我国海洋环境保护政策的历史演进与结构特征*——基于政策文本的量化分析

许　阳王　琪孔德意（.中国海洋大学，青岛 66000；.东北大学，沈阳 089）



我国海洋环境保护政策的历史演进与结构特征*
——基于政策文本的量化分析

许阳1王琪1孔德意2
（1.中国海洋大学，青岛 266000；2.东北大学，沈阳 110819）

摘 要：海洋环境保护政策是国家治理海洋环境，规制用海主体行为，分配海洋生态资源，实现海洋可持续发展最直接、最有效的工具。海洋环境保护政策体系的优化与完善直接影响政策执行效果，关乎“海洋强国”建设和“一带一路”战略的实现。对改革开放以来我国海洋环境保护政策体系的演变与特征分析是深入研究海洋环境政策的前提。运用政策内容分析法，以1979年至今中央部委发布的161项海洋环境保护政策为样本进行量化分析，可以发现我国海洋环境政策体系演变呈现出低位徘徊、持续性增长和稳定周期性震荡的三阶段特征；多元政策制定主体间能够描绘出“简单协同”的二元决策协作网络图谱；在政策工具选择上，呈现控制型政策工具过溢而经济激励型政策工具和鼓励-参与型政策工具使用不足的特征。

关键词：海洋环境政策；政策内容分析法；海洋环境保护；海洋环境治理

一、引 言

在经济全球化发展与国际交流频繁密切、国家间往来互动加强的趋势下，海洋已不仅仅是世界沿海国家经济与社会发展的战略基地与资源空间，更是架起国际睦邻合作与推动大国关系发展的重要桥梁。2003年5月，国务院印发了《全国海洋经济发展规划纲要》，提出了“逐步把我国建设成为海洋强国”的宏伟目标；2012年，党的十八大首次提出“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”的战略目标；2013年，习近平主席战略性地提出“一带一路”的发展理念和倡议，再次将“海洋”的战略地位提升到了新的高度。建设海洋强国的战略构想为我国海洋事业发展及海洋事务管理指明了方向，树立了发展海洋经济、维护海洋权益、创新海洋科技、保护海洋生态环境、发展海洋双边国际关系等战略目标。然而，海洋生态环境保护虽然不直接创造经济效益，却是构建“一带一路”战略，实现海洋强国梦想的重要保障。一个真正的海洋强国，需能够以良好的海洋环境推进蓝色经济的发展，能够以海洋生态的维护实现海洋资源的有序开发利用，能够以海洋环境与经济的和谐共处规避解决经济社会发展的诸多矛盾，此方能称之为真正的海洋强国。

海洋本是国土资源的组成部分，其公共物品属性毋庸置疑。海洋生态环境保护的相关事务当属政府固有的职责范围，是政府运用宏观调控手段对经济与环境的协调与管理活动。海洋环境保护政策具有公共政策的全部属性，属于重要的部门政策之一，是海洋政策体系的重要组成部分，是政府对海洋环境治理与保护的最主要手段和工具。1979年国家开始重视环保工作以来，中央相关管理部门共出台了161项与海洋环境保护直接相关的法律、法规、规章、条例等政策文件，各项政策经过多年实践检验与优化修订，形成了当前的海洋保护政策体系，并拥有相对完整独立的政策结构与框架。

以公共政策内容分析法对海洋环境保护政策进行深入分析，可以总结出政策的历史演进过程、政策发展脉络及政策演变逻辑，以可视化的图景深度透视海洋环境保护政策体系，厘清政策的历史与现实；同时，以社会网络分析法研究政策制定主体间的互动关系，可以找出海洋环境政策决策体制的内部结构，并能清晰描绘出多元政策主体间的关系网络图谱，分析其社会网络结构，有利于政策体系的优化完善、政策决策体制的改良与决策机制的创新。

