公共政治领域中的性别隔离生成研究<br/>——基于治理现代化视野的反思与重构

公共政治领域中的性别隔离生成研究
——基于治理现代化视野的反思与重构

2016-03-15汪超华中师范大学公共管理学院湖北武汉430079

湖北行政学院学报 2016年3期

汪超（华中师范大学公共管理学院，湖北　武汉430079）

公共政治领域中的性别隔离生成研究
——基于治理现代化视野的反思与重构

汪超
（华中师范大学公共管理学院，湖北武汉430079）

作为政治民主文明标志的女性参政已是一股国际化的潮流,但在中国政治语境下性别差异的镜像却是权力机构性别隔离。从治理体系维度来看，女性失语、性别刻板、监督虚脱与缺乏性别敏感的媒介组织加剧了公共政策过程中的社会性别盲视；从治理能力维度来看，经济资源贫乏、社会机会少与防护保障差加剧了女性参政议政道路中的政治自由贫困；从治理工具维度来看，结构化安排、依性别划岗及抗共谋博弈使得配额制度执行中存在参与通道阻滞。基于上述解释范式，构建性别和谐的政治场域需将社会性别意识纳入治理体系，在消除配额制执行梗阻的基础上推广社会性别反应预算，从经济条件、社会机会及防护保障三个维度消除女性政治贫困。

国家治理；政治场域；性别隔离；治理现代化

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.03.011

“女性参政不仅是衡量女性解放程度的一个重要标志，也是社会全面发展进步的客观要求，是民主政治完善与发展的必然要求[1]（P160）。进入21世纪以来，中国社会性别平等思想观念发生了很大的转变，中国女性更多地涉入政治核心领域，在政治中枢中的地位进一步增强。“领导”性别比例能在一定程度上反映女性政治参与的质量与强度。2015年中国女性担任正部长的比例11.1%与2010年持平，比2005年的6.3%增加5.2%。然而，我国政治生活中两性平等的进展速度却与国际社会的高水平和快进步有明显差距。有49个国家的女性正部长比例达到了25%以上[2]，这一比例远超中国。截至2015年，全国人大女代表的比例远低于国际社会至少30%的要求[3]。可见，中国公共政治领域中的性别隔离现象严重。作为发展中国家的中国还可以有“不是发达国家”的理由来争辩，但现在一些不发达国家却也实现了30%的参政指标，其中部分国家还受过中国的经济援助。且“更多妇女出现在决策机构中并不代表对政治进程中的两性平等有了充分的关注。妇女的代表性除了数字上的增长之外，还必须伴以实质性增长或者说提高影响政治决策的可能性”[4]。

中国政治场域中的性别隔离与失衡，需要采用适宜中国实际的理论模型来诠释。党的十八届三中全会吹响了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略号角，为重构政治场域中的性别和谐格局提供了历史机遇。国家治理现代化要实现“劣治”转为“善治”，男女两性需共同平等参与公私生活领域和决策[5]。对性别差异的研究也许就是我们这个时代从理智上获得拯救的关键课题[6]（P372）。鉴于此，本研究在国家治理现代化宏大背景下运用治理现代化理论对政治场域中性别隔离与失衡的原因进行分析，以期为央地党政机关进一步推动政治生态和谐提供政策咨询依据。

一、治理现代化理论的解构与应用

20世纪90年代以来，治理成为政治学领域中的一个常热话题。中共十八届三中全会提出将国家治理现代化作为全面深化改革的总目标，“治理”开始引起国内外学术界的热议。但是，政治学界对“治理”的涵义尚没有形成统一明确的界定，其涵义解释就多达140多种[7]。“治理”内涵的不稳定直接带来对“治理现代化”如何理解的问题。自“推进国家治理体系和治理能力现代化”新提法出现后，学界对“治理现代化”的理解可谓是“仁者见仁智者见智”。全会之后，国家层面权威话语对“治理现代化”的内涵及内在逻辑关系作了专门解读，治理体系与治理能力是治理制度与制度执行能力的集中体现，是一个有机整体，相辅相成。只有有了良好的治理体系，才能提高治理能力；只有提高治理能力，才能发挥治理体系的效能。体系再好，不能“落地”就会“悬空”；能力再强，不能“发挥”就会“僵滞”[7]。本研究认为让治理体系“落地”和治理能力“发挥”，则还需要治理体系与治理能力的现代化治理工具。至此，本文暂建构了一个“一体两翼”的治理现代化分析框架。

