基本公共服务“均等化”概念辨析*

刘磊　许志行（四川大学，成都 610065）



基本公共服务“均等化”概念辨析*

刘磊许志行
（四川大学，成都 610065）

摘 要：针对“均等化”概念界定不清晰和实践指导性不强的问题，本文对“均等化”进行思想溯源和研究梳理，对“均等化”的代表性概念进行规范化分析，并与类似概念“均衡化”进行了辨析，认为“均等化”必然是数量化的概念，但其不仅强调资源分配的公平合理，更强调国家治理的价值取向。“均等化”应是全民可享受的基本公共服务价值达到一致，它以数量和质量为基础并综合考虑不同地区的经济社会发展条件。当前而言，“均等化”的可行路径是上级政府以中等标准和地区货币购买力为依据进行财政调配，并通过自下而上的步骤逐步实现，但有关具体公共服务类型的均等化标准和内涵仍有待进一步研究。

关键词：基本公共服务；均等化；概念

一、引言

党的十八大报告强调2020年总体实现我国基本公共服务均等化，很多学者也就基本公共服务均等化的概念、现状、质量与评估等方面进行了广泛研究。但是，目前关于“均等化”概念的认识并不统一且仍然存在模糊不清的问题，如“大体均等”和“基本均等”等描述常见于许多研究，①②③或将基本公共服务抽象为“使用价值形态”等难以实际规范和明确的理论概念。④“均等化”一词本身所表达的是一种数量化概念，而基本公共服务“均等化”的落实，最终也表现为具体的财政安排。模糊化的概念并不能体现出“均等化”的实质，也导致在实践中难以衡量和应用。⑤本文通过溯源“均等化”思想，梳理“均等化”概念的研究现状，进而对“均等化”的代表性概念进行规范化分析，并对比“均等化”与类似概念如“均衡化”的概念与内涵，以期对“均等化”概念的明确和“均等化”的实践有所启示。

二、“均等化”概念溯源和研究现状

基于我国地区间和城乡间公共服务供给差异而提出的目标性词汇，“均等化”具有深刻的历史渊源与思想基础。孔子在《论语·季氏》中提出：“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安，盖均无贫，和无寡，安无倾”。以罗尔斯的正义论为借鉴，当代学者提出了机会均等、结果均等和过程均等等公共服务供给的理念标准，⑥同时也认识到均等化不是简单的“损有余而补不足”，即均等化不能以降低某些区域和群体的公共服务水平为代价。⑦目前，除少数学者认为基本公共服务均等化是没有城乡和区域差别的单位公民应当享受的公共服务数量，8○大部分研究主张均等化并不意味着绝对的平均，⑨⑩11○但就具体何为“均等化”，则存在着不同理解。从静态视角，朱柏铭认为均等化是不同区域居民所感受的基本公共服务性价比水平大体相当。12○从动态视角，钟振强和宋丹兵认为均等化在不同阶段具有不同标准，最终大致均等。13○从构成要素方面，于海洋认为均等化包括经济意义上的财政剩余均等化和政治意义上的公平。14○罗振东等认为均等化包括资源供给的均等、发展的均等和结果输出的均等。15○陈海威和田侃认为均等化要考虑结果公正、起点公正（机会均等）和过程公正（程序公正）三个要素。16○李剑和王妤则认为均等化是一个复合性的目标体系，包括政府提供基本公共服务的财力均等化、能力均等化、结果均等化，社会成员从政府提供基本公共服务中获得的收益程度均等化等多重含义。17○表1列举了本文梳理的代表性的均等化概念并将其分为8种类型。

表1　基本公共服务“均等化”的概念梳理

从表1可以看出，大部分学者对于均等化的价值认同具有一致性，而对于其具体的内涵和标准则具有较大的主观差异，并在可测量性上存在模糊不清的问题。因此，有必要在不同的概念中找到一个“平衡点”以最大化满足不同人群的均等感，同时需要明确一种可测度的均等化标准从而将其真正落到实处。

三、“均等化”概念的规范化分析

“均等化”本身是一个多角度和多维度的概念，因此表1中对“均等化”概念的不同界定并无孰对孰错之分，而且都存在道德和社会规范上的合理性。因此，本文采用一种多标准决策的方法对不同的均等化概念进行规范化与整合。

（1）财政能力均等

基本公共服务作为政府提供的公共产品，其均等化标准应建基于财政能力的均等化。28○保障和完善基本公共服务应是政府财政收入的主要支出渠道，因此观点1中提出的以支出能力来衡量公共服务支出在逻辑上欠缺合理性，而应以收入来衡量支出，即基本公共服务均等化的前提或标准是地方政府人均财政收入的均等化：

