应用PPP模式解决我国县域生态治理问题

宋超

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）



应用PPP模式解决我国县域生态治理问题

宋超

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

［摘要］通过对其进行SWOT分析，笔者认为PPP模式能有效解决我国当前县域生态治理存在的问题。具体而言，我国县域生态治理可以采用“PPP项目打包模式”，将县域内中低利润率和高利润率的生态环保项目打包捆绑、组合开发，最大限度地提高生态治理效率和社会公共利益。最后本文提出了三点建议：完善法律法规、构建伙伴关系和制定完善的推动方案。

［关键词］PPP模式；县域；生态治理；模式

“郡县治，则天下安”。县域是以县级行政区划作为地理空间，以县级政权为调控主体，具有地域特色且功能完备的区域，从某种程度上可以说县级行政单位是我国政府最基础的行政单位。在党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。此外，我国县域所管辖区域的地域面积、人口数量在全国都占有很大比重，因此，可以说县域治理是国家治理的最基本的领域和最基础的层次。当前我国县域经济在步入发展快车道的同时，县域生态环境也面临严峻的挑战，资源过度消耗、环境污染加剧、生态破坏严重、生态安全事故频发等已经成为越来越突出的问题。而城镇化的快速推进加剧了县域生态治理的供需矛盾，生态治理成为县域治理的难题之一。PPP模式即政府与社会资本合作，是近年来发展起来的一种新型的融资模式和管理模式，广泛应用于各公共产品和公共服务供给领域［1］。但PPP模式能否有效地解决我国县域生态治理面临的困境和问题？在县域生态治理领域应用PPP模式是否具有适用性和可行性？PPP模式应用于我国生态治理领域有何机会和挑战？这些问题都需要对我国县域生态治理领域中应用PPP模式进行系统和全面的分析。本文主要采用了SWOT研究方法，对PPP模式在我国县域生态环境治理领域的应用进行了探讨，并有针对性地提出了一些较为可行的对策和建议，旨在对我国县域生态环境治理起到一些启示和指导作用。

一、我国县域生态治理现状及存在的问题

（一）我国县域生态环境治理现状

伴随着我国的现代化、城镇化以及工业化建设水平的逐步推进，我国县域经济发展也开始步入了快车道。然而随着我国城镇化进程的迅猛推进，我国县域生态环境正面临严峻挑战。资源过度消耗、环境污染加剧、生态系统破坏严重、生态安全事故频发等生态问题屡屡成为县域协调发展的不和谐因素［2］。总体而言，目前县域环境正遭受着多重污染和威胁：首先，许多县域工业企业布局不当，技术、设备落后，且主要从事污染较重的传统产业，废水、废气、固体废弃物等“工业三废”往往直接排放在环境中，造成水域、空气、土壤等严重污染。而在错误发展观念的引导下，政府的监督管理的不到位，导致工业污染得不到有效治理［3］。其次，农业生产中化肥、农药、农用薄膜等化学品的不合理使用，污水处理和垃圾处理厂配套设施不健全，土壤的重金属、空气中的PM2.5、有毒气体或烟尘以及水污染等，已经成为制约农村发展甚至是威胁农村稳定的重大隐患。

面临巨大环境压力的同时，我国县域现处于经济结构转型升级和城镇化快速推进的关键时期，城镇化加剧了生态环境治理的供需矛盾——即地方政府财政状况与生态环境治理压力不断强化之间的矛盾。我国县级生态环保资金主要来源于上级财政拨款和本级财政支持。实践经验表明，当生态环境污染治理的投资占GDP的比例达到2%～3%时，环境质量才能有所改善。而在过去10年里，中国这个比例始终低于2%，其中有8年低于1.5%。就地方财政而言，根据国家审计署出台的相关数据显示，截至2014年底，省、市、县、乡四级地方政府负债余额高达15.49万亿元，占当年GDP总比的33%。因此，县级政府财政能力有限，再加上环保意识不强的原因，县级生态环保资金相对匮乏，特别是在一些经济欠发达地区，政府环保部门在机构、人员、设备和经费等方面都存在着较大的困难。