二、文献回顾与研究评价

为了分享更多的海洋利益，维护本国的海洋权益，世界各国纷纷制定、确立、实施符合本国利益和要求的海洋政策，十分重视海洋发展基本政策和战略规划的制定。如作为世界海洋强国的美国分别在1945年、1969年、2000年和2004年制定了《杜鲁门公告》、“斯特拉特顿报告”、《2000海洋法令》和《21世纪海洋蓝图》，这些政策包含了对海洋环境问题的总体概括，治理海洋环境的整体目标和具体措施等内容，成为美国治理海洋环境的出发点和行动纲领［1］。同样，我国在1982年《海洋环境保护法》出台之后，相继出台了保护海洋环境的多种政策法规，至今已经形成具有一定规模性的政策体系［2］。海洋政策对海洋环境保护的作用无可替代，对海洋环境政策的研究符合现实需要，具有重要的现实意义和理论价值，然而，当前我国学者对海洋环境政策的研究成果乏善可陈，多数研究浅尝辄止。虽然对海洋环境政策的研究仅为起步阶段，不过既有研究打开了对海洋环境政策分析的大门，也初步呈现了政策研究范式的雏形及研究路径。

当前对海洋环境政策屈指可数的相关研究成果，主要集中于对以下几个方面问题的关注。第一，对有效的海洋环境政策供给及政策选择模式的探讨。海洋环境政策能否对海洋环境管理发挥积极作用，一个重要前提是政府所提供的海洋环境政策是否是有效的。有效的海洋环境政策应能够突出海洋环境特征，具备适时性、多样性的政策供给方式，能够有效地规范政府行为［3］。同时，有效的政策也需要有良好的政策结构及政策选择模式。海洋环境治理主体的复杂性和海洋环境治理客体的特殊性相互影响、相互制约，二者特点的互补与搭配形成了多种海洋环境政策的选择模式，不同的政策制定模式必然产出不同的政策结果［4］。第二，对海洋环境政策工具选择、运用及如何完善的研究。政策工具是公共政策研究的新视角，政策工具可以划分为多种类型，不同政策问题的解决需要匹配不同的政策工具类型。针对目前我国海洋管理中市场型环境政策工具存在的问题，王琪、丛冬雨提出应构建政府间的协调机制督促政策执行，转变企业环保动机，提高公众海洋环保意识等建议［5］。公共政策本身就是国家治理的最主要手段和工具，海洋环境政策作为政府治理海洋环境的工具，由于海洋环境属性与公共属性存在冲突，所以当前的海洋环境政策体系不够完善，存在着局限性，需要引入更多的治理工具来弥补海洋环境政策工具的不足［6］。第三，对海洋环境政策体系中的具体政策进行专项研究。从国家安全的视角看，海洋生态是实现海洋环境可持续发展的核心，必须不断完善我国海洋生态安全政策体系［7］；海洋倾倒政策是从陆地源头对海洋环境的保护，涉及陆地和海洋多部门的政策协调与整合，复杂性较高，存在问题也较多［8］；国家出台海洋生态补偿政策对强制性的海洋环境保护具有重要意义［9］。第四，中西方沿海国家海洋环境政策执行的比较研究。澳大利亚和日本同中国一样为主要沿海国家，海洋利益与海洋环境是国家发展的重要依托。经研究发现，在陆源污染物控制上，日本和澳大利亚的政策执行效果较之我国更为理想，其原因是在政策执行主体、手段和监督方式上的独特性，他们政策执行的成功之处和重要经验值得我国借鉴［10］。

公共政策学在我国发展的三十多年来，已经形成相对稳定的研究范式，政策理论及分析方法应用于各个政策领域的研究之中，已取得了丰硕的研究成果。然而，综合上述研究内容可以看出，目前我国从公共政策学的理论视角研究海洋环境政策尚处于起步阶段。首先，既有研究肯定了海洋环境政策的功能及研究意义，强调政府治理海洋环境需要有效的政策供给，但在分析有效供给的政策特征及供给路径之前并没有对当前的海洋环境政策体系进行系统研究和结构解析，故而，对政策有效性质疑的说服力不强；其次，从政策工具理论出发对海洋环境政策进行研究有很强的实际价值和理论前瞻性，然而，对政策工具的选择适用性仅停留于定性分析和理论探讨之中，不能彰显出研究的实际价值，研究结论容易陷入空洞无物的怪圈之中；最后，对具体政策领域的分析及政策制定、执行过程的研究应以对海洋环境政策体系的全面解析及决策体制的深入研究为前提，显然，这一研究前提并未实现。虽既有研究已经初露公共政策研究范式的端倪，但研究的深入程度和全面性有待进一步加强。