Ip1=Ip2=...=Ipi（1），

其中Ipi指地方i的人均财政收入。

（2）结果均等

观点2、3、4都强调了公民个人在享有基本公共服务结果方面的“大体”和“基本”一致，强调了一种人均观念，但对于“大体”或“基本”并没有给出明确解释，而这种不明确解释在政策执行过程中就很可能导致执行结果与初衷的巨大偏差。在我国的法规政策体系中，这样的例子不胜枚举。本文认为，这种“大体”或“基本”可以理解为由于不可避免的实际行政管理、政策实施、区域和个体的属性及需求差异等原因所造成的结果均等的误差，但在概念界定中应避免此类模糊化表达。对观点2和3进行规范化得到：

PS1=PS2=...=PSj（2），

其中PSj指政策实施目标中公民j所享受的基本公共服务。

观点4强调结果均等应以人均标准来计算，暗含的意思为区域间的公共服务水平应达到人均均等而非总量均等。区域间的人均均等将在下述的概念分析中提出。

（3）机会均等

观点5将机会均等作为某一层面的结果均等所追求的目标，其实质是将结果均等的概念细分为享受基本公共服务的结果均等和权利均等，享受基本公共服务的权利均等不一定会保证享受基本公共服务结果的均等，而享受基本公共服务结果的均等一定会实现权利的均等。从这个角度来说，观点5是对现实中起点均等、过程均等而结果不均等现象的修正，它将基本公共服务均等化看作一个“政治黑箱”，以享受结果均等来保障权利均等。在理论层面，这种概念界定具有启发性，但从实践层面来看，其本质和上述的结果均等是一致的。观点6将机会均等简化为控制贫富差距，可以认为与上述财政能力均等趋于一致。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》同样强调基本公共服务均等化的核心是机会均等，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，而不是简单的平均化和无差异化。这个概念更多地强调一种平等的思想和价值理念，当然也不忽略结果的均等。

（4）最低标准

观点7、8和9都强调了基本公共服务的底线均等，即承认和容许地区、城乡和人群之间可控范围内的差距，但必须保障每个国民所享受的基本公共服务不低于社会最低标准，或保证公民享受的最低限度公共服务标准是一致的。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中对公共教育和住房保障等九大公共服务领域均提出了基本标准，并规定“各省（区、市）应遵循实施国家基本标准，并可结合本地区实际情况，适当提高服务标准”。社会最低基本公共服务标准事实上是制度红线，而非均等化的标准。

（5）中等标准

观点10认为对于我国这样地域广阔、地区间差别明显的国家，均等化的公共服务水平应统一以中等收入省份的水平为准，即：

RPS1=RPS2=...=RPSi=RPSm（3），

其中RPSi是指i省的公共服务水平，而RPSm是指中等收入省份m的公共服务水平。

如果从人均角度考量，则有：

PSp1=PSp2=...=PSpi=PSpm（4），

其中PSpi和PSpm分别是指i省和m省的人均基本公共服务水平。

（6）横向均等

观点11认为均等化是区域之间公共服务水平的均等或者区域间政府提供服务的财政能力均等。区域间公共服务水平均等可理解为不同区域的总体公共服务水平均等，即：

RPS1=RPS2=...=RPSi（5），

其中RPSi是指区域i的公共服务水平；

或区域间的人均公共服务水平均等，即：

PSp1=PSp2=...=PSpi（6），

其中PSpi是指区域i的人均公共服务水平。

而区域间政府提供均等化服务的财政能力可以认为是各区域的财政收入或人均财政收入均等，即式（1）或：

I1=I2=...=Ii（7），

其中I1为地区i的总体财政收入。

在区域间政府提供公共服务的财政能力均等的前提下，区域间公共服务水平均等则意味着每个区域都将固定比例的财政收入用于基本公共服务供给。

（7）纵向均等

观点12认为均等化是指各级政府间的财政收入与提供公共服务的成本相匹配，这既取决于上下级政府之间的责任划分，也取决于相应的收入权力划分。成本可以用公共服务水平来表征，公共服务供给数量越大，则成本越高，因此有：

RPSn/En=RPSp/Ep=RPSm/Em=RPSc/Ec（8）

其中RPS和E分别指中央政府（n）、省政府（p）、市政府（m）和县政府（c）提供的公共服务和其财政收入。

（8）地区均等-区域均等-个人均等

观点13从动态角度定义了均等化：均等化作为一个实现过程，是指政府完善公共财政体制以及为实现此目的进行的政策倾斜等活动。29○其实现步骤应为从区域内均等到区域间均等最后实现全民均等。

