协作治理：复杂公共问题治理新模式*

刘小泉　朱德米（.同济大学，上海 200092；2.井冈山大学，吉安 343009）



协作治理：复杂公共问题治理新模式*

刘小泉1，2朱德米1
（1.同济大学，上海 200092；2.井冈山大学，吉安 343009）

摘 要：行政主导的治理模式不能有效地应对复杂的公共问题，协作成为治理模式转型的一个新方向。在对协作治理的概念进行界定的基础上，构建了一个协作治理的理解框架。该框架由起始条件、过程和结果三部分组成，并且每个部分包含了多个关键的要素。围绕这些关键要素，系统地梳理和总结了西方学者的相关文献，为我国复杂公共问题治理模式的创新提供理论基础。

关键词：协作；伙伴关系；复杂公共问题；利益相关者

当前，随着我国区域经济一体化进程的加快、交通的便捷以及通讯技术的迅猛发展，各种跨越边界的行为已经越来越普遍，边界的概念变得越来越模糊。在这种情况下，公共管理面对的是一种全新的行政生态：传统“内部”问题日益外溢和无界化。诸多公共问题超越了行政管辖边界和部门界限，如大气污染、公共服务供给等。行政主导的治理模式在应对这类复杂的问题时，呈现出决策体系缺乏有力的协调、管理工具单一、公众参与程度不足等弊端。①近年来，协作治理在西方国家特别是美国已成为解决复杂公共问题的一种新型治理模式。在水资源规划、土地利用和公共交通等领域，专家学者和实务部门都将协作治理视为命令控制型规制、技术官僚管理等传统治理形式之外的另一种选择。协作为我国复杂公共问题治理模式的转型提供了一条新路径。然而，协作并不是将公共机构、企业、非营利组织及社区等相关元素简单地叠加在一起。本文以协作治理的概念界定为基础，构建一个整合的理解框架，并对协作的起始条件、过程环节和结果进行梳理，以期能对我国的协作治理实践起到一定的理论指导作用。

一、协作治理的概念与理解框架

1.协作治理的概念界定

要准确把握协作治理的内涵，首先应该理解协作的含义。学者们分别从组织间关系、集体行动的逻辑、公共管理三种视角对协作的概念进行了界定：组织间关系视角的协作是指“两个或多个组织为了共同取得各自无法单独取得的结果，从而进行信息、资源的共享和能力、行动的链接”；②集体行动的逻辑视角的协作意味着“自治的参与者通过正式或非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来处理相互间的关系，决定和解决共同关注的事务”；③公共管理视角的协作被定义为“政府机构为了增加公共价值而通过它们之间的共同行动所采取的联合活动”。④尽管学界还不能对协作的定义达成一致，但是大部分学者都认为协作（collaboration）与合作（cooperation）、协调（coordination）在互动深度、承诺程度和复杂性等各方面都存在差异。克洛斯比（Crosby）和布莱森（Bryson）根据共享内容将组织间的共享机制描绘成一个连续体（见表1）。⑤合作位于这个连续体的低端，协作则在较高一端。综上所述，协作具备以下几个方面的特点：（1）协作是一个过程；（2）协作是有目的的活动；（3）协作是比合作和协调更高层次的集体行动。因此，我们认为协作是两个或两个以上的组织围绕共同目标，共享资源、共同承担责任的联合行动。

表1　组织间共享机制的连续体

协作治理以协作为基础，大量存在于各种跨组织协作、网络治理和公私伙伴关系等实践之中。学者们从多种视角、多个层次对协作治理的内涵进行了揭示和探究。安塞尔（Asell）和盖西（Gash）在研究了137个跨政策部门的协作治理案例之后，将协作治理界定为“一个或多个公共机构直接将非政府利益相关者卷入到正式的、共识为导向的和协商的集体决策制定过程中，旨在制定、执行公共政策或管理公共项目”。⑥泰依奥·蔡（Taehyon Choi）在他对协作治理进行研究的博士论文中提出，协作治理是“一组相互依存的利益相关者，为了解决一个复杂的、涉及多面的公共难题而协同工作并制定相关政策的过程和制度”。⑦相对而言，艾默森（Emerson）给出的定义更为具体，涵盖面最广。他将协作治理解释为“为了完成公共目的，使人们有建设性地参与跨公共机构边界、跨政府层级和/或跨公共、私人、公民团体的公共政策决策制定和管理的过程和结构”。⑧尽管学术界尚未有统一认可的协作治理概念，但学者们对协作治理的理解有一些共同之处：（1）协作治理侧重于解决公共难题；（2）协作治理以共识为导向；（3）协作治理强调协商决策。