基于以上分析可以总结出本研究的主要目标为以下四点：第一，通过对1979年以来161项国家海洋环境政策文本的计量分析及政策内容分析，梳理出我国国家层面海洋环境政策的演进轨迹，总结政策的主要特征；第二，通过对政策大样本的统计与编码，分析海洋环境政策的发布主体和内容体系，厘清政策体系的结构特征；第三，运用社会网络分析法对海洋环境决策的多元主体间互动关系进行分析，找出海洋环境决策模式，绘制出多元政策主体间关系的网络图谱；第四，通过对政策工具使用情况的编码数据分析，分析海洋环境政策工具的类别、选择及使用情况，寻找海洋环境治理中的政府行为逻辑。

三、研究方法与设计

1.研究方法

内容分析法是指对于文献内容进行系统的定量与定性相结合的一种语言分析方法［11］，它适于对一切可记录与保存并且具有价值的文献研究，具有客观性、系统性及定量与定性相结合的特点［12］。内容分析法源于新闻学、传播学、图书馆学和情报学等领域的研究，经过多年来学科交叉研究的推进，现已应用到公共政策的文本分析之中，衍生出政策内容分析法。有学者将这一方法应用到了国家的科技政策、土地政策、能源政策等公共政策的研究之中，取得了良好的效果。

2.数据来源

本文综合运用变化概率抽样、整群抽样和滚雪球抽样方法，选取了1979年-2015年间出台的161项与海洋环境保护直接或间接相关的政策作为研究样本，并对政策文本内容按照“政策编号-具体条款/章节”进行政策工具编码。样本数据来源的主要渠道是：在国家海洋局、国土资源部、交通运输部（海事局）、农业部（渔业局）、国务院政府公报专栏等几个与海洋环境保护相关的政府部门网站中，进入相关法律、政策与法规、政策通知、政策解读等专栏内进行逐项筛选，选择与海洋环境相关的所有政策文本；借助中国海洋环境监测网、海洋环境保护协会等本官方性质网站中的政策法规专栏，选取与海洋环境保护相关的国家政策；通过中国知网和万方数据库中的“法律”数据库，检索并选择国家级海洋环境保护的政策文本。

3.分析单元与类目确定

本文以161项与海洋环境保护问题相关的政策条款作为采用内容分析法的必须分析单元，以306个政策条款作为分析海洋环境政策工具使用情况的最小分析因子。

根据研究需要和前文确定的研究目标，本文从基本环境政策工具维度对海洋环境保护政策进行分类。三种政策工具依次是：政府直接通过管理生产过程或产品使用来限制污染物的排放，或在特定时间和区域内限制某些活动等直接影响污染者环境行为的命令--控制型工具，主要包括标准、许可证、区划、禁令、配额、使用限制和污染治理检查等措施；政策采用经济激励手段以“内化”的方式改变环境污染者行为的经济激励型工具，包括罚款、补贴、环境税费、使用者付费、交易许可等措施；以信息公布、环境评价、鼓励社会力量参与等方式实现海洋环境保护的信息-鼓励-参与型工具，主要包括信息公开、环境评价、非政府组织发展、生态区建设、公众参与、道德建设等措施［13］。

4.信度检验

信度分析是验证编码一致性、分类准确性和方法稳定性的关键步骤，是通过比较多位文本评判分析员相互同意的程度来对主评判员编码结果进行的可靠性检验。为了保证文本分析结果的客观、严谨，减少主观因素的干扰，本文对161项政策文本的编码是同两位研究公共政策的博士生共同完成的。通常认为，不同评判者间一致性比率达到80%，则主评判员的编码结果可以接受。通过对两次评判结果进行信度检验，经过计算与调整，两位评判员的一致性比率达到92.2%，显然可以接受文本主评判员的编码结果。

三、数据分析

图1　 1979-2015年我国海洋环境保护政策发布阶段的演变

1.政策演变

由图1可见，1979-2015年我国海洋环境保护政策的演变呈现数量整体上升趋势，1979-1996年属于低位徘徊期，政策单年数量与整体趋势上的变化不明显，这与我国《环境保护法》和《海洋环境保护法》刚刚颁布，政策系统尚处于起步阶段有关。1999-2005年政策单年数量为整体上升趋势，政策数量与过去几年间相比成倍数增长。2006年至今政策演变呈现周期性波动，大概两年为一个波动周期，每个周期均具有明显的波动性特征。