“每个了解一点历史的人也都知道，没有妇女的酵素就不可能有伟大的社会变革”[8]（P571）。推进国家治理现代化需要女性从家庭私人领域回到社会公共领域，需要融入女性的思想智能、决策话语，在实现中国政治场域性别主流化的同时使国家治理体系能全面完整地体现人民群众的愿望和利益。运用国家治理现代化理论分析政治场域中的社会性别主流化问题，也响应了我国优良性别文化与国际政治承诺。我国传统文化中就有性别合作以致天人和谐的思想精华，《易经》就曾提出经典论述：“一阴一阳之谓道，继之者善也，成之者性。”这也是中国社会性别平等思想的本土化资源。

二、治理现代化理论下的政治场域性别隔离的反思

在联合国第50届妇女地位委员会上，部分专家提出女性正部长比例达30%“不应被视作上限，而应视为最低标准”[9]，这意味着中国亟需打破政治场域中性别隔离与失衡的瓶颈，跳出比例滞缓期，追赶国际社会的发展步伐。本研究结合治理现代化理论，从治理体系、治理能力与治理工具等维度归类反思我国政治场域中的性别隔离。

（一）治理体系维度：公共政策过程中的社会性别盲视

宏观意义上的公共政策过程是从政策问题确认开始到政策终结为止，但在实际问题分析中政策过程的某些环节会被压缩或跳过，也可能未按照固定的逻辑次序展开分析。为避免线性的僵化解读与分析模式，在本研究中依据研究所需将政策过程主要分解为政策制定、执行与监督环节。尽管所分离出的三个政策环节在逻辑上是抽象的，但也扣其关键地解读了政策过程缺乏社会性别意识所致的政治性别隔离的因果关系。

1.谁参与立法：女性失语与男/中性化的政策制定过程

“公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值的权威的分配”[10]（P129-134）。这凸显了政策制定在政策过程中的重要地位，也提出了决策者性别结构和谐的内在要求与重要性。然而，现实的立法结构中不仅性别比例结构失衡，女性参与者还处于分散化与原子化状态，立法决策在资源、机会和利益的分配中存在偏离机会与结果平等的可能。“公共政策”是为“公共”而制定的政策[11]（P2），吸纳社会参与是公共政策的本质属性。但女性代表在立法决策过程中的“失语”状态，不但致使女性应有的诉求与呼声不能在源头上被吸纳，也助推了男性化的政府议程在生成性别利益配置政策过程中，会制定出一套看起来不违背国家政策但也保护了男性特殊利益的“混合型”土政策的成功率。这种“混合型”土政策的实质是一个滥用权力合法化的过程，但又没有法律条文进行规制与警示，结果便是女性在政策保护下依旧处于边缘状态。

2.谁参与执法：性别刻板与男/中性化的政策执行队伍

“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”[12]（P4）。而人则是政策过程中最为关键与最为活跃的因子，政策最终由组织成员来制定与执行，政策执行者所秉持的价值观对政策实施效果会产生直接影响。然而，检视现今的政治生态环境就会发现，政策执行队伍呈现出男性化与中性化趋势。外貌政治与女性参政被污名现象不难寻觅。男性领导在选拔女干部时，女性的年轻与外貌成为选择的“潜标准”，“以貌取人”标准无形中构建了一帘阻塞女性走上领导岗位的铁幕。而一些有能力的、通过正常途径走上领导岗位的年轻女干部被污名。污名化实质上就是给女性干部强加性丑闻，正常的工作也会被别人理解成女领导的桃色新闻事件。由于社会对女性当领导存在“不耐受症”并会产生过敏性反应，男性领导出于担心各种流言蜚语，在培养选拔干部时往往出于避嫌，对培养、选拔和任用女干部工作不太热心，甚至刻意回避。结果在现实政治生活中，往往男性担任正职、重要、对全局发展有决策权的岗位，女性干部多被分配到文职性较强、具有后勤辅助性质的副职工作岗位上，造成女性干部特有的“副职升迁”的困局与“权力尖端缺损”现象。