区域内均等可认为是区域内每个公民享受的基本公共服务水平一致，即：

PSi1=PSi2=...=PSij（9），

其中PSij是指区域i的公民j所享受的基本公共服务水平。

区域间均等即横向均等，可由式（5）和式（6）表达。

至于全民均等则可视为全民享受的基本公共服务水平是一致的，即：

PS1=PS2=...=PSj（10）。

以上概念从不同角度对基本公共服务均等化的含义和条件进行了阐述，不同概念之间相互区分又紧密联系，对这些等式进行去重与合并，可以得到：

在以上的等式组中，直观看来，式（1）和式（7）存在矛盾，式（1）要求各地方政府人均财政收入均等，而式（7）要求各地区总财政收入均等，除非地区间人口规模相等，两式无法同时成立。由于目前公共服务供给主要通过政府财政实现，因此我们可以合理假设，地方的公共服务水平是地方财政收入的一个比例r，则地方人均公共服务水平和地方人均财政收入的比例也是r，那么给式（1）的每一项都乘以r，得到各地区间人均基本公共服务水平均等，即式（6）。给式（7）的每一项都乘以r，得到地区间总体公共服务水平均等，即式（5）。

最终，我们可以得到以下的等式组：

其中式（9）、（5）、（6）、（10）表达了不同层次和不同角度的均等化，如上所述，如果以动态视角来看，可以将其视为基本公共服务均等化实现的步骤，首先是区域内的人均均等，其次是区域间人均均等或区域间人口规模相等前提下的总量均等，最后是全民均等。而式（8）描述了在这个过程中的基本制度安排，即中央、省、市各级政府的基本公共服务供给数量与其财政收入的比例必须相等。

通过对“均等化”概念的梳理和规范化分析发现目前关于均等化概念的差异主要是由于定义角度和层次不同而导致。简单地说，所谓基本公共服务均等化最终就是每个公民具有平等的机会享受到数量和质量一致的基本公共服务。这里面包含两层意思：一是机会均等，即公共服务面前，人人平等；二是结果均等，即获得的实际数量和质量一致。虽然《国家基本公共服务体系“十二五”规划》强调机会均等是基本公共服务均等化的核心，但如果结果不均等，则机会均等也将失去意义，或者说机会均等本质上就是追求结果均等的机会均等。因此，正如开篇所提出的，基本公共服务均等化最终还是要落脚到数量化的概念。

四、均等化与均衡化

与基本公共服务“均等化”类似的一个概念是“均衡化”。在我国的社会管理中，“均衡化”的提法最早出现在教育领域。2002年颁布的《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》中提出“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”。以此为指导，俞海洛和王云彪等探讨了教育资源配置均衡化的实现路径。30○31○张万朋和孙雪对“义务教育均衡化发展”与“基本教育公共服务均等化”的内涵与关系进行了辨析。32○除此之外，一些学者也提出了“基本公共服务均衡化”的概念，如解建立和王荣丽等认为均衡化是纠正或调整地区间财政能力或公共服务水平的横向平衡。33○温艳强调公共服务水平的均衡化是政府在不同的阶段根据不同的标准为各地的居民提供均等的公共物品和服务，为各地居民的生活和经济发展提供适合的基础条件。34○曹静晖则认为应从一致性的底线需求、相对的均衡化和渐进的均衡化三个方面来理解均等化。35○王谦、代佳欣、胡志平等则具体研究了城乡和区域之间的基本公共服务供给均衡问题。36○37○

不难看出，当前研究对于“均衡化”的概念界定及具体研究与“均等化”并无明显差异，在很多时候则互相通用这两个概念。本文认为，“均衡化”和“均等化”都是指物质资源配置的平衡与合理，而“均等化”更强调公平的价值理念，追求平等的人文关怀；“均衡化”更强调作为整体的各个部分间的平衡，是一个自上而下的整体概念，而“均等化”更强调个体间的相对平衡，是一个自下而上的个体概念；“均衡化”是一种工具理性的体现，强调的是一种稳定的客观状态，而“均等化”不仅追求缩小资源分配的差距，更追求公平、保障权利、以人为本等价值观，努力消除人们主观上的不公平感，是工具理性与价值理性的结合。

可以认为，“均等化”是“均衡化”的价值取向和最终目标。尽管严格的“均等化”在实践中还存在诸多困难，但如同基本公共服务之“基本”，它所表达的并不完全是一个物化的概念，更代表了执政者政策制定与实施的基本理念。基本公共服务强调的是国家对于每个公民个体基本需求的满足，而非国家层面的总体平衡。因此，对于基本公共服务，本文认为“均等化”的概念更能够体现其价值与内涵。在实现“均等化”的某一阶段，具有追求“均衡化”的特点，但最终要实现的还是“均等化”。