1979-1996年为政策起始阶段：从1979年《环境保护法》的颁布实施开始，环境保护工作成为国家发展的重要任务之一。为了实现环境生态的全面可持续发展，对《环境保护法》进行细化实施，作为环境保护的重要领域，1982年《海洋环境保护法》正式出台。以该法为核心，海洋环境各领域的保护法规和政策在1982-1986年间也相继制定，正式开启了我国海洋环境事业可持续发展的篇章，也形成了海洋环境保护起始阶段的政策制定热潮。我国海洋环境政策体系构建的历史由此正式开始。

1999-2005年为政策平稳执行阶段：20世纪90年代至21世纪初，我国把海洋资源开发作为国家发展战略的重要内容，把发展海洋经济作为振兴经济的重大措施，不断向深度和广度扩展的海洋开发利用创造了中国新的经济增长点［14］。这一阶段是海洋经济红利凸显的时期，国家战略眼光更多的放在海洋经济开发与利用上，对海洋环境保护与可持续发展的重视程度不够，因此，这一时期海洋环境政策的成果不多，属于政策体系发展的平稳期，更多的是以前一阶段政策执行为主，政策曲线呈低位徘徊态势。

2006-2015年为政策高速发展阶段：国家各涉海管理部门制定了诸多与海洋环境保护相关的部门法规和决策，使政策内容覆盖面逐渐拓宽，政策体系日益丰满和完善。新世纪的前十五年，国家经济的高速发展得益于海洋经济红利的快速释放，2006年海洋生产总值占国内生产总值的比重超越了平均水平线，海洋经济进入了平稳增长期，然而同时，经济发展已经对海洋环境造成了严重的破坏，海洋环境的可持续发展成为了新时期的重要工作目标。所以，2006年的“十一五”规划首次将海洋以专章形式列入，明确提出要强化海洋意识，维护海洋权益，保护海洋生态；2008年国务院通过的《国家海洋事业发展规划纲要》对海洋生态环境保护的目标与任务提出了具体要求；2013年党的“十八大”提出“海洋强国”的战略发展目标。一系列的战略与规划将海洋环境保护问题推上了政府政策议程的新高度，2009年前后形成了新的政策制定高峰期，至今，海洋环境保护政策体系仍在不断运行与完善。

2.政策发布主体

表1　主体参与政策制定的情况统计

整理161份海洋环境保护政策发现，参与政策制定的主体涉及全国人大、国务院、国家海洋局等16个国家权力机关和行政部门，联合发布政策数8项，参与主体呈现多元化特征。然而，政策制定主体间的协商决策配合情况整体不足，联合决策数量仅占政策总数的4.3%，可见，政策发布协同性不高，政策制定过程可概括为简单多元决策模式。

公共决策体制的主体构成情况决定了政策制定的过程和模式，直接影响政策选择的结果，同时，由于不同政策主体的政策价值倾向、关注点和关注度的不同，政策结果所秉承的价值理念也各不相同。通过表1可以看出我国海洋环境保护政策参与主体呈现以下特点：第一，参与主体多元，除国家海洋局、交通运输部（国家海事局）和农业部（国家渔业局）等与海洋环境保护工作直接相关的主要涉海部门外，财政部、发改委、工商行政管理总局、公安部等国家多部委也在一定程度上参与了政策制定活动，故而，海洋环境保护政策的决策主体呈现明显的多元化特点。第二，在多元主体参与政策制定的决策模式下，国家海洋局、海事局和渔业局三部门对海洋环境保护相关的政策议题给予的关注最多，制定的政策文本数量所占比重最大。环保部在海洋环境保护方面仅负责陆源污染排放问题，决策关注内容单一，制定的相关政策数量相对上述三部门较少。其他几个部委的政策制定数量极少，所占比例非常低，对海洋环境保护政策制定的参与十分有限。第三，从图2中可以看出，在全部政策样本中，多部门之间联合发布政策文本的数量仅为8项，占总数的5%，其余均为各部门单独发布政策。由此表明，政策制定以单独决策模式为主，联合决策情况非常少。第四，多部门联合制定决策集中发生在最近十年。随着治理理念的引入和多学科交叉研究的展开，协同治理与整体性治理理论被越来越多的学者用来指导涉海研究，尤其是海洋环境治理的模式转型与体制机制创新更是依托于该理论的借鉴。由表2可以看出，最近十年间，我国海洋环境保护的协同治理理念逐渐深入并执行，多元主体协同决策的成果明显增加，海洋环境的整体性治理模式逐步形成。