本文认为，协作治理是为了解决复杂的公共问题，促使跨域、跨界、跨部门的利益相关者形成伙伴关系，以平等协商的方式参与公共决策制定的制度安排。复杂公共问题的特征有：第一，非结构化。管理者难以准确地确定问题的原因和后果，而且在处理过程中容易产生冲突。第二，交叉性（cross-cutting）。问题空间涵盖了多个跨政策领域、跨政府层级的相互关联、重叠的子问题。第三，持续不断。问题一旦解决，并非“一劳永逸”，而是会在其他政策领域产生新问题。⑨所以，复杂公共问题无法依靠单一组织（机构）来解决，必须由利益相关者以合作伙伴关系的形式协同解决。利益相关者来自不同的行政区域、不同的公共机构和/或不同的公、私、非营利部门。协作治理不局限于政府部门或公共管理者发起的正式制度安排，也可以是社区或私人部门发起的非正式制度安排。府际合作、多伙伴治理、共同管理、公私伙伴、私人和社会伙伴等都属于协作治理的范畴。此外，协作治理是一个平等协商的决策过程。参与者在集体决策中有平等的机会反映其偏好，公开地共享解决问题的信息和知识，能相互理解彼此的观点。

2.协作治理的理解框架

为了更好地推进理论研究和实践探索，我们为协作治理构建了一个整合的理解框架。如图1所示，这个框架包括起始条件、过程和结果三部分。通过大量的文献整理和回顾，我们确定了每个部分当中值得深入探究的组成要素。这些文献涉及了不同的学科中有关协作治理的研究工作，例如公共行政、环境治理、规划、冲突管理等领域。起始条件是协作的起点，它既能促进也能阻碍协作；协作过程是框架的核心，它是一个不断循环往复的过程；协作结果是最终目标，它阐述了协作治理所能获取的最终成果。理解框架的重点不是描述各个要素之间的关系和方向，而是为总结已有的相关研究提供一个简化的结构。

二、协作治理的起始条件

协作并非易事，必须克服合伙人之间的不信任、不尊重和完全对立的问题。协作治理只有在一定的背景条件下才能启动与发展。起始条件为协作治理创造机会，同时也会影响协作的过程和绩效。

1.驱动力因素

协作活动的发起首先应具备一定的驱动力，否则协作的“引擎”将无法启动。制度、召集人、诱因、资源的依赖性和不确定性等因素是协作的主要动力源。参与协作的组织至少受到其中一个因素的影响。

这里的制度是指能确保协作过程具备开放性与包容性的基本规约。协作成功的首要条件是，它能广泛地包容所有受问题影响或关注问题的利益相关者。只有利益相关者感觉到自己是合法的参与者，才有可能对协作过程作出承诺。召集人的作用是发起协作和承担发起协作所需的交易成本。召集人可以是任何参与方的一员，或者是做决策的官员，或者是一个值得信赖的边界组织。但无论如何，召集人必须具有公信力，能够吸引人们注意到某个重要的公共问题，并把最初的一批利益相关者聚拢在一起。诱因既指内部的诱因，比如问题、资源或技术需要、利益，也指外部诱因，比如形势危机、威胁、机会。对参与者而言，这些诱因所呈现出来的问题往往是显著的，解决问题的时机也已成熟，忽视了它可能会造成负面影响。当然，这并不是说所有的诱因都是负面的，授权、财政支持等正面诱因也能导致协作活动的发展。

资源的依赖性，或者说个体或组织无法单方面完成其目标，被普遍认为是协作行动的先决条件。从某种程度上讲，减少资源的依赖性是组织之间采取协作行为的最根本的动力。安塞尔（Ansell）称它为“参与的诱因”，布莱森（Bryson）称之为“部门的失败”。不确定性是管理复杂公共问题的最大挑战。⑩内部无法解决的不确定性驱动团体之间进行协作，以减少、分散和共担风险。各个团体或组织通过合作获取有关问题及其解决方法的完美信息，从而追求各自的利益。