3.谁参与监督：监督虚脱与缺乏性别敏感的媒介组织

《中国妇女发展纲要（2011-2020）》提出要“充分发挥妇联组织代表妇女参与国家和社会事务的民主决策、民主管理和民主监督的作用”，但对于异态的政策执行，受法律赋权的妇联组织却出现监督“虚脱”。沃尔斯得特提出“督导检查更多的是一政治问题而非技术问题”[13]。尤其是在今日国家与社会关系中，哈贝马斯意义上的“公域”和“公共权力领域”都还控制在政府手中[14]。官民二重属性的妇联组织必须接受党和政府的领导，配合党政工作执行党政决议。加之妇联组织并不是立法机关或是人大授权立法机关，其根据实际需要所制定的政策文件法律位阶过低，以及严肃性与强制性不足，使其在监督妇女政治权利保障法的实施过程中处于虚化的地位。另一方面，现阶段的社会已进入了“读图时代”，但负有社会责任的新闻媒体在女性政治参与内容上常常集体“失声”。社会媒介甚至对女性尤其是女性干部秉持刻板印象，女性干部常被当作“马列主义老太太”，官话、套话特别多，优秀的女干部更是以“女汉子”的形象出现，变相宣传两性不平等。

（二）治理能力维度：参政议政道路中的政治自由贫困

结合阿马蒂亚·森的自由发展观基本思想，本研究认为政治自由是政治发展的首要目标与重要手段，在政治发展过程中起着“建构性”和“工具性”作用。由于阿马蒂亚·森的自由概念是在“可行能力”基础上构建的，是可能实现的各种功能性活动组合[15]（P62），也即政治自由应是实现人们政治价值的可行能力。政治自由的建构性作用表明，能否享受经济支持、社会机会、防护性保障等工具性自由，直接决定了实质性政治自由能否增进。

1.经济支持弱：经济资源贫乏加剧政治参与的张力和断裂

“一个行动发生的可能性是行动者期望从多种可能的行动结果中获得功利的函数”[16]（P376-377）。一方面，在现代社会生活中，经济社会发展的市场取向将女性目光聚焦在经济领域内，女性对经济利益的热情逐渐取代了对政治权力的崇拜和政治参与的热忱。不可否认女性政治参与者也遵循“实用性伦理”，对调适经济待遇的“政策期待”较高，但现实是“政策期待”往往回应迟缓或缺位，政治参与的热情势必会不断被工作待遇与付出不相称的客观现实蚀损，甚至会加剧“政策冷漠”。另一方面，在家庭劳务尚未社会化的情景下，女性家务劳动的经济价值被低估甚至忽略。隐性的家务劳动价值带来的两性间经济收入的张力迫使女性把更多精力投入经济活动而无暇过问政治。在经济发展到一定水平后，“处于较高社会经济地位的人参与政治的比例必然要比处于较低社会经济地位的人们高些”[17]（P290-291）。女性虽然日渐从家庭私域向社会公共劳动回归，但大多仍集中在经济报酬金字塔底的行业领域。同时，“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随”[18]（P13）。经济权力或地位势弱必然拘囿女性在政治领域的实质性发言权，钳制其政治参与的内容与层次。