表2　多部门参与制定的海洋环境保护政策统计表

图2　联合发文数与政策样本总量的对比

3.政策主体协作情况

为了直观地揭示各发文主体的协作情况，本文运用社会网络分析方法绘制我国海洋环境保护政策发文主体的网络图谱。首先，从分析样本中提取政策主体，统计每个政策主体与其他政策主体共同合作次数，即两两统计它们合作发布政策的情况，这样就形成了一个16×16的共现矩阵。其次，运用UCINET软件对该共现矩阵进行分析，为了便于观察网络的特征，本研究对分析数据进行了二值化处理，即将多值关系数据转换成二值关系数据，最终得到政策发文主体网络图谱，如图3所示。其中，网络图谱中的“节点”表示政策发文主体，节点之间的线段表示政策主体之间存在联系，线段的粗细则表明两两政策主体间合作的紧密程度。从图3可看出，农业部、环保部、国家海洋局处于网络的核心地位，并且有较多链接关系，即他们是整个网络的核心节点。从线段的粗细还可看出，农业部、环保部、财政部、国家海洋局、交通运输部以及发改委之间的联系较为紧密，说明他们之间合作程度较高，其他政策主体合作程度次之。另外，图中还可看出全国人大、国务院、国防部以及国土资源部独立于网络的边缘位置，说明他们在该政策网络中与其他成员间缺乏链接，即他们与其他成员基本没有联系。通过对他们的背景情况进行调查分析后，发现该图基本符合实际情况。量化分析为质性假设提供了支持，使得复杂的交流模式能够以直观的形式呈现出来。政策主体之间的关系以图谱方式表现出来，呈现出一幅系统的关系图。

图3　海洋环境保护政策主体的协作网络分析图谱

4.政策工具选择

在环境政策工具基本维度下，汇总161个政策样本进行编码，统计出我国海洋环境保护政策工具使用情况表（表3）。基于下图，在三种类型的政策工具选择中，控制型工具占据数量上的显著优势，鼓励-参与型工具次之，经济型工具使用得相对较少。可以看出，中央政府及各涉海管理部委在对海洋环境治理进行政策指导时，更倾向于使用强制性较高、效果显现更快的控制型工具。海洋环境治理明显呈现强硬地“自上而下”控制特点，“自下而上”的社会主动参与治理明显不足。

表3　政策工具编码统计表

图4　政策工具使用百分比

基于图4的分类比较可以看出，在海洋环境保护与治理中，控制型政策工具占59.2%，使用频率最高；鼓励-参与型政策工具为26.4%，次之；经济激励型工具为14.4%，使用频率较低。政策工具使用总体上呈现“强硬管制”的特征，以控制型工具为核心对环境污染行为进行严格管控，经济型和参与型工具以相对柔性化的手段辅以行为约束和价值规约。具体分析如下：

（1）控制型工具应用存在过溢现象。根据频数统计结果，控制型工具占整个基础政策工具的59.2%，其中，使用限制和污染治理检查应用最为频繁，分别占据16%和11.4%，许可审批、区划、标准和使用禁令使用频率相似，分别为8.8%、8.5%、7.8%和6.5%。基于统计结果，可以归纳出控制型工具的使用逻辑是在经济发展与环境保护两不相害的目标下，政府对所有用海主体进行严格的行为规制，对可能造成海洋环境污染的所有行动都做出了明确的使用限制，各海洋环境主管部门会定期进行执法检查，对于违法违规行为将进行处罚整治，如此既能保证海洋资源的正常使用，又能尽量避免对环境的破坏。在对各项行为进行严格限制的基础上，辅以严格的许可审批、标准限定措施来控制用海行为的准入，并对一些明显会带来环境破坏的活动下达明确禁令。