2.先前的关系

合伙人总是通过先前的关系网络去评判他人的可靠性和合法性。学者们称其为“结构性嵌入程度”：越多的合伙人之间有过正面的相互影响，将会有越多的社会机制能够协调和保障交换。简单地说，一段成功协作的历史，会产生社会资本和高水平的信任，继而形成一个良性的协作循环。如果先前的伙伴关系并不存在，那么协作可能会渐进式地从小的、非正式的和不需要太多信任的交易开始。11○

有些学者认为冲突的先例将会阻碍协作。12○然而我们强调的是，当利益相关者是高度相互依赖时，高水平的冲突反而可以为协作起到正面刺激作用。在大量的公共资源管理案例中，政策僵局实际上为协作治理注入了强有力的动力。因为僵局对争议的双方都施加了严重的成本，所以冲突本身未必是协作的障碍。利益相关者明白，假如不和利益截然相反的其他利益相关者协作，他们就无法实现目标。另一方面，冲突在很大程度上意味着低水平的信任。这会相应地产生低水平的承诺、不诚实的交流和操纵。换而言之，冲突的先例会形成怀疑、不信任、成见的恶性循环。但是，假如利益相关者之间具有很强的依存性，只要我们采取积极的措施去修复信任和社会资本，他们同样能够成功地走向协作。

3.初步协定

初步协定的达成表明利益相关者对公共问题进行了界定，同时也确定了相互依赖的关系。初步协定帮助利益相关者厘清各自必须完成的任务和需要参与协作方数量的多少，需要解决的问题的程度和范围，也间接划定了在问题解决后各方所获取的利益。初步协定通常只会对协作的构成、使命和过程作出说明，因此它并不具备问责功能。然而，如果没有初步协定，协作的启动会变得比较困难。当领导者缺乏管理能力时，这一点显得尤其明显。“权威性的文本”，也就是初步协定，更容易获得合作伙伴的一致认可，有助于集体机制（collective agency）的培育。13○这个文本可以是暗示性操作规范或章程、任务申明、谅解备忘录当中的任何一种，但必须要表明协作的总体方向和有望完成的目标。

三、协作过程的关键环节

部分学者认为协作的过程是分步骤或分阶段的线性序列。格雷（Gray）将协作过程分成三个步骤，即问题的设定、方向的设定及实施；14○艾迪莱博斯（Edelenbos）则认为，协作过程应包括准备、政策发展和决策制定三个阶段。15○与安塞尔（Ansell）、埃莫森（Emerson）等学者的观点一致，我们认为协作的过程是一个反复的或者迭代的循环。为了能清晰地透视协作过程的“黑箱”，我们将其简化成五个关键的环节：

1.有原则性的交流

交流贯穿于整个协作的过程，包括不同的方式（例如面对面的交流、虚拟的交流），也可能出现在不同的地点（例如私人或公开会议）。利益相关者跨越各自的制度、部门或管辖边界进行交流，为的是解决问题、解决冲突或创造价值。所谓的“原则性”，是指交流应该遵循研究领域和实践领域广为信奉的原则，包括公平、开放、包容、代表的平衡和告知。

有原则性的交流被丹尼尔斯（Daniels）、沃克（Walker）等人看作是协作性学习的一个阶段，16○而被伯奈多（Berardo）视为社会学习过程的动态要素。17○综合他们的观点，我们认为有原则性的交流可划分为四个阶段：发现、定义、协商和决定。发现的目的是揭示个人和共同的利益、顾虑、价值观，识别和分析相关的信息。定义过程描述的是参与者为了达成共识而不断进行的努力。在这个过程当中，参与者需要完成概念与专业术语的统一、评估标准和替代方案的制定等一系列的工作。协商被广泛地视为成功交流的标志，也被称作为坦率的、理性的交流。协商的质量主要取决于利益表达的技巧和冲突解决策略的有效性。协作治理为协商创造了一个“安全”的空间，为参与者发出有意义的声音提供了机会和场合。正如Roberts指出的，“协商不是利益的聚合”。18○它需要倾听别人的观点、全面考察存在的问题和判断公共利益。决定既包括程序性的决策，例如设置议程、开展讨论、分配工作小组，也包括实质性的决定，例如就行动项目或提议达成一致意见。通过有原则性的交流，合作伙伴能建立共同的使命感和共同的行动理论（a shared theory of action）。具体地讲，共同的行动理论是指合作团体对问题大小的理解以及对干预行动的规模、范围的选择。19○

