用管理协会为主体、以完备的法律体系为支撑进行信用管理。联邦贸易委员会作为主要监管部门，仅起到信用监督和执法的作用。一些行业协会（如美国信用管理协会、信用报告协会、美国收账协会等）在行业技术标准、信用专业教育、从业资格认定、信用学术交流、信用、课题研究等方面发挥着重要作用。另一类是以德国、法国等为代表，由中央银行作为监管主体，信用信息局是中央银行的一部分。

从失信惩戒机制来看，社会、经济、司法约束共同作用形成合力。以美国为例，一是把交易双方失信者或经济生活中发生的失信行为，扩大为失信方与全社会的矛盾，从而对失信者产生强大的约束力和威慑力；二是对失信者进行经济处罚和劳动处罚；三是司法配合。美国通过“社会安全号”统一合法公民和居民的信用记录，将信用分数与个人银行账号、税号、信用卡号、社会医疗保障号挂钩，使得信用记录差的个人在信用消费、求职等诸多方面受到很大制约。国内失信惩戒机制尚不健全，没有形成一处失信、处处受制的局面，造成失信行为屡禁不止。但从越来越多的“诚信红黑榜”、“失信黑名单”、“老赖被限制高消费”等现象来看，联合惩戒机制正在逐步形成之中。

（六）从重点领域来看，各地结合自身特色推进试点示范

国外发达国家的社会信用体系已经比较完善，国内先进城市在学习借鉴的过程中都在深入开展重点区域和重点领域的信用体系建设试点工作。例如，北京市重点在中关村国家自主创新示范区探索建立企业信用风险预警防范体系，在西城区进行区域信用体系建设试验，对商业企业实施信用评级。上海市形成了“三个清单”、“三个阶段”的信用管理模式（即事前诚信承诺、事中信用预警、事后联动奖惩的信用管理模式），把信用服务列入上海“四新”经济重点方向之一，并在静安区率先探索区域社会信用体系建设。深圳市在税收征管、出入境检验检疫、财政专项资金管理、司法、工程建设、房地产开发和中介服务、证券交易等多个重点领域积极推进信用分类监管和失信惩戒机制。沈阳市在皇姑、和平和大东区分别开展政务诚信、商务诚信和个人诚信试点工作，并将信用体系建设纳入政府绩效考评。

（七）从诚信宣传方面来看，关键是倡导信用观念和加强信用教育

倡导信用观念，形成信用风尚，不仅要关注信用的道德价值，更要关注信用的商品价值或资本价值。这是诚信宣传教育能否深入人心、取得实效的关键。香港公务员事务局和廉政公署“预防、教育、制裁”三管齐下，加强公务员的诚信管理，促进公务员的廉洁操守。廉政公署下辖的道德发展中心联合香港六大商会，实施诚信推广计划，在各行业中进行商业道德教育。北京市大力开展“诚实做人、守信做事”、“诚信兴商宣传月”、“征信知识宣传周”、“信用北京行”等诚信主题宣传教育活动，树立“信用北京”良好形象。上海市深入开展“诚信活动月”和“诚信活动周”，开通了“信用上海”微信公众账号，开展微解读、微调研、微访谈、微互动、微服务等互动活动。沈阳市启动“万家企业诚信联盟”建设活动，评选省诚信示范企业。

三、我国社会信用体系建设的发展方向

上述国内外信用体系建设的发展历程和主要经验，为我国下一步推进社会信用体系建设工作提供了重要启示。

（一）国外信用建设的侧重点是防范信用风险，而国内要建设的社会信用体系是一个多目标系统，需要上升到创新社会治理的高度，重点解决社会诚信缺失问题

欧美发达国家和地区法律制度健全，社会约束和中介自律规范，信用制度伴随市场经济发展自然长成。在这种环境中，对于任何企业和个人而言，信用违约或缺失，不但有来自社会舆论和道德谴责的压力，还有行为受限和沉重的经济代价，甚至无法立足于社会。它们的社会诚信问题已不是主要矛盾，防范经济活动中的信用风险是其主要任务。相比之下，正处于转型时期的中国，市场经济和信用管理尚不完善，相关的信用制度和信用运行机制尚不健全，社会信用观念和信用意识淡薄，大量失信行为和商业信用风险并存，需要同时解决社会诚信缺失、规范市场经济主体行为和商业信用风险防范等问题。因此，我国要建设的社会信用体系是一个多目标系统。例如，近些年上海坚持把社会信用体系建设作为推动行政管理体制改革、促进政府职能转变、创新社会管理、提升城市软实力和竞争力的重要举措。