（2）经济激励型工具使用频度较低。在频数统计中，经济激励型工具仅占14.4%，其中罚款与环境税费占12.4%，补贴与排污交易仅占2%。在四种主要经济型工具中，补贴与排污交易为激励式的正向经济工具，能够鼓励企业自发主动地采取环境保护行为，属于事前控制；而罚款与环境税费为制裁式的负向经济工具，是促使企业在被迫无奈的情况下被动式地开展环境保护活动，激励力明显不如正向激励方式，且易滋生侥幸心理，属于事后控制。根据统计结果可以看出，政府更倾向于使用直接易行、成本较低的罚款和环境税费工具，对于成本较高，但效果更持久的补贴和排污交易工具使用非常少。

（3）鼓励-参与型工具的使用结构不合理。在三种基本政策工具使用情况统计中，鼓励-参与型工具占26.4%，比经济型工具使用频率相对较高，但这并不意味着海洋环境治理中社会和公民参与情况较好，政府对社会力量参与海洋环境政策持十分积极的态度。对此种工具使用情况进行细分，其中信息公布、监测评价和生态区建设占到了17.9%，而技术创新、道德建设和鼓励社会参与仅占8.5%。这说明在海洋环境保护政策中，政府十分重视环境监测、环境评价及环境信息公开，强调“自上而下”的信息传递，希望海洋环境问题能够得到全社会的关注，以真实的环境评价数据和严峻的环境污染问题调动全员保护海洋环境的热情和积极性。然而，“自下而上”的技术创新、社会参与和道德建设工具使用不足，社会力量主动参与海洋环境保护政策的路径狭窄，社会公众的行为略显被动。鼓励-参与型政策工具的内部构成不利于海洋环境保护工作的长远、持续推进，应尽可能地调动全社会主动参与的热情和积极性。

四、我国海洋环境保护政策的结构特征

1.政策演变整体上呈现低位徘徊、持续性增长和稳定周期性震荡的三阶段特征，近期显现出渐趋平稳的发展态势。受政策发布初期总量较少的限制，早期的政策演变趋势并不明显，表现出在低频区域长期徘徊的特征；经过近20年的政策酝酿，在九十年代末期政策发展进入持续增长期，呈现出政策数量稳步上升，政策体系日臻完善的特点；就近十年的政策发展趋势看，我国海洋环境保护政策已经进入了稳定发展时期，政策数量围绕平均值上下震荡，政策演变呈现出明显的周期性波动特征。根据前文分析，这种震荡的波动性强度日趋弱化，表明政策进入了逐渐稳定的演变通道，围绕《海洋环境保护法》的海洋环境保护政策体系已经形成并日臻完善。

2.参与政策制定的主体呈现出“简单”多元化的特征。一方面，我国海洋环境治理体制的“条块化”和“部门化”决定了海洋环境保护政策必然出自多个部门，政策制定的主体包括环保部、国家海洋局、交通运输部、农业部等十几个中央部委，每个管理主体在各自管辖领域内根据职责权限制定政策，共同构成当前的海洋环境保护体系。另一方面，由多部门共同制定的政策文本仅占所有政策样本的5%，可见虽有多元主体参与政策制定，但各主体之间的决策活动过于分散，政策文本内容根据职能内容相互割裂，政策体系相对松散，故而呈现出政策主体的“简单”多元化特征，尚未实现多元主体决策的真正“协同”。

3.政策主体之间形成了二元主从式的协商决策网络。从图3可以看出，海洋环境保护政策制定主体间的协作网络形态为“倒8字形”，呈现出明显的二元网络结构。以环保部、海洋局、农业部、财政部和发改委为核心形成了“主网络结构”，海关总署、公安部、国家工商行政管理总局形成了“次网络结构”。其中，主网络结构内各主体联系更为紧密，互动较多，网络形态更为丰满；但次网络结构中各主体关联度较轻，且主次网络结构相对各自独立，联系互动较少。在主次网络结构之外，更有几个部门与各主体之间均不存在互动，独立于政策网络之外。可见，我国海洋环境保护政策主体间的互动网络整体上呈现网络结构松散，主体粘合度不高的特征。