2.建立信任

协作过程不仅涉及谈判，也关乎利益相关者之间信任的建立。信任既是“胶水”也是“润滑剂”。也就是说，信任能同时保持和促进协作。信任由人际行为、对组织能力和预期绩效的信心、共同的纽带和善意感构成。协作是从不同程度的信任开始，而且成功的协作需要持续性的信任。在组织网络中，信任有助于减少交易成本、增加投资、维护关系的稳定性和激励学习、知识交换、创新。当协作源自单一部门的失败，信任的建立可以避免部门之间的相互责备。此外，信任还可以促使人们超越自己的个人观点、制度框架去理解他人的利益、需要、价值观和约束。所以，信任能产生相互理解。值得注意的是，“相互的理解（mutual understanding）”并不等同于“共同的理解（shared understanding）”。前者强调参与者理解和尊重他人的立场和观点；后者侧重于参与者就共同的目标达成一致。

合作伙伴之间实行信息与知识共享以及互相表明各自的能力、良好意图，有利于信任关系的建立。相反，单边行动和后续行动的失败容易导致信任的破坏。在协作过程中，各方共同取得“小成就（small wins）”对维系信任关系非常有效。20○

3.建立领导团队

领导既是协作过程必不可少的要素，更是协作的重要产物。协作治理为领导提供了多种机会，同时也培养了不同的领导角色，比如协调者、组织代表和技术专家、公共调解人等。当然，“倡议者（sponsors）”和“维护者（champions）”是领导的两个关键角色。倡议者是那些有一定威望、权利和可支配资源的个人。即使不紧密地参加日常的协作工作，但他仍能催化利益相关者之间的协同配合。维护者则是指专注于维持协作和使用过程技能以完成协作目标的人。21○

协作治理需要特定类型的领导——合作型领导。22○克里斯利普（Chrislip）和拉尔森（Larson）认为，合作型领导是协作过程的“管家”，其领导风格聚焦于促进和捍卫这个过程，而不像单一团队的领导仅负责采取决策行动。富有成效的合作型领导必须满足三个基本的条件：对协作过程的适度管理、保持技术的可靠性和制定可信且有说服力的决策。23○

成功的协作不能依赖一个领导者，而是需要多个正式或非正式领导者。协作中的正式领导职位主要有：指导委员会的联合主席、项目主任、协作协调员。在协作过程中，正式的领导者缺乏足够的权利，无法以传统的方式去领导；单一组织的领导者在合作组织中也无法发挥领导的作用。这容易造成参与者缺乏明确和统一的方向。所以说，非正式的领导者的发展特别重要，它能弥补正式领导职位的不足。无论正式的领导者还是非正式的领导者，都应该掌握四个方面的技能：（1）推动积极广泛的参与；（2）确保广泛基础的影响和控制；（3）促进生产小组的动力；（4）扩展协作过程的范围。24○

4.管理冲突

在多组织安排中难免会出现影响内部工作的冲突，其根源来自以下四个方面：一是合伙人之间具有不同的目标和预期；二是某些合伙人试图扩大对协作工作或结果的控制；三是合伙人对协作的战略和战术持有不同的观点；四是合作人难以处理自身组织和协作组织之间的关系。25○当参与协作的组织由于规模、资金、声誉的不同而处于不对等的地位，冲突可能会因此而加剧。内部的冲突无法召集他人来解决，而是需要领导者积极探索可行的管理方案。协作中的冲突管理主要集中在权利的不平衡和竞争的制度逻辑两个方面。

即使协作注重的是伙伴关系，合伙人之间仍然存在权威和权利不平衡的问题。政府因代表公众而具有特别的权威；非营利组织关系到特定的选区，所以也具有一定的权威和权利；商业伙伴拥有需要的知识和技术。要组织好协作的过程和结构，协作的领导者应该巧妙地处理这种权利方面的差异并寻求能够缩小差异的办法。伯迪（Purdy）提出，领导者可以采取组织单独讨论会的方式来提高权利弱势群体的 “话语的合法性”。26○提出问题和解决问题的例会以及其它类型的 “边界工作（boundary work）”被证明是有效的冲突管理实践。27○

