全民公投是否“最靠谱”？

陶短房

导语：一些对全民公投不吝赞美之词者常常称赞这种形式为“最彻底、最直接的民主”，这话只说对了一半——事实上这也是最原始的民主。

正文：近期“全民公投”几乎成了最时尚的名词，先是6月5日，瑞士举行了针对给所有瑞士公民和住满5年外国人按月发放“无条件基本收入”的全民公投，结果选民以高达78%的反对派否决了这项“人人派糖”提案。紧接着，6月23日，英国举行了全球瞩目的“脱欧”公投，结果脱欧派以51.9%的微弱优势获胜，尽管一些英国人发动联署，要求“二次公投”，但7月10日英国政府明确表态“落子无悔”——全民公投可不能想来就来。

“言必称希腊罗马”

早在公元前9-6世纪，古希腊的一些城邦制国家就推行了“直接民主制”：由全体享有公民权者投票公决城邦重大决策，如邦交、宣战、媾和、税率等等，由于这些城邦国家不过弹丸之地，而拥有公民权者又只占城邦居民中的少数，因此所谓“全民”其实并不那么“全”，且公投的规模也不算很大。但随着城邦的扩大，获得公民权人数的增加，这种“直接民主制”渐渐暴露出效率低下的弱点，有时敌人都兵临城下，决定战争大计的“公民大会”还没讨论出个子丑寅卯。鉴于此，实行共和制的大多数希腊城邦国家仿效梭伦改革后的雅典，转而让全体公民先选出元老院，再由元老院讨论国家大事。这种形式兼顾了民主和效率，随后为古罗马所仿效。

但设立“中间层”在很大程度上让“最直接民主”变得不再那么“直接”，广大下层公民觉得必须设立一个“一人一票、多数说了算”的机制，对元老院的权利进行制约。大约在公元5世纪，罗马人通过“公民大会”（Comitia Tributa）迫使元老院接受了这种形式，规定在特定情况下应举行一种全体公民都能参与的投票，多数选票支持的选项将成为“必然选项”，元老院必须无条件接受。这种投票称作“Plebiscite”，是拉丁语“公民、平民”（Plebs）和“表决”（Scitum）的组合词，这就是“全民公投”的最初起源。

不仅罗马，罗马周边的“蛮族”也实行了很长时间的“全民公投”，即所谓“敲盾表决”：由于这些“蛮族”实行全民皆兵，首领无法决断的重大事项会当众宣读，支持者会发出欢呼，反对者则用剑背敲打盾牌，以声音响亮者为胜，具有压倒首领意见的约束力。当然，由于能持盾者皆为适龄男丁，这样的“公投”是没有女人参与的（其实中世纪的公投都一样）。

中世纪由于领主制和王权的崛起，全民公投仅在一些实行自治的城邦共和国或自由市零星分布。公元1420年，臣属于神圣罗马帝国皇帝的萨伏依公爵购得日内瓦领地，他打算收回原领主赋予领地内日内瓦自由市的自治地位，结果遭到激烈反对，不得不同意在自由市内举行全民公投，结果自由市公民几乎全票支持保留自治权，公爵被迫让步，这次日内瓦公投（Referendum）被公认为第一次具有近代色彩的全民公投。

18世纪法国思想家卢梭提出“公民的民主权力不能由他人代理”，主张一切重大决策都应通过全民公投来定夺，这一思想被写入法国第一部宪法，即1793年宪法第10款，尽管由于这种形式效率低下，法兰西第一共和国实际上实行了代议制，但“宪法的生效和修改必须经由全民公投方有效力”的理念却自此深入人心，此后拿破仑便利用这一条四次（1799、1802、1804年宪法，1814年帝国宪法附例）假民粹之力为自己控制大权涂抹“民意”色彩。

尽管拿破仑的做法带有私心，但“宪法”和“全民公投”间的密切关联毕竟由此建立，此后这一原则被许多实行宪政的国家所沿用。

就在拿破仑横扫欧陆的同时，位于深山中的瑞士继续发扬光大他们的“公投文化”：1449年伯尔尼州政府采用全民公投方式决定是否征收战争特别税；1513年，伯尔尼州宣布“非经全民公投政府不得擅自加入联盟”；1531年宣布“非经全民公投许可，政府不得宣布参战”……瑞士的一系列“创举”拓展了近代全民公投的概念，可以说，当代几乎所有形式、性质的全民公投，都脱不开“拿破仑式”和“瑞士式”的窠臼。