4.政策工具存在明显的差异化选择特征。海洋环保部门更倾向于使用控制型环境政策工具，对经济激励型政策工具的使用倾向较低，鼓励-参与型政策工具的内部结构失衡，信息公开与环境评价过溢，社会力量参与明显不足。根据前文分析可知，每一种政策工具选择与使用情况都蕴含着政府环境政策执行的行为逻辑。从控制型政策工具的选择情况可以透视出政府对用海主体行为 “规制-检查-治理”的政策管控模式；从经济激励型政策工具的使用可以看出政府对海洋环境治理以事后控制为主，鼓励性工具使用不多，以事后的经济处罚工具使用为主，从而呈现为“前松后紧”的政策管控模式；从鼓励-参与型政策工具使用情况能够看出海洋环境治理主体仍以政府为强势核心，社会组织和人民群众凝聚成的社会力量处于治理体系的边缘，对政策决策的影响极小。从而可以推出，我国海洋环境政策主体的多元性仅局限在体制内部，尚未形成真正意义上的多元参与。

五、讨论与展望

改革开放以来，我国对海洋环境事务的关注度不断上升。本文所研究的161项海洋环境保护政策虽可能尚未收集全部政策文本，但通过对161个大样本的分析，也足以窥见我国海洋环境保护政策结构特征的全貌。本文仅是对海洋环境保护政策深入研究的起点，希望通过对政策历史演进的梳理和结构特征的解析能够为更加深入的政策研究提供基础，起到抛砖引玉之功效。

在本文研究基础上，须继续对海洋环境政策进行几大方向的深入探讨，方能使该政策真正成为政府治理海洋环境、保护海洋生态资源的一柄“利剑”。第一，根据改革开放以来我国海洋环境政策的历史嬗变轨迹，分析当前及未来一段时间内政策的演变趋势并做政策仿真分析；第二，分析当前政府对海洋环境保护政策的供给情况和实际的政策需求情况，构建海洋环境保护政策的评价指标体系，对政策体系的实际效果进行评价；第三，深入分析海洋环境政策制定多元主体间的互动关系，尝试构建“协商--合作”型的政策决策模式和决策机制，从而提高多元主体的协作互动程度；第四，以本文对海洋环境政策工具选择和使用特征的分析为基础，探究政策工具的有效选择模式，为提高海洋环境政策工具的使用效果提出可行的对策建议。

综上，海洋环境保护政策是我国最重要的部门公共政策之一，与国家海洋权益维护、海洋经济发展、海洋强国建设等息息相关。但与科技政策、土地政策、社会政策等其它部类政策相比，当前对海洋政策的研究尚处于起步阶段，未来的政策研究工作任重而道远。笔者会继续深入对此领域的学术探索，期待有更多的声音加入并与之产生共鸣。

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（责任编辑 方卿）

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）04-081-（11）

*基金项目：国家博士后基金项目（2015M572089）资助；中央高校基本科研业务费项目（201613012）资助。

收稿日期：2015-12-16

作者简介：许阳 女（1986-）中国海洋大学法政学院讲师 博士后王琪 女（1964-）中国海洋大学法政学院副院长 博士 教授 博士生导师孔德意 男（1983-）东北大学文法学院博士研究生

Research on Historical Evolutions and Structural Features of Chinese Marine Environment Policy：Quantitative Analysis Based on Policy Content

Xu Yang/Wang Qi/Kong Deyi

Abstract：Marine environment policy is the most direct and effective instrument to govern marine environment，control using sea behavior，allocate marine resources and achieve ocean sustainable development.The optimization and improvement of marine environment policy have direct impact on the effect of policy execution.Furthermore，it directly influences marine power construction and the B&R initiative strategy.The research on the historical evolutions and features of marine environment policy system is premise to deeply analysis marine environment policy.Using policy content analysis methodology，this paper quantitativly analyses 161 Chinese marine environment policies from central ministries science 1979.We found that historical development of marine environment policy can be divided three phases："low-position"phase，"sustained-raise"phase，"periodically-wave"phase.Multi-subjects of policy decided show dualistic cooperative network graph.About policy instruments choice，it presents that"controlling instrument"is used too enough，but"economical instrument"and"encouraging-engaging instrument"are rarely used.

Keywords：Marine Environment Policy；Policy Content Analysis；Marine Environment Protection；Marine Environment Governance