然而，随着县域经济的发展和人民生活水平的提高，越来越多的公民认识到生态环境的重要性，并逐渐关注生态环境问题。另一方面，近年来，我国城乡环境问题越来越突出，已经成为损害人民利益和影响社会和谐发展的不和谐因子。总之，人民群众对于“青山绿水，美丽中国”的诉求不断强化，县域政府的环境压力不断加大，县域生态治理如箭在弦上。

（二）我国县域生态治理存在的问题

1.治理主体单一。

生态环境作为公共物品，有其明显的外部性，因此政府在生态环境治理中必须起主导作用。但与一般的公共物品不同，生态环境与每一位公民、每一个企业都息息相关，因此生态环境的治理过程需要多重主题的参与和合作。实践证明，当前长期一元政府的环境管理效果并不尽如人意。究其原因：一是政府在生态环境治理中处于垄断地位，大包大揽，不能充分发挥与生态环境密切相关的企业、团体、个人的才能和智慧；二是政府主要依靠行政手段来进行环境管理，方式过于单一，效率低下。因此，当前严峻的生态环境问题部分原因应归结于环境治理主体的单一化。

2.治理资金不足。

目前，我国县域环境治理的投资主体还是政府，多渠道的融资体系还没有形成，而长期以来，我国投入到县域环境治理中的资金也不能满足各地治理县域环境所需要的资金。县域环境治理的资金匮乏，严重制约了一些有效解决污染的环境基础设施的建设，对改善县域环境，提升县域生态环境质量都有一定的抑制作用。而县域生态环境治理是需要花费很高的成本的，在人力、物力方面都需要有大量的投入。然而，由于县级政府财政能力的有限，再加上环保意识不强的原因，其在环保上的资金投入可能也就很有限，不能满足环境治理的实际需要。

3.治理成效不高。

一方面，生态环境治理远比其他社会公共治理更加复杂，不仅需要专门知识和技术，也需要丰富经验的支撑，这就需要其治理主体具有更高超的治理能力。而在我国，各级政府尤其是县级政府在环境治理过程中就存在着严重的能力不足问题。这往往表现为：政府的干预不能有效地改善环境，达不到预期的目标，或者政府环境治理的成本太高，造成大量资源浪费等。另一方面，政府在生态治理领域的垄断地位使得政府缺乏竞争意识和竞争机制，也就缺乏提高环境治理效率的动力和压力。从上可以看出，我国县域生态环境治理的复杂性和我国政府在生态治理领域的垄断地位导致县域生态治理领域效率不高，县域生态治理的效果大打折扣。

二、PPP模式在我国县域生态治理应用中的SWOT分析

（一）PPP模式概况及其特点

PPP（Public—Private Partnerships） 即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过建立伙伴关系来提供公共产品和服务的一种方式。自1995年由国家计委正式批准的第一个试点项目实施以来，PPP模式在我国发展十分迅速，分布范围涉及城市基础设施建设、污水处理、固体废物处理、能源服务等公共产品及服务领域。

关于PPP的定义，各国各地区的具体实践不同，其定义也不尽相同。美国PPP国家委员会（2002）认为PPP是指“公共部门和私营部门之间达成的一系列协议，在这协议的基础上，双方发挥各自的优势，分享项目风险，共享收益，以为公众更好地提供公共产品和服务”。欧盟委员会（2003）则将其定义为“公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方充分发挥各自的优劣势，在项目运营过程中共同承担风险和责任，来提供传统上由公共部门负责的公共产品或服务”。加拿大国家PPP委员会对PPP模式的定义为：“公共部门与私人部门之间建立在各自专长基础上的合作，通过共享双方资源优势、共同承担项目的风险并分享项目带来的回报，最大程度地满足公众的需求和利益”。