全民公投类别知多少

当代流行的民主模式，是兼顾民意和效率的代议制，投票选举分为“普选”（直接选举）和“层选”（间接选举）两种，但决策则几乎都采用内阁、议会讨论表决的形式，但全民公决的形式并未消失，而是被广泛用于解决争议性、棘手性问题，或对任何政府、政党和政治势力而言都不敢自作主张的大政方针进行取舍定夺。

——立宪修宪。

宪法是一国根本大法，许多国家在制宪、修宪时会遵循拿破仑的章法，通过全民公决赋予新修宪法以最大的权威性。这方面比较典型的例子如埃及，2011年“尼罗河革命”推翻穆巴拉克政权，当年埃及就举行了“修宪公投”，废除旧宪法，让新宪法通过全民公投获得权威性，然后再以获得权威性的新宪法为依据组织总统和立法选举。2013年军方推翻“穆兄会”塞西政权，为赋予这一行为合法性，塞西政府于次年1月中旬迅速组织了两年内第二次修宪公投。在推行大陆法系的国家、尤其新兴国家里，“立宪修宪需要公投”是较普遍的共识。

——主权领土归属。

决定“统独”、“分合”之类涉及领土主权争议的问题，事关重大，全民公投已取代战争，成为许多当事方的优先选项。

这种类型的公投有的系国际调停并为当事方接受后举行，如2011年导致南苏丹共和国独立的“南苏丹公投”，就是根据2005年《内罗毕协议》原则，由昔日苏丹内战双方一致同意并保证尊重公投结果后举行的，结果98.83%投票支持南苏丹独立，其结果获得联合国和苏丹喀土穆政府的承认和尊重。

也有的系一国自行决定举行，如2014年苏格拉独立公投，就是此前一年由英国卡梅伦政府主动提出。

还有些主权性质的公投系特殊原因所造成，如加拿大魁北克独立公投，其原因是今天的加拿大系昔日说英语的安大略等省份和说法语的魁北克所组成，后者的“自决选择”从建国之初就被承认，且加拿大虽然1860年就建国，但直到122年后才真正摆脱英国终审裁决权，因此宪法在这方面存在漏洞。1995年10月30日，魁北克第二次独立公投，“统派”仅以50.6%对49.4%的微弱优势险胜，勉强保住了加拿大的主权领土完整，让“统派”吓出一身冷汗。这件事促使加拿大各方开始真正重视弥补宪法漏洞，并在1998年通过所谓“清晰法案”，提高了“魁独公投”的门槛。

如果涉及主权领土归属的公投既未得到当事双方认同，又未获得联合国之类国际组织支持，则其结果往往不会被承认，如科索沃独立公投、克里米亚归属公投都存在当事一方不认同的问题，而西班牙加泰罗尼亚两次“独立公投”则是西班牙中央政府拒绝承认。

——重大事项。

这一类全民公投覆盖面非常广泛：既有名副其实的“国家大事”，如此次英国脱欧公投和稍早时希腊是否接受“三驾马车”抒困计划的公投；也有看似“家务事”实则具有重大社会意义的敏感问题，如天主教传统浓厚的爱尔兰曾就是否允许堕胎合法化举行过公投；还有些公投则是比较“本地化”的，如加拿大除“魁独”问题外历史上第一次公投，是不列颠哥伦比亚省于2011年9月24日举行的税制公投，即究竟是实行此前不久由联邦政府推动、省政府落实的“合并销售税”（HST），还是恢复此前长期实施的“分税”（分为联邦销售税GST和省销售税PST）。

当然，也有个别极端例子——说的不是别家，正是瑞士。这个富有公投传统的国家平均一年要举行4次公投，很多在别的国家看来鸡毛蒜皮的小事，这里也要公投定夺。一般认为，瑞士公投属于“重大事项”中的特例，毕竟什么是“重大”并没有个统一的标准。

公投的授权

在一些国家（主要是大陆法系国家）的宪法里有公投的条款，如法国、俄罗斯、埃及等国宪法中都规定立宪或对宪法实行重大修正需启动公投程序。

对于其它公投则授权形式差异很大。

大多数国家启动公投，系政府向议会提交公投议案，议会表决通过后诉诸实行。如英国卡梅伦政府任内苏格兰独立、脱欧两次全球关注的“大公投”，都是由卡梅伦本人提议、下议院表决通过后实施的。