五、结论

“均等化”的概念在理论上以平等思想为基础，在实践上则以具体的数量化核算和分配为核心。针对现有研究中基本公共服务均等化概念界定模糊、不规范和实践指导性不强等问题，本文对目前代表性的均等化概念进行了系统梳理和规范化分析，并与类似概念“均衡化”进行了对比分析，认为“均等化”不仅追求资源配置的公平合理，更是国家治理的一种价值取向。目前学术界对于均等化认知的差异主要是出发角度和关注阶段不同，本质上来说均等化就是每个公民可享受的基本公共服务水平达到一致。

但是，全民均等是基本公共服务均等化的理想状态，这一目标的实现必须从局部和区域的均等化开始。在整个均等化的实现过程中，区域间的人均公共服务水平均等是最为关键的一步，它为全民均等提供了前提条件。当然，从人均均等到实际的全民均等还需要合理的制度安排，以保障公民个体的平等权益。但是，如果不考虑我国各区域间经济社会发展状况和财政收入的差异以及我国的经济政治制度安排，简单追求区域间的人均均等，实质上是在追求各地区中的最高标准，这显然是不现实的。因此，必须进一步明确均等化的实施标准。如式（5）和（6）所指出的，中等标准是一个可行标准，即省际和市际的基本公共服务水平以中等收入的省市为标准，这要求上级财政转移支付向中等标准以下地区倾斜，最终达到一致。中等标准在某种程度上其实也是最低标准，即维持各地区公民的公共服务水平不低于全国的中等水平。发达国家在这个方面已有成功经验，如澳大利亚的收支均等化模式就是对全国8个省的财政收入和支出分别进行人均均等化，然后通过标准收支差进行全面横向均等化；加拿大为了均衡财政收入，以13个省和特区中的5个中等收入省份的平均人均财政收入作为标准进行均等。38○

但这种中等标准亦存在不足，因为中等标准落脚于中央政府通过再分配和财政转移支付实现地区公共服务供给财政能力的均等，而财政能力的均等并不一定能保证基本公共服务的均等。首先，同等的货币量在不同的地区可以获得的公共服务数量和质量是不一样的，即区域间的货币购买力差异问题。直接影响货币购买力的因素是商品和服务价格，即消费水平。所以，需要将各地的消费水平因素考虑进去从而完善中等标准的计算。例如，先利用中等标准方法计算出中央对各个省市的财政转移支付，然后再根据各地消费水平对整个财政转移支付数量进行修正。其次，根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，基本公共服务的范围包括教育、就业、环境保护和国防安全等14个领域，对于每种公共服务来说，其供给、享受和测度都存在很大差异，各地区财政能力的均等难以涵盖每一项具体的基本公共服务均等化内容，这也为进一步明晰具体的公共服务均等化概念和标准提出了挑战。另外，在公共服务供给过程中，中央、省、市和县各级政府的基本公共服务供给数量与其财政收入的比例必须相等，应严格限制上级给下级分配任务但不匹配预算的行为。财政政策从“供给侧”为基本公共服务均等化提供了可能性，然而从“需求侧”如何进一步明确各项具体基本公共服务的均等化标准仍将是未来面临的巨大挑战。

注释：

①崔玉宾：《论政府在基本公共服务均等化过程中的角色定位》，《商业时代》2013年第9期。

②陈莹莹：《关于基本公共服务均等化的研究探讨》，《经济研究参考》2013年第36期。

③高冰：《甘肃省基本公共服务均等化的财政思路与对策》，《财会研究》2008年第14期。

④张玉玲：《从和谐视角看公共服务均等化》，《光明日报》2006年11月23日。

⑤徐诗举：《基本公共服务均等化的标准与实现途径——以安徽省为例》，《探索》2011年第3期。

⑥郑慧：《中西平等思想的历史演进与差异》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2004年第5期。

⑦李一花：《城乡基本公共服务均等化研究》，《税务与经济》2008年第4期。

⑧曾红颖：《我国基本公共服务均等化标准体系及转移支付效果评价》，《经济研究》2012年第6期。

⑨杨春：《对推进流动人口计划生育基本公共服务均等化的思考》，《人口与经济》2011年第4期。

⑩黄云鹏：《“十二五”促进城乡基本公共服务均等化的对策建议》，《宏观经济研究》2010年第7期。

11○薛元：《“十二五”期间促进基本公共服务均等化的政策研究》，《中国经贸导刊》2010年第20期。

12○朱柏铭：《从性价比角度看“基本公共服务均等化”》，《财贸经济》2008年第10期。

13○钟振强、宋丹兵：《基本公共服务均等化及其评价指标体系》，《吉林工商学院学报》2008年第2期。

14○于海洋：《民族地区基本公共服务均等化的多元解读》，《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2013年第3期。