尽管对PPP的定义没有形成一致的表述，但从上述定义中，可以总结出PPP模式的三大特点：一是双主体供给。PPP模式打破了政府对公共产品和公共服务领域的垄断地位，实现公共部门和私营部门的共同供给［4］。二是构建伙伴关系。PPP模式能够充分利用政府部门和私人部门各自的优势发展伙伴关系，即把政府机构基于国情的远景规划和对各方利益的协调能力，与私营机构雄厚的资金支持、先进的管理经验和高效的工作效率结合在一起［5］。三是提供优质的公共产品和服务。在PPP模式下政府部门和私人企业各尽所长，互惠互利，在提高效率、追求利益的过程中实现社会福利的增进。

目前，关于PPP模式及其应用于生态治理领域的研究大多将其视为一种新型的融资模式，不仅有利于各级政府减轻财政压力，化解政府的债务危机。同时也为释放民间资本提供了多样化的投资渠道。但事实上，融资只是其中的一个方面，PPP模式也是一种新型的管理模式。在PPP模式下，私人部门成为公共产品与服务的生产者，而政府部门从供给的垄断者角色转变为与私人部门通力合作并实现规划、监督和控制的安排者角色。而私营部门在合作中获得了相对平和、稳定的利润，实现了企业的盈利目标，且通过参与公共产品与服务的提供，提升了企业的社会形象［6］。总之，PPP模式的本质是将私营部门引入公共物品和服务的供给，通过公共部门和私营部门之间的全面合作，分担风险，共享收益，利用双方各自的优势，从而为公众提供更好的公共产品和服务的一种新型的融资模式和管理模式。

（二） 我国县域生态治理应用PPP模式的SWOT分析

图1 县域生态治理领域PPP模式的SWOT模型

本文采用SWOT系统分析方法对其所面临的的优势 （Strength） 与劣势 （Weekness）、机会（Opportunity） 和威胁（Threats） 进行了全面分析和深入探讨。县域生态治理领域PPP模式的SWOT模型详见图1。

1.县域生态治理领域应用PPP模式的优势。

第一，融资优势。一方面，将PPP模式应用于县域生态治理领域，减轻县级政府的财政负担，适应生态治理投入增长的需要。目前，我国的生态环境治理投资主要依赖于中央财政拨款和地方财政支持，在经济发展新常态和地方债务高企的背景下，现有财政已经不能满足生态治理投资发展的需要。在经济发展新常态下，各级政府财政收入增速放缓，而生态治理领域的多元化融资渠道还未形成，巨大的生态治理投资是地方财政尤其是县级财政所不能承受的，引入PPP模式也就成为了当务之急。另一方面，也推动了环保产业的发展成熟，拓宽了社会资本的投资渠道。我国有巨大的社会投资潜力和处于急速发展之中的环保产业。创造条件让社会资本投资于生态基础设施建设，让环保企业参与生态环境治理，有利于更好、更充分地利用社会资本，推动环保产业的长足发展进而实现国民经济的持续健康发展。

第二，管理优势。长期以来，我国生态治理领域基本由政府垄断，高投入低产出，先污染后治理，往往是生态环境恶化至危害人们生命财产安全才开始治理，导致治理效率低下，治理效果差。在县域生态治理领域采用PPP模式，引入专业且成熟的环保企业。这些企业能够获得一定范围内的自主经营权，为了实现利润的最大化，必将利用自身丰富的经验加强管理，降低不必要的开支。与此同时，私人部门会千方百计地引入现代的管理方法和技术等手段来提高其盈利能力。这样就有效地避免了政府部门不计成本的治理方式，提高县域生态环境的治理效率和治理能力。

2.县域生态治理领域应用PPP模式的劣势。

第一，生态治理领域作为公共物品或准公共物品，其公益性决定了追求利益最大化的私营部门参与热情不高。就PPP模式应用于生态治理领域已有的案例来看，私营部门愿意参与利润稳定和较高的环保项目的PPP模式建设与运营，比如垃圾处理项目、污水处理项目等。而对中低利润的项目缺乏兴趣，也吸引不到民间资金的投入，只能依靠政府的财政补贴。