2.社会机会少：传统性别文化抑制政治资本的存量与质量

社会机会是增进政治自由的一种重要的工具性自由，能否平等享受基本教育、公平就业等增加社会资本存量与质量的社会机会都会直接影响政治参与者的实质性自由及其拓展。但“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”[19]（P305）。我国管理国家与社会公共事务的权力与资源一直为男性支配，女性被排斥在政治领域的边缘，并被最大限度地向家庭“挤压”。这使得社会对女性的家庭角色期待大于社会角色。然而，传统家庭角色与政治资本的积累相悖，女性往往面临事业与家庭的两难抉择。这种传统性别观及角色分工抑制了女性增进政治自由的社会资本与社会机会的获取。但传统性别观点依旧在经济领域延伸与发挥作用，势必限制女性社交活动范围与社会经验资本的积累，最终使得女性政治自由的资本与机会等受到制约。

3.防护保障差：政治热忱蚀耗助推性别隔离的广度与深度

从政治自由发展的观点来看，防护性保障能为政治参与者更好享受实质性自由提供社会安全网，特别是政府为推进政治参与水平所做的制度安排。然而，在中国存在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的潜规则，法治意识淡薄的民众不是通过法律程序依法解决问题，而是依赖于非制度化的诉求方式。女性干部难以依法开展工作，而是一般通过个人关系争取解决问题，结果不断蚀耗女性的政治参与热情。即便努力付出与业绩不俗，女性干部往往长期原地踏步走而不被提拔使用，部分女干部在一个部门一干就是一二十年，甚至到退休职务都不变。尤其是基层妇联干部大多身兼数职，“权”小责任大，还必须面临工作与家庭劳动、无私奉献与家庭经济损失的两难选择，但报酬待遇普遍较低，间接滋生了女干部“男人决策、女人配合”的从属和依附心理，被动性从政倾向明显。

（三）治理工具维度：配额制度执行中的参与通道阻滞

性别配额制“通过人为规定一个比例数，来确保有一定比例的妇女参加政治活动，防止政治活动只成为男性的专利，或者只有极少数妇女参与政治，使女性参政成为现代政治中的装饰品”[20]。但性别配额制的执行过程“是一个充满着连续不断的交易、谈判和政治互动的复杂过程”[21]（P129），会因地方政策执行主体在“制度缝隙”中发挥主观能动性而出现执行“梗阻”现象，导致构建性别和谐的政治生态目标受阻滞。

1.象征性执行：结构化安排与“无知少女”现象

国家关于领导班子配备的政策一般都会强调到性别、民族、党派以及界别的比例，但国家政策一般会遭遇象征性执行境况。荷兰学者布雷塞斯认为“象征性合作系指地方政府假装合作，而实际上并未合作。如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空间，而中央政府又无法检查时，地方政府多会采取象征性合作的方式。”[22]在实际的政策执行过程中，为了满足比例安排，同时为兼顾权力资源的稀缺，地方政府往往搜寻符合性别、民族、党派、界别于一身的女性，进行揠苗助长式的提拔，出现被地方官员戏称为“无知少女”的女性干部。这种“为比例而比例”的象征性执行筛除了那些久经基层锻练、有丰富工作经验的女性，并使其沉滞于基层不被提拔使用。但不可否认的是，这种象征性执行并未违反政策本身的原则性与强制性，甚至符合了政策制定者与政策执行者之间客观的主从关系，但却隐蔽性地偏离了政策目标。这种制度比例配额制度的“强倡导”、“弱实施”抑制与耗损了女性政治参与的意识、热情及效能感。

2.选择性执行：依性别划岗与“再边缘化”现象

《中国妇女权益保障法》（2005年版）第9条与第10条规定“国家保障妇女享有与男子平等的政治权利”，“妇女有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，但这并不意味政治赋权就一定能落实。“中央当局一旦授权地方实施其政策，便部分放弃了对实施政策的控制权。在这种情况下，政策当然有可能得以按中央的意图实施，但是政策延误和变形，乃至根本未能实施的例子也屡见不鲜”[22]。因为政策执行当局也有自己的政治任命考量与性别偏好，但又不能公然地对抗中央政策。那么，最优的政策执行方案便是依循传统男本位的政治文化来进行工作岗位安排，即便是《中国妇女发展纲要》中有“教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育、民政、司法、劳动和社会保障等部门领导班子中要首先配备女干部”的条款规定，但实质上仍是继续维持和强化社会性别角色定型，结果女性干部多集中在科教文卫等被认为适合女性的职业中，而且多数担任副职，遭遇再边缘化。

