全民公投离日本还远吗？

尤一唯

标题：2016年6月23日举行的英国“脱欧公投”震惊世界，脱欧派以微弱的优势胜出，但此事的余震想必将更深远地影响日后世界的局势。

正文：

在公投结果出炉前，日本各界舆论几乎一面倒地支持英国的留欧派。在上月日本举行的G7峰会中，日本首相安倍晋三特意与西方发达国家领导人一道呼吁支持国际自由贸易秩序，实质上等于间接声援英国的“留欧派”。因此英国脱欧的结果甫经出炉，日本上下便陷入一阵恐慌和不知所措的茫然之中。

经济界对此最为敏感。英国脱欧公投开票当日，日股日经指数相较前日暴跌7.92%，单日跌幅为历史第八，日股就此创下1年8个月以来的最低值；与此同时，日元汇率创下2年7个月来的新高。由于日元汇率上涨和股价下跌带来的影响，日本经济的前景不容乐观，被认为势必带来消费低迷、投资减少、出口企业的业绩恶化等一系列不利的影响。

此外，在外交、安全保障领域，安倍首相在上月举行的G7峰会上强调西方各国对南海问题的一致立场，但曾经热心于英日安保合作的卡梅伦首相辞职对日本的外交布局也是一个打击。日本尤为担心英国脱欧后更加重视中英关系因而降低对亚太地区的关心，打乱英日合作的步伐。但相比英国脱欧公投短期、剧烈的经济、外交冲击，英国脱欧公投的政治冲击却是长期的、并非显而易见的。

被民粹所侵蚀的代议制

此番英国脱欧公投的长远政治影响之一，便是使得人们再度审视现代民主代议制以及全民公投的利弊。相较于小国寡民以及享有公民权人数有限的古代直接民主制度，代议制被认为是现代自由民主制度下最普遍的一种形式。代议制是选民通过选举选出政治家，并将权力委任于政治家，让其代替选民进行决策；另一方面，政治家也有义务定期向选民进行说明。两者之间存在一种微妙的平衡，政治家一方面必须及时对选民的意见作出反应，另一方面又必须在流动的民意之外保持一定的自主性和专业视角，任何过度的偏重只会导致自由民主代议制度微妙平衡的崩溃。这种平衡的艺术映在选民眼中，却是政治家无视民意以及政府决策能力的不足，风靡全球的“特朗普现象”便是选民对既有政治体制以及代议制度不满的一次集体喷发。

早在百年前，孙中山就认为西方国家的代议制度缺陷明显，因此提出了创制、罢免、复议来弥补过于侧重选举的代议制度的不足。现代政治学者则提出审议民主（Deliberative democracy）和扩大全民公投的方式来弥补代议制度的不足。但全民公投会使得政治流于民粹以及“多数的暴政”之下，审议民主意味着选民跳脱政治家和官僚，由专家为选民直接提出建议，有过度重视专家之嫌，也被戏称为“专家专制”。

英国作为现代民主制“代议制”的发祥地之一，长期以来长于政治平衡艺术、对于“多数的暴政”持有最深刻怀疑。但此番跳过既有政治制度，采取此种“非传统”的方式，直接诉诸民粹来决定国家的前途，确实也是令论者大跌眼镜。

这次公投可谓卡梅伦首相的一次政治豪赌。若将此次英国脱欧决议换在下议院表决，根据目前英国下议院的势力分布，除了明确表达留欧态度的自由民主党（8席）和苏格兰民族党（54席）以及明确脱欧立场的英国独立党（1席）之外，最大的在野党工党（229席）绝大多数议员持留欧立场，执政党保守党（330席）内部则是留欧派和脱欧派势均力敌，面临一分为二的困境，交由议会表决毫无疑问留欧派会胜出，但是执政党保守党会就此分裂而失去政权。

从这个意义上来说，卡梅伦将脱欧问题交由公投是为了避免保守党分裂以及继续维持执政的一次豪赌。但公投的对立不仅撕裂了英国与欧洲，也将英国撕裂为两半，苏格兰、北爱尔兰乃至伦敦市要求留在欧盟的声音十分强烈，英国在未来势必面临二度分裂的困境，不只一个统一的保守党，一个统一的英国也成为了卡梅伦豪赌所下注的赌本。

日本的“全民公投”与“住民公投”