第二，生态治理领域十分复杂，对环保企业资金和技术要求很高。一方面，就县域生态治理而言，其地域小，单生态治理项目投入高、周期长、利润微薄，亟需成熟的具有专业技术和雄厚资金的环保产业的支持。另一方面，生态环境治理具有属地性，必须到发生污染的当地去治理运行。目前许多环保企业在某个地方拿下一个项目后，花费一定时间治理好，往往就得换个地方寻找下一个新项目，这种“游牧式”的经营方式十分不利于环保企业的长期稳定发展。

3.县域生态治理领域应用PPP模式的机会。

第一，环境压力增大。县级政府作为我国政府体系中最基础的层次，同时接受来自中央及省级政府和人民群众两方面的压力，在生态环境治理领域有着责无旁贷的责任。近年来，面对我国生态环境的持续恶化现状，不仅国家、地方政府提高了对生态环境的重视，而且随着城乡居民生态环保意识的提高，希望县域生态环境得到有效治理的诉求也不断壮大。因此，生态治理已经成为县域政府治理现代化的有机组成部分，在大力发展经济的同时，加强生态环境治理、实现良好的生态环境成为县域政府的执政支撑点和政策着力点。

第二，政策可行性。中共十八大公告提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，PPP模式随即受到政府部门的高度重视。中共十八届三中全会明确提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”当前，一系列围绕推进PPP及其在生态领域运用的政策不断出台，财政部和国家发展改革委先后发布多项与PPP有关的政策文件，各地也纷纷推出地方的示范项目和规范指引。从上可以看出，在生态治理领域运用PPP模式在政策上是允许甚至提倡的。

第三，经济可行性。一方面，社会资本具备参与投资的实力。民营经济在GDP中的比重越来越大，民营企业已经成为我国国民经济发展的重要力量。另一方面，环保企业具备参与治理的实力。当前，作为“朝阳产业”的环保行业正处于快速发展阶段，总体规模不断扩大，涉及领域不断扩展。近年来，随着我国经济社会的发展和科学技术水平的提高，环保产业技术水平不断提高，运作经验与日俱增，在废弃物处理、资源环境、生态开发等领域涌现出一批拥有专业技术和雄厚经验的环保公司［8］。可见，在生态治理领域应用PPP模式具有充分的经济可行性。

第四，实践可行性。虽然PPP被引入我国的时间不是很长，但是目前PPP模式在生态治理领域也进行了不少的实践，积累了一些经验，培养了一批相关的人才队伍。据统计，我国目前已实施运行的PPP项目已经超过7000个，其中污水处理领域就有2000个以上，此外在垃圾处理、水域治理、生态产业园等生态领域都有不少PPP模式实施的案例［9］。国内外的实践及成功经验，使得应用PPP模式于我国县域生态治理将有据可依、有例可循。所以从实践的角度来看，在生态环境领域应用PPP模式是完全可行的。

4.县域生态治理领域应用PPP模式的挑战。

第一，法律法规不健全。就PPP模式的发展及其在生态治理领域的运用而言，现行的法律法规体系不能形成有效的支撑。首先，我国没有直接针对PPP项目的法律文件。现有的法规条文和部门规章法律层次较低、内容简单，缺乏可操作性。其次，对国内民间资本的开放与支持亟待加强和明确。民间资本在参与公共产品和服务的提供是依然面临法规政策、政府观念方面的阻碍，需要政府出台相关的法规政策给予明确支持。

第二，缺乏契约精神。政府重合同、守信用的契约精神是PPP成功的关键，也是消除民资顾虑的首要条件。而在以往的PPP运行过程中，一些地方政府契约精神、合同履约守信意识较差。这种不确定性风险是PPP模式的毒瘤。不仅会降低私人企业投资的积极性，也会让PPP模式的推广运行产生负面影响。

第三，政府准备不足。作为处于政府基本能力之外的创新事务，PPP模式被接受需要时间的验证和成功案例的支撑，如何尽快让各级政府部门及工作人员了解和接受PPP模式是一个很大的挑战。同时PPP模式作为一种新型的融资模式和管理模式，其运作需要具有复杂的法律、金融和财务方面知识的人才。政府的准备不足成为制约PPP模式成功的重要因素。