（二）不管是政府、企业还是行业协会主导模式建立的社会信用体系，最终都要遵循市场规律，明确政府监管责任，发挥信用服务行业的主导作用

美国政府对信用管理仅负责立法支持和市场监管，信用服务行业完全市场化运行。信用服务机构依靠经济利益运作，通过激烈的自由竞争和兼并重组而发展壮大，其高效的商业化服务在很大程度上避免了美国因信用交易额的扩大而带来更多的信用风险。大多数政府主导模式的国家除了公共征信系统外，也大力提倡私营征信系统建设。例如，德国除了央行建立的信用信息局外，还有公司建立的私营信用数据库和行业协会数据库；日本在除了行业协会建立的会员制征信机构外，商业性征信机构也十分发达。因此，中国的社会信用体系建设必须正确处理好政府与市场的关系，在初级阶段尤其是在当前中国法治社会尚未健全的情况下，仍需发挥政府的主导作用，待时机成熟后再转向市场主导。当前，政府在社会信用体系建设方面的主要职责是：健全信用法制，建立信用管理体制，促进信用信息公开和整合，培育信用需求，完善失信惩戒机制。对于信用服务机构需要尽早确立行业监管主体，监督和规范信用服务行业发展。

（三）国内信用需求不足只是表面现象，其根本原因是失信成本低，守信激励不足

我国社会信用基础脆弱，“尊信、重信、守信”的社会环境更多地表现在人文环境中，而不表现在经济关系中，没有形成良好的“遵信、守信、重信”的制约机制和执法基础。一是基础信用制度缺乏，尚未建立完善的信用记录、征信组织和监督制度，无法对信用主体行为进行有效监督。二是信用激励和惩罚机制缺乏，只注重内在的道德约束，没有形成对失信行为严厉惩罚的强有力的外部约束机制。这些导致整个市场的信用需求严重不足，市场主体仍然习惯于政府信用背书和最后“买单”，政府信用需求挤出了企业特别是个人的信用需求。

（四）国内的社会信用体系建设已处于深化阶段，当务之急是先把社会信用体系的基本框架和运行机制建立起来

发达国信用体系一百多年的发展历程告诉我们，社会信用体系的建设与发展蕴含着市场经济的演进逻辑，是一个渐进的过程。我国的社会信用体系建设涉及面广、制约因素多、情况复杂，必然是一项十分艰巨的系统工程，不可能一蹴而就，也不能贪大求全，也不能等条件充分了再起步，必须加强顶层设计，推进试点示范。当务之急是加强基础设施建设，把基本框架和运行机制建立起来，并形成有效的约束机制。从操作上看，需要通过重点行业领域和重点区域试点摸索经验，在实践中逐步规范，制定标准。突破口可以从整合行政资源、建立公共信用信息服务平台入手，把分散在政府部门、司法部门、公用事业单位等方面关于企业和个人的公共信用信息集中采集，完善信用信息归集、整合、查询、监管、预警和使用等功能。

（五）促进信用信息依法开放和使用，加快健全信用记录和信用数据库是社会信用体系建设的基础性工作

国外经验表明，必须强制要求政府、司法等公共部门依法公开披露其所掌握的信用信息，市场交易主体自愿签订合约披露信用记录，信用服务机构依法提供信用服务。不论是政府部门、市场主体，还是信用服务机构，在披露信用记录时，既要提高透明度，又要保护个人隐私和商业秘密。因此，国内的社会信用体系建设应加快立法步伐，在信用信息开放与使用等方面尽快出台法律法规。同时，由于信用报告是建立在信用记录基础上的，功能完善的信用数据库是建立社会信用体系的重要基础设施。一方面必须加快建立和完善律师、医师、导游、注册会计师等特定重点从业人员信用档案与信用记录；另一方面，加快建立和完善行业或部门的数据库，待条件成熟时将其中的部分内容与信用服务机构共享。

[1]林钧跃.社会信用体系:中国高效建立征信系统的模式[J].征信，2011，（4）.

[2]陈新年，曹文炼.美国信用服务体系发展状况及对我国当前社会信用体系建设的启示[J].经济研究参考，2005，（8）.

[3]陈洪隽.我国社会信用建设的回顾、问题、展望[J].经济研究参考，2002，（44）.

[4]后梦婷.社会信用建设的模式比较[J].重庆社会科学，2011，（12）.

[5]余津津，刘天才，费宪进.美国社会信用体系考察报告[J].浙江经济，2006，（6）.

[6]廖勇刚.德国社会信用体系建设对我国的启示[J].青海金融，2009，（4）.

[7]邓郁松.建立社会信用体系的国际经验与启示[J].经济研究参考，2002，(1).

（责任编辑张娅）

周阳（1980—），男，湖北十堰人，经济学博士，武汉市社会科学院副研究员，研究方向为城市与区域经济、新兴产业与规划;杨瑜娴（1983—），女，湖北武汉人，武汉大学博士研究生，武汉市社会科学院副研究员，主要从事经济法、诉讼法研究。

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