3.停滞化执行：抗共谋博弈与“时紧时松”现象

透视女性培养使用的政治规则，政治场域内的政策执行主体存在根深蒂固的“结构性干部”观念。“无论新的法则在其制订者看来是多么的合理，政府行政机构都会发现，要在短期内冲破和克服社会的传统规则是很困难的”[23]（P59）。“结构性干部”观念致使女干部培养使用政策梗阻，女性干部任用上存在“时紧时松”与“停滞化”现象：换届强调结构时重视，平时跟踪培养、多岗位锻炼放松，女干部断层现象与结构比例不合理。异化的政策执行现象不排除是政治场域内执行主体共谋的可能[24]（P175），因为“在每一个群体中，都有不顾道德规范，一有可能便采取机会主义行为的人”[25]（P29）。在性别利益固化的政治格局中，男性化或缺乏社会性别敏感度的政策执行主体作为“理性经济人”，不可避免地会带有主观偏见与感情色彩而趋向于选择“违背”国家上位法律法规的隐蔽性策略。所以在特殊节点上，妇女参政比值数会呈现出波浪状的发展态势，大体上却是保持稳定的趋势甚至出现停滞化现象。

三、重构政治场域中的性别结构

（一）完善治理体系：将社会性别意识纳入政策过程

以全面推进依法治国为主题的党的十八届四中全会将加强性别政治权利平等立法与执法纳入到国家法治建设当中来。结合依法治国新情景与法治中国建设已有实践，需在男女平等宪法精神基础上进一步搭建“法律法规完备、法治实施高效、法治监督严密、法治保障有力”的法治体系，从而将推进女性政治参与置于搭建的法治整体框架内。

一是把社会性别意识纳入立法程序。在法治背景下构建性别和谐的政治生态，需将社会性别意识纳入到党的主张及党领导立法的整个过程之中。实现依法治国就要推进科学民主立法，就需积极调整立法性别结构。推进民主立法需吸纳女性和妇女组织参与立法，确保女性在立法程序中的话语权得以实现，实现在立法体系中两性从机会到结果的平等，促使利益分配者能够更公平地分配性别利益。

二是将性别平等建设纳入政绩考核。“在任何高度复杂的组织中，要想使任何决策得以贯彻执行，必须调动各个层次的人员。只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可才能决定一项决策能否及时得以贯彻”[26]（P158）。提高政策执行者的预期收益与激发其执行的积极性，需将性别平等建设纳入政绩考核，进而增强立法者与执法者的性别敏感，落实女干部待遇政策规定，通过提高政治经济待遇激发其工作热情。

三是建构相关政策落地的保障钟罩。为保障女性政治参与政策执行落地，要建立性别平等专门巡视机构，将保障女性政治权益法规的执行情况纳入党委巡视范围，对下级党组织领导班子及其成员进行巡视监督，保证保障女性政治权益的方针政策得以贯彻执行；赋权统筹社会性别事务的机构，对现有的公共政策进行社会性别检视与审查，消除现有政策中的性别盲点，严肃查处各种违纪违规现象，将女性政治权益保障法规落到实处。

（二）提高治理能力：锻造参政议政的政治自由能力

阿马蒂亚·森的“可行能力”理论让我们深刻认识到中国女性政治上的贫困植根于现有社会权利架构，是多种社会制度共谋的结果。一个没有被赋权的和自由的贫困女性难以凭借自身能力在政治场域实现自由发展。因此，有效提升女性政治自由，需反思国家干预在提升女性政治自由可行能力和摆脱政治贫困方面的意义与行为空间。