三、我国县域生态治理中应用PPP模式的具体路径

（一）“PPP项目打包模式”：县域生态治理中的PPP模式

县域生态治理领域有其特殊性，这种特殊性主要表现在其公益性和属地性。首先，生态治理领域作为公共物品或准公共物品，其公益性决定了追求利益最大化的私营部门参与热情不高。现有经验表明，在PPP模式应用中诸如污水处理、垃圾处理、土地整治等收益稳定和较高的生态治理项目容易吸引到私人部门的目光，而中、低收益的项目则无人问津，因而在县域生态治理领域引进民间资本的成效有限［9］。其次，生态治理领域十分复杂，生态治理项目投入高、周期长、利润微薄。且环境治理具有属地性，必须到发生污染的当地去治理运行，而往往许多环保企业在某个地方拿下一个项目后，花费一定时间治理好，往往就得换个地方寻找下一个新项目，从而影响企业的积极性和资源的有效利用。因此，县域生态治理领域的特殊性决定了其需要一种新型的PPP模式，即“PPP项目打包模式”。

“PPP项目打包模式”是笔者在对县域生态治理领域和PPP模式的充分分析的基础上，结合现有实践经验提出的新概念。传统上生态环保领域的PPP模式大多是以单独的项目为依托，且区域内不同生态治理项目利润水平不一。为解决生态治理领域民间部门单一项目投资兴趣不高，环保企业“游牧式”经营资源浪费等问题，各地逐渐探索创新出一种新型PPP生态应用模式。即对区域内公益性较强、没有收益的生态基础设施类项目，与经营性较强、收益较高的生态环境项目进行打包组合开发，用前者的较高利润预期带动后者的建设运营，使区域整体的生态治理项目利润处于合理水平［10］。这种具有区域特色的以“打包捆绑、组合开发”为基础的PPP模式本文称之为“PPP区域打包模式”。

在县域内实行“PPP项目打包模式”，环保企业将能在县域内拿下包括整个项目包在内的许多个项目，可同时也可以在县域内长期做项目，避免了做一个项目换一个地方的资源损耗，这对于处于发展期的环保企业来说是一种利益增进方式［11］。因此，通过对县域内PPP项目进行捆绑打包、组合开发，既一定程度上保证了私人部门“有利可图”，又解决了生态治理领域内低利润项目和纯公益项目的融资难题，实现生态公共利益和生态治理效率的最大化。

（二）推进县域生态治理“PPP项目打包模式”的具体路径

1.完善法律保障和监管机制。

完善的法律体系是PPP模式推广应用的保障，有效的监督机制是PPP模式运行运营的保障。没有健全的法律体系和有效的监督机制的保证，PPP在我国的应用将面临巨大的挑战，PPP的优势也很难发挥出来。因此，必须完善相关的法律法规制度和监督管理机制。目前，PPP模式在我国的应用还处于起步阶段，在立法和监管方面存在很多问题，突出变现在三个方面：第一，目前我国并没有直接针对PPP的法律，仅有部分中央部门出台的行政法规或一些地方出台的规章文件，总体而言其法律位阶较低，不具系统性且缺乏权威，不利于PPP模式的推广应用。第二，现已出台的法律法规条文内容比较简单，大多不涉及PPP模式应用的细节性问题，缺乏可操作性。第三，PPP项目运营时间长，政府监管体制不够灵活，持续性和有效性得不到保证。总之，当务之急是要加强PPP立法，健全相关的法律法规体系。同时，建立完善的政府监管程序和有效的外部监督机制，着重研究“怎样支持”PPP模式在公共领域的运作，从而为其运行提供良好的外部环境。