不同的部门成员可能代表和实施竞争的制度逻辑，冲突管理会因此变得更为复杂。无论是象征性还是实质性的制度逻辑都制定了正式的和非正式的游戏规则，并为行动提供解释。例如，市场逻辑包括物质的积累和所有权，竞争和效率是它的象征；官僚逻辑关注的是人的行为管理，包括法定的和官僚的层级，规则和标准操作程序；民主逻辑强调的是大众监督和公民参与。逻辑竞争是因为行动、过程、规范和结构在既定的制度逻辑下是合法的，而在其它的逻辑下则视为不太合法甚至是违法的。领导者可以采用两种做法来管理竞争的逻辑：一是卷入广泛的利益相关者并与其交流，以建立外部的合法性；二是为增强内部的信任而创建共同学习的空间。28○

5.制定规划

只有当协作的目标和优势在相当程度上已经具体化了，协作才有可能接踵而来（ensue）。规划是协过程中最常见的有形产出（output）。它既能为进一步的协作创造动力，又能及时地反馈到协作过程，促进信任和承诺的良性循环。

在协作的环境下，制定规划的方法有两种。一种方法强调，正式的规划是协作成功的前兆。规划应详尽地表述协作的任务和目标、角色和职责、实施的步骤或阶段。另一种方法则主张，随着“对话”的深入而涵盖了更广泛的网络，受影响的各方对任务、目标、角色和行动步骤会有一个清晰的认识。前者是为“目标”而规划，被学者们称为缜密的方法，适用于授权的协作；后者是因“推力”而规划，被学者们称为应急的方法，适用于非授权的协作。无论哪一种规划，都不能忽视三个重要的方面：（1）同时关注正式和非正式组织中的利益相关者；（2）深入地理解协作要解决的问题以及研发可能的解决方案；（3）明确协作的目标体系，具体阐明过程目标和结果目标。

总体而言，我们可以简单直观地将协作过程理解为以上五个环节构成的一个循环。利益相关者通过有原则的交流，建立彼此之间的信任，继而建立协作的领导团队。领导者的主要任务是管理冲突和采取恰当的方法制定规划。各个环节相互关联，相互影响。

四、协作治理的结果

协作的结果取决于研究的理论视角。比如，罗格斯顿（Logsdon）在研究跨部门协作工作时，将社会具体问题的解决作为成功的结果；29○赫克萨姆（Huxham）则认为，协作会产生工具性的结果和意识形态方面的结果。30○笔者将协作治理可能出现的结果归纳为三类：公共价值、三级正面效应、学习和重新评估。成功的协作不一定要求取得所有的结果，但毋庸置疑的是，能产生的结果越多说明协作的效果越好。

1.公共价值

跨部门协作善于利用各个部门的优势，弱化、克服或弥补每个部门的劣势，因而协作治理能更大程度地创造公共价值。31○由跨部门协作创造的公共价值包含民主可问责性、程序合法性和实质性结果三个维度。从逻辑上讲，发挥不同部门的优势可以节约管理成本和满足公众的多样化需求。尤为重要的是，协作治理是一种“互惠的制度（regime of mutual gain）”。它以合理的成本产生广泛而持久的公共利益，并将其与个人或组织的自身利益有效地连接在一起。公共机构发起协作主要是为了增强公共服务的能力。安德鲁斯（Andrews）对英国地方政府服务部门的管理者进行了调查，结果发现：政府间的协作能同时提高公共服务的效率、效能和公平性；政府与企业的协作只能提高效率；政府与非营利组织的协作对公共服务的绩效不会产生影响。32○公共部门拥有特殊的合法权利以及一定的合作技能，部门之间具有更高程度的相互信任和目标的一致性。因此，政府间伙伴关系能够取得最好的结果。

2.三级正面效应

茵斯（Inns）和布赫（Booher）通过案例研究表明，协作规划工作会产生三级正面效应。第一级效应是协作过程的直接结果，能立即被识别出来，包括社会资本、智力资本、政治资本和高质量的协定、创新型战略；第二级效应可能出现在协作正在稳步进行时，也可能出现在协作工作之外，包括新的伙伴关系、协调与联合行动、新的物质设施、协定的实施、感知上的改变和事实上的改变；第三级效应要在协作工作结束后的某个时间才明显，包括新的协作、更多的协同演进和更少的破坏性冲突、协作伙伴的相互适应、新的制度、规范和话语模式。33○格瑞（Gray）提供了五个不同但互补的结果变量：（1）问题的解决或目标的实现；（2）社会资本的促进；（3）共享意义的创立；（4）网络结构的变革；（5）权力分配的转移。34○罗杰斯（Rogers）和韦伯（Weber）对协作治理的结果进行了更深一步的研究。他们发现协作治理安排除了有三级效应之外，还会产生三种新型的治理结果：提升政府机构解决问题的能力、开发和转移技术、超越遵从（beyond compliance）。35○