有些涉及“国际话题”的公投，则是权威性国际组织、调解人提议，当事方一致认可后获得公投授权，如果当事方中一方或两方为主权国家，还需要这些主权国家的立法机构“走一趟程序”，否则就会引发争议，如同样是国际干预后的统独公投，得到当事方一致承认并走完立法程序的南苏丹公投获得国际社会普遍承认，而当事一方和不少国际社会成员坚决反对或严重质疑的科索沃公投则至今悬而未决。“国际话题”公投未必都是主权领土问题，希腊债务危机期间希腊被迫举行的公投就“只跟钱有关”。

一些国家、地区则在法律中为公投设置了专门的“门槛条款”，规定只要符合这一“门槛”，不论政府、议会是否情愿，都必须举行公投，这叫“触发式公投”。

这种“门槛”有的很高，如加拿大不列颠哥伦比亚省，非由省政府提议、省议会授权举行的公投，触发门槛是全省89个选区每个选区都有10%登记选民联署请愿书，且全省选民联署总数也超过10%，而公投案通过的门槛则更高，要求全省选民得票率过半、89个选区中至少2/3选区内得票率也过半。正因为门槛高，因此至今只有前述“是否恢复旧税制”一次民间联署触发公投成功，但也同样因为门槛高，公投不触发则已，触发则意味着“民愤极大”，往往有很大几率突破“高门槛”，不列颠哥伦比亚省这唯一的一次“触发性公投”，结果便正是联邦政府、省政府一败涂地，不得不劳民伤财地把税率又原样改了回去。

但也有个别很低的——还是瑞士，这个国家法律规定，只要在全国范围内征集满5万个签名，或8个邦联署，经认证合格有效，就可启动一次联邦选择性公投。这种“低门槛”是由历史传统造成的，由于瑞士民众文化程度和素质普遍很高，又汲取了中世纪封建领主擅自决策把城市、国家带入残酷战争的教训，因此从一开始就赋予公投极大权限和极低的“触发点”，自15世纪首次公投后的250年间，就先后举行了77次有据可查的“重大公投”。

公投的原则是“规则先行”、“认赌服输”。魁北克省第二次独立公投，独立派只输了0.8个百分点，但规则如此依然大方宣布“下次再争取”，而此次英国“脱欧”公投后，有人发起联署信，以“投票率不足60%、支持率不足75%的公投结果无效”为由要求启动“二次公投”，英国政府虽对结果不满意，但仍然明确宣布“绝不会有二次公投”，理由也同样是“规则先行”和“认赌服输”——当初决定公投时，可并没有约定“投票率不足60%、支持率不足75%的公投结果无效”的条款。

民主还是民粹？

一种意见认为，全民公投赋予大众就重大事项直接参与决策、表态，是“踩油门”还是“踩刹车”的选择权，对精英政治权力的扩张和滥用施加了有效制约，具有积极的历史意义。不少人且以瑞士公投压倒性否决“人人派糖”为例，力图证明“民智不可轻”，不能以“效率”之类理由罔顾全民公投的要求和“能量”。

另一种意见则认为，全民公投容易给一些善于包装、渲染和误导民粹者以“挟民粹自用”的机会，造成一些“以后会后悔”的重大决策失误。

公平地说，全民公投本身是一种历史悠久、且在许多时候和问题上行之有效的民主决策形式，在当事各方一致“事先约定规则”且“认赌服输”的情况下，全民公投可以避免战争或激烈社会动荡、族群割裂，而在公民普遍素质较高，或公投人口基数不大的情况下，公投也的确可以更好地反映民意、制约权力的一家独大。

但作为“直接民主”的经典形式，全民公投早在古希腊、古罗马时代就凸显其效率低下、地广人多时容易误事和民粹有时会被利用、误导的缺陷，近代以来的民主主要是代议制民主，正是在“民意”和“效率”中寻找平衡点的结果。

尽管如此，在许多时候、地方，全民公投只要信息公开、透明、普及，组织有序，各方事先达成充分共识，仍不失为代议制“常规”决策机制的一个“非常规”补充，一些人只看到“公投的混乱”，却忽略了另一个事实，即许多时候诉诸公投的都是些最复杂、最棘手、最具争议的难题，舍却公投而诉诸其它形式，混乱只恐更甚。

当然，要想充分发挥公投的优点，并尽量避免其副作用，就必须精心设计启动门槛和程序（过高则失去意义，过低则会陷入“公投的汪洋大海”不能自拔），必须在公投启动前赢得代表正反两方意见阵营“认赌服输”、“遵守规则”的一致认同，必须约定“买定离手”，否则就会出现如埃及般“这次不算、再来一回”的尴尬。