英国脱欧公投在日本也重新燃起人们对“全民公投”问题的讨论。虽然旧民主党（现民进党）曾提出将部分敏感政治议题交付全民公投的提案，不过总体而言日本政坛对全民公投制度有着深深的不信任之感，自民党内一位干部质疑此次英国公投表示：“我觉得将政治、经济这些极为重要、需要专业判断的问题交予全民公投是不恰当的。”（《读卖新闻》）

日本虽然在战后的《日本国宪法》中规定了有关宪法修正的全民公投制度（《日本国宪法》第九十六条规定：“本宪法的修订，必须经各议院全体议员三分之二以上的赞成，由国会创议，向国民提出，并得其承认。此种承认，必须在特别国民投票或国会规定的选举时进行投票，必须获得半数以上的赞成。”），但并未引入就重要政治问题举行全民公投的制度。

尤其宪法第九十六条长期以来只是一纸空文，在战后保守、改革派激烈对立的“五十五年体制”之下，制定任何有关全民公投法的举动都会被在野党、护宪派视为意图修改宪法的举动。为了避免不必要的麻烦，执政的自民党甚至一直未能制定出详细规定全民公投的相关法律。直到2007年，第一次安倍内阁声称要脱离战后体制，才制定了全民公投法，并在2010年开始实行。在法律审议过程中，围绕是否设置最低投票率的问题成为朝野攻防的焦点，由于担心在野党通过抵制公投来使得修宪成为废案，最终采取了自民党的方案即不设置最低的投票门槛，只需获得半数以上的有效得票即宣布成立。

虽然全民公投方式难以实际运用于日本政治中，但日本地方政治层级规定，地方自治体可以就一些重要的政治问题及颁布地方性特别法律举行全体“住民公投“。（《日本国宪法》第九十五条规定：“仅适用于某一地方公共团体的特别法，根据法律规定，非经该地方公共团体居民投票半数以上同意，国会不得制定。”）

若说日本中央层级的政治制度类似英国的“责任内阁制”，日本的地方制度则是类似美国的“总统制”。日本的地方首长和地方议员类似美国总统和国会议员的选举方式，分别由选民选出，但由当地全体住民选出地方首长，显然有比来自特定地区的地方议员更高的民意基础。

一直以来，日本地方的“住民公投”并不引人瞩目，但随着日本的“民主主义的学校”（托克维尔曾称地方自治为“民主主义的学校”）地方议会丑闻频出，彻底失去民众的信任，成为舆论全面批判的对象后，日本的地方首长挟持民意，开始频频使用“专决处分”乃至“住民公投”方式来跳脱地方议会的束缚。因为日本自治法规定了地方首长拥有“专决处分“的权力，即紧急的支出可以由首长基于自身的判断进行，议会只需要事后追认即可。本来这只是授予地方首长应对紧急状况的权力，但没料到在府会对立的地方自治体例如大阪市、大阪府成为地方首长无视议会强推政策的法律空挡。

由此观之，近来东京都议会对知事舛添要一政治资金问题的穷追猛打使其被迫辞职一事，也可以看作长期以来地方议会对地方首长飞扬跋扈姿态郁积不满的一次全面反击。

真正牵动全日本政坛神经的地方住民公投，是2015年5月就是否要废除大阪市和大阪府成立“大阪都”的住民公投。结果反对派以微弱的结果胜出（50.38%对49.62%），这一结果暂时终结了曾经的政治明星、时任大阪市长桥下彻的政治生命，桥下彻不得不暂时退出政坛。若大阪都得以成立，成为桥下彻以及维新党的政治基础，“得陇望蜀”的桥下彻势必积蓄政治能量以期实现其一直倡导的“首相公选制度”来撬动自民党长期执政的政治版图。（在2012年、2014年两次总选举接近美国式总统选举办法的全国比例代表选区得票中，自民党和维新党的得票比为27.62%对20.38%和33.11%对15.72%，尤其是2012年的得票极为接近。）

表面看来，“特朗普现象”以及民粹主义倾向尚未明显地表现在日本的政治中，日本的政治体制也排除了全民公投这一直接诉诸民意的选项。但由于民众间普遍对代议制度的核心议会的极端不信任，而住民公投这一民粹主义方式在地方政治中的频频使用，相信今后在日本的地方政治当中越来越多挟持“住民公投”意志的“特朗普”将纷纷涌现，其中也许就暗藏着能撬动日本中央永田町的巨大能量。