2.构建伙伴关系。

所谓伙伴关系，就是政府和私营企业双方之间的一种相互尊重、求同存异、合作共赢的关系。PPP模式的前提和关键就是构建政府和私人企业的伙伴关系。第一，重视契约精神。国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》 （国办42号文）提出PPP模式基本原则之一是“重诺履约”。而地方政府部门在以往的PPP项目操作过程中契约精神、合同履约守信意识非常差，这也是让民间资本忧虑、摇摆的关键原因。总之，政府重合同、守信用的契约精神是PPP成功的关键，也是消除民资顾虑的首要条件。第二，建立风险分担机制。PPP模式资金投入大、运行周期长、操作过程复杂，应根据政府和私人企业的能力和责任建立公平合理的风险分担机制，从而确保PPP模式运作的可持续性。第三，建立利益共享机制。PPP模式的最终落脚点是提供优质的公共产品和服务，实现社会公共利益的最大化。在同时PPP模式也要在一定程度上保证私人企业“有利可图”，从而实现社会公共利益和企业私人利益平衡。

3.制定完善的推动方案。

PPP模式是由政府主导、引进民间资本的合作模式，政府在其中扮演主导角色。对于大部分政府公共部门而言，PPP模式的运用属于创新事务，不仅考验政府公共部门的宣传、协调和吸纳等能力。而且不管是PPP的推广、引进还是运行都需要完整的规划，对于政府公共部门而言也是巨大的挑战。因此，各级政府应在考虑各地实际的基础上，积极总结各地成功经验及教训，研究制定相关的推动措施，推动PPP模式在各政府部门和各治理领域的推广应用。

就在县域生态治理领域应用PPP模式而言。首先，可以成立专门的PPP工作机构。比如由县政府办公室牵头，协调环保、国土、水务、财政等部门成立县级PPP办公室，专门负责PPP模式的制度建设、宣传推广和管理协调工作。其次，加快人才队伍培育。加快对全县环保、财政工作相关人员开展专题培训，学习PPP的相关知识，同时引进拥有PPP理论知识和实践经验的专业人才。再次，积极进行PPP项目的试点和案例推广工作，抓好样板，树立标杆。在总结经验吸取教训的基础上提炼和形成相对统一的范例。最后，落实相关奖励制度。对运行良好的项目企业、PPP推广发展有贡献的个人、集体进行奖励表彰。总之，以县级政府为主体制定完善的推动方案是当前县域生态治理领域引进PPP模式的重中之重。

参考文献：

［1］（美）E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［2］范俊玉.政治学视阀中的生态治理研究——以昆山县为个案［D］.苏州大学，2014.

［3］张力耕.我国县域环境治理中的政府角色［D］.湖南师范大学，2013.

［4］唐祥来.公共产品供给的“第四条道路”——PPP模式研究［J］.经济经纬，2006，（1）.

［5］刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证［J］.改革，2015，（1）.

［6］贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能［J］.财政研究，2009，（10）.

［7］郭朝先，刘艳红等.中国环保产业投融资问题与机制创新［J］.中国人口·资源与环境，2015，（8）.

［8］陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路［J］.国际经济评论，2015，（4）.

［9］刘旭辉，陈熹.PPP模式在新型城镇化建设中的推广应用研究——以江西省为例［J］.金融与经济，2015，（2）.

［10］蓝虹，刘朝晖.PPP创新模式：PPP环保产业基金［J］.环境保护，2015，（2）.

［11］蓝虹，任子平.建构以PPP环保产业基金为基础的绿色金融创新体系［J］.环境保护，2015，（8）.

［中图分类号］D63-31

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）03-0039-06

［收稿日期］2016-03-27

［作者简介］宋超（1992—），男，湖南宁乡人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为中国政府与政治。

The Research on the Application of PPP Mode in China's Eco-environmental Governance of County Areas

SONG Chao
（Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：Through a SWOT analysis of it，this paper argues that the PPP mode is a efficient solution of the current problem of county areas'eco-environmental gevernance.Specifically，it is the Packing Mode of PPP Projects which is an innovational mode of PPP.In the last part，this paper presents three suggestions that the Chinese government should improve relevant laws and regulations，build public-private partnerships and make preparations for PPP mode.

Key words：PPP model；county area；eco-environmental governance；mode