一是大力发展经济，改善女性经济地位，强化其政治意识。将促进女性就业纳入国民经济和社会发展规划之中，促进家务劳动社会化，推进女性就业。在女性比较密集的行业与部门，实施优惠政策刺激企业吸纳女性就业，提供就业技能培训与择业指导等方面的服务，建立健全女性创业扶持政策。同时，建立有效的市场劳动监督机制，打破职业性别隔离与保障女性平等就业的权利，为女性平等参与经济建设的各个方面提供更广泛的物质基础与有力保障，为妇女综合素质与参政意识的提高创造良好的社会环境。

二是落实待遇政策，提高女性政治经济待遇，激发其工作热情。为女性提供各类培训，有安排、有意识地选派女干部到基层一线、核心部门挂职学习，确保女干部职业发展“有兆头”；公开选拔干部的考评标准体现性别平等意识，在任职满一定届期的女干部中公开选拔优秀干部，落实关于干部政治待遇政策，确保女干部在政治上“有奔头”；在落实基本政策待遇的基础上每年从女性干部中选拔优秀干部享受更高的经济待遇，确保女干部在经济上“有甜头”；将离任女干部生活补贴纳入财政预算，离任后按照工龄能够给予一定的补偿或生活补贴，确保女干部离职后“有想头”。

三是注重家庭建设，缓解女性家庭与事业角色之间的冲突。通过政府购买相关公共服务推进家长性别平等意识的培训工作，将性别平等家庭教育纳入“最美家庭”考核标准，合力形成男女平等的良好家风；出台保障女性政治参与的家庭福利政策，主要是政府通过提供休假、津贴以及家庭照顾服务的方式，在一定程度上减轻双职工家庭困扰，帮助人们平衡工作与家庭之间的冲突与责任；社会各方面要给予“家庭主夫”以最正面的报道，让男性在照顾家庭的同时收获荣誉与自豪，对男性主动承担家庭照料责任予以一定的奖励或者减税，以达到缓解女性家庭与事业角色之间冲突的目的。

（三）更新治理工具：推广与实践社会性别反应预算

“如果你想知道一个国家将会如何发展，只需要看看这个国家的预算，再看看其向妇女和儿童分配资源的情况就可以了”[27]。社会性别预算是一种政策工具，它将社会性别意识引入各级预算的过程，用以评估政府的收入和支出对女性和男性、女童和男童所产生的不同影响，并对这种差异做出回应以确保向男性和女性公平且平等地提供服务[28]（P113）。推进女性政治权益政策落实除了要消弭比例配额制执行梗阻，更需要财政资金的支持。社会性别预算无疑是将男女平等从理念变为现实的关键手段。

一是优化社会性别反应预算推广的认知环境。社会性别反应预算周遭的制度环境通常决定其推广的范围与进程，根植在制度环境框架里的文化因素同样发挥着规约效应。在政治场域现有制度环境下推广社会性别预算要捣碎根深蒂固的传统社会性别文化所带来的认知桎梏，必须以制度之力将社会性别反应预算理念纳入政策过程，使政策过程中的相关主体能认识到政府预算性别中立的负面影响与将社会性别引入政府预算的重大价值。

二是完善社会性别反应预算推广的制度安排。中国社会性别预算应当由理念向行动转变[29]，确保政府履行社会性别主流化的政府意志与政治承诺得以落实。但社会性别反应预算的制度安排应在因地制宜的基础上科学配置、优化组合性别统计制度、性别审计制度在内的社会性别反应预算体系，在结构层次上达到空间的耦合，且在时间维度上彼此关联渗透、共同演进，从而发挥制度的最大效率，以促进政府预算资源配置的帕累托改进[30]（P62），最终达到碎化政治场域性别隔离的目的，从而塑造政治生态性别和谐的良性格局。

三是保障社会性别反应预算推广的制度收益。社会性别反应预算对实施者提出了较高的技术要求与政治要求，可设计一份社会性别主流化检视清单，通过一系列简单和通用的是非判断问题列表，评估公共政策、计划和法例对男女两性的影响[31]。这就要求在向社会开放预算过程的承认行动基础上注重涵盖性别数据信息的收集与使用能力的培训开发、跟踪反馈与监督执行等关键环节的践行与落地。

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