15○罗震东、韦江绿、张京祥：《城乡基本公共服务设施均等化发展的界定、特征与途径》，《现代城市研究》2011年第7期。

16○陈海威、田侃：《我国基本公共服务均等化问题探讨》，《中州学刊》2007年第3期。

17○李剑、王妤：《分类逐步推进基本公共服务均等化》，《企业经济》2009年第6期。

18○胡琳琳、郭万超：《城乡基本公共服务的均等化》，《开放导报》2013年第4期。

19○俞雅乖：《基本公共服务城乡差距及均等化的财政机制》，《经济体制改革》2009年第1期。

20○赵云旗等：《促进城乡基本公共服务均等化的财政政策研究》，《经济研究参考》2010年第16期。

21○刘尚希：《基本公共服务均等化：现实要求和政策路径》，《浙江经济》2007年第13期。

22○刘晗：《基于问题导向的基本公共服务均等化分析——以大连市为例》，《地方财政研究》2014年第9期。

23○唐钧：《“公共服务均等化”保障6种基本权利》，《时事报告》2006年第6期。

24○项继权：《基本公共服务均等化：政策目标与制度保障》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2008年第1期。

25○刘燕华、谢宗棠：《甘肃基本公共服务供给均等化实证研究》，《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》2013年第2期。26○政府间财政均衡制度研究课题组：《各国财政均衡制度的主要做法及经验教训》，《经济研究参考》2006年第10期。

27○郝继明：《推进基本公共服务均等化要注意防止几个误区》，《群众》2012年第12期。

28○丁元竹：《基本公共服务均等化：战略与对策》，《中共宁波市委党校学报》2008年第4期。

29○郭小聪、刘述良：《中国基本公共服务均等化：困境与出路》，《中山大学学报（社会科学版）》2010年第5期。

30○俞海洛：《城乡义务教育资源均衡化探析》，《河南社会科学》2012年第5期。

31○王云彪：《河南省教育资源配置均衡化问题探析》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2014年第5期。

32○张万朋、孙雪：《关于“均等化”与“均衡化”的思考》，《教育与经济》2010年第4期。

33○解建立、王荣丽、任广浩：《政府转移支付制度的区域均衡化效应分析》，《商业时代》2007年第34期。

34○温艳：《我国财政转移支付制度运行的检视与完善——从公共服务均衡化的角度》，《华中师范大学研究生学报》2007年第2期。

35○曹静晖：《基本公共服务均等化的制度障碍及实现路径》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2011年第1期。

36○王谦、代佳欣：《物联网管理模式为基本公共服务均衡再探路——以四川省为例》，《西南民族大学学报（人文社科版）》2015年第11期。

37○胡志平：《中国农村公共服务均衡供给的政策性框架建构》，《兰州学刊》2011年第1期。

38○Péloquin，D.，A.Chong（2002），A comparison of fiscal disparities and equalisation regimes in selected federations，Conference of Australian Economists，Adelaide.

（责任编辑 矫海霞）

许志行 男（1990-）四川大学公共管理学院硕士研究生

中图分类号：D699.3

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）04-055-（8）

*本文系国家社科基金重大项目“城乡基本公共服务均等化的实现机制与监测体系研究”（14ZDA030）和四川大学中央基本高校科研经费（skqx201605）阶段性成果。

收稿日期：2016-5-26

作者简介：刘磊 男（1983-）四川大学公共管理学院副研究员

The Concept Analysis of the"Equalization"in Basic Public Service

Liu Lei/Xu Zhihang

Abstract：Aiming at the ambiguous definition of"equalization"and thus low feasibility in practice，the article traces the origin of the"equalization"and reviews the concepts of"equalization"in contemporary studies.The representative definitions of"equalization"are then normalized and compared with the similar concept"equilibrium".The article argues that"equalization"is essentially a quantified concept.It does not only stress the reasonable and equal resource allocation，but also emphasize the value orientation of national governance."Equalization"means the equal value of the basic public service that all the citizens could enjoy.It is based on quantity and quality and takes the economic and social development of different regions into consideration.For now，a feasible path for"equalization" is the higher government allocates financial support among lower governments according to"medium standard"and regional purchase power，which should be implemented gradually from the bottom up.However，it still needs further study about the standard and connotation of specific type of public service.

Keywords：Basic Public Service；Equalization；Concept