3.学习和重新评估

在罗斯琳（Roselyn）看来，协作治理表现出来的结果就是“利益相关者对复杂问题的学习和相互理解”。36○持续的学习是协作成功的一个显著特征，同时也能说明应急规划的有效性。当协作的目标和绩效指标无法预先确定时，持续的学习是解决这个难题的最佳方法。如何协调组织间边界的工作已成为协作学习的重点。

协作治理的失败显然将削弱合伙人对协作工作的支持；暂时的成功可能会致使部分支持者忽略维持协作的必要性。为了达到预期的结果，合作伙伴需要重组和重构。如果协作无法取得“重大胜利”，领导者应当重新设计合作策略，以获取协作的“小胜利”。在协作治理制度完全彻底地得以实施之后，领导者还应该评估它是否继续、修改或终止。

五、结论与展望

协作治理为多主体合作共同解决复杂公共问题提供了一种新的治理模式。随着协作治理实践的广泛和深入开展，协作治理的研究中仍然存在许多问题有待进一步的探讨。这些问题有：协作过程的各个要素分别对结果有怎样的影响？其影响机理是什么？在管理实践中，协作治理如何与其他的政策工具组合才能发挥其最佳效果？协作活动中没有明显的委托人或者代理人，也没有和谐地分配组织权力。协作活动的参与者应对谁负责任？参与者应该怎样负责任？

协作治理倡导化解部门之间、机构之间和区域之间的边界隔阂，调动政府、非营利组织、企业、公众的积极性，实现政府间、部门间、各类组织间的通力合作。这对于我国“十三五”时期创新社会治理模式有着重要启示。借鉴西方国家协作治理的理论和经验，有助于解决现阶段层出不穷的棘手难题，也将对我国公共行政领域的发展做出极大的知识推进。

注释：

①朱德米：《从行政主导到合作管理：我国环境治理体系的转型》，《上海管理科学》2008（2）：61-65.

②Bryson J M，Crosby B C，Stone M M.The design and implementation of cross-sector collaborations：Propositions from the literature［J］.Public administration review，2006：44-55.

③秦长江：《协作性公共管理：国外公共行政理论的新发展》，《上海行政学院学报》2010（1）：103-109.

④Bardach E.Getting agencies to work together：The practice and theory of managerial craftsmanship［M］.Brookings Institution Press，1998.

⑤Crosby B C，Bryson J M.Leadership for the common good：Tackling public problems in a shared-power world［M］.John Wiley& Sons，2005.

⑥Ansell C，Gash A.Collaborative governance in theory and practice［J］.Journal of public administration research and theory，2008，18（4）：543-571.

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36○Roselyn Zator.Exploring collaborative governance：Case studies of disruptions in coastal zone management.Doctoral Dissertation of Western Michigan University，2011，P17.

（责任编辑 谭力）

朱德米 男（1972-）同济大学经济与管理学院教授 博士生导师

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）04-046-（9）

*基金项目：本文为国家社会科学基金重大项目“我国市级发展规划编制中的公众参与机制研究”（13ZD176）的阶段性成果。

收稿日期：2016-1-13

作者简介：刘小泉 男（1979-）同济大学经济与管理学院博士研究生 井冈山大学商学院讲师

Collaborative Governance：A New Governance Model of Complex Public Issues

Liu Xiaoquan/Zhu Demi

Abstact：The executive-led governance model cannot effectively solve complex public issues.Collaborativon will become a new direction to the transformation of governance model.In this article，we define the concept of collaborative governance and construct an understanding framework.This framework consists of initial condition，process and outcome，each of which includes several key elements.In order to provide theoretical basis for the innovation of governance model in China，we summarize systematically relevant professional literatures.

Keywords：Collaboration；Partnership；Complex Public Issues；Stakeholder