城市社区民主治理绩效评估体系的构建与指标设计

王　菁（1.四川大学 新闻传播学博士后流动站，四川 成都 610064；2.成都理工大学 马克思主义学院，四川 成都 610059）



城市社区民主治理绩效评估体系的构建与指标设计

王菁1，2
（1.四川大学 新闻传播学博士后流动站，四川 成都 610064；2.成都理工大学 马克思主义学院，四川 成都 610059）

摘要：对城市社区组织民主治理状况进行绩效评估是完善城市社区民主治理、提高城市社区治理绩效的内在要求。文章根据我国当前城市社区民主治理的发展状况，在借鉴国内外各种民主治理绩效评估体系基础上，以绩效评估理论、公众满意度理论、民主绩效等理论为依据，通过专家咨询法对指标进行隶属性分析和筛选，最终形成一套逻辑体系完整、指标适用、设计科学的城市社区民主治理绩效评估体系。该评估体系包括城市社区民主治理评估目标、评估主体、评估原则、评估内容和指标设计五大部分，其中指标设计包括民主维度、财务维度、公众维度、社区学习与成长四大维度74项指标。

关键词：民主治理绩效；评估指标；城市社区

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.03.025

一、问题提出

如何在基层社会实现“善治”是各国都在探索的共同课题，对中国而言，尽快在城市基层建立良好的民主治理秩序更是国家面临的一个紧迫任务。随着近年来经济体制改革的深化，国家对城市社会管理的重心开始由单位移向街区，社区成为城市基层社会的基本组织形式。十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式”。可见，城市社区民主是人民民主在城市社区治理的实现形式，是实现基层社会有效管理、满足人民自治需求和和谐社区建设的重要实践途径。

在近20年基层社会管理体制创新的背景下，各地在城市社区民主改革实践中做出了积极的探索，包括理顺政府与社会关系，社区工作体现透明、参与等善治理念，采取行政方式与自治方式相结合的手段［1］。这些社区民主治理方式的探索，在转变政府职能、促进社区治理过程的民主化和科学化方面起到了积极作用。然而，“我国城市治理的历史传统及政治体制设计都保持了行政管理权在城市基层治理中的核心地位”［2］，这种自上而下的压力型行政体制导致城市基层民主治理面临诸多矛盾与制约，包括：社区组织体制行政化，难以更好地促进社区民主自治；城市社区与基层政府关系定位不清，责权关系模糊；社区公共权力空间有限，社会服务与管理能力不足；社区自治基础薄弱，认同意识较差；社区民主组织流程不合理，选举流于形式；社区“财权”与“事责”不相匹配，难以达到自治效能。

那么，如何完善城市社区民主制度，增强社区民主治理水平，这需要对社区民主治理效果进行系统的绩效评估，建立社区民主治理绩效评估标准，让社区民主制度真正发挥其基层社会管理的效能，增强基层政权的合法性。当前，在社区民主治理建设上并不是缺乏实践，而是缺乏对民主治理实践经验的有效总结，缺乏对社区自治组织制度的评估以及对社区治理效能的评价。正如著名的绩效评估研究专家波波维奇所言，“评估系统就像飞机上的仪表盘。它应该被设计得使您能测定组织的工作情况，并且能控制朝着高绩效的方向发展”［3］。因此，对社区组织的绩效评估能够促进社区组织的改革对社区民主治理流程进行监控，从而全面推动社区自治机构成为高绩效的组织［3］。

本研究的目的在于根据我国当前城市社区民主治理的发展状况，从完善基层民主制度的目标出发，通过对绩效评估、民主绩效、社区民主、公众满意度等相关理论的分析，在借鉴国内外各种民主治理绩效评估体系基础上，构建出一套逻辑体系完整的城市社区民主治理绩效评估体系。并且根据这套评估体系，通过专家问卷调查的方式对指标进行隶属性分析和筛选，最终形成一套指标适用、设计科学，既包涵了城市社区“基层民主”的客观内核要求，也体现城市居民参与社区建设主观满意度的指标体系。

二、国内外民主治理绩效评估体系的文献综述

（一）国外民主治理评估体系研究

“治理评价体系是一种中观的评价体系，它反映的是政治发展、政治现代化和现代政治文明的实现程度”［4］。自从1995年全球治理委员会提出治理的概念后，国际治理指标体系不断涌现，包括UNDP的治理指标项目，世界银行的“世界治理指标”、“治理和反腐败的国家调查”，ODI的“世界治理评估”项目，美国国际开发署的“民主与治理评估框架”，荷兰的“治理和腐败的战略评估”等。综合各类国家治理评估项目，大致可以发现国家治理评估体系的构成内容包括治理评估主体、治理评估对象范围、治理评估内容、治理评估工具与方法、治理评估指标、治理评估指标用途和治理评估体系流程七大部分［5］。

（二）国内民主治理评估体系文献述评

国内研究机构和学者借鉴国外治理评估体系，以民主治理理论作为理论基础，构建了一系列的中国民主治理评价体系。例如俞可平的“中国民主治理的主要评价标准及指标”，兰州大学包国宪教授提出了“中国公共治理绩效评价指标体系”，天泽研究所运用自己的指标体系组织了首次测评，分为公民权利、公共服务和治理方式三个部分，其中，治理方式包括：透明、多元、参与、选举、廉洁和信任这六个三级指标。浙江大学的胡税根和陈彪以政治系统论的输入、过程、输出和结果作为评价基础提出了治理评价的十三个维度，评价主体包括政府、公众代表、第三方独立测评机构和媒体［4］。何增科基于善治理论、伊斯顿的政治系统理论和阿尔蒙德的结构功能主义建立了一个理论性的善治评价框架，包括治理体系完善程度、治理过程民主程度和治理结果优良程度三个评价维度，评价方法主要以利益相关者评估法为基础，选择了若干主观指标进行评估［6］。

中国学者和相关机构对中国民主治理评价体系的建立做出了积极的尝试，有助于客观、动态地评估中国政治发展的进展，向决策者提出有针对性的改进建议，但是也存在明显的问题。

（1）以国家层面的宏观评价指标为主，缺乏基层微观层面的评价指标设计。我国的民主治理绩效评估的方法、工具、过程以及指标体系都在不断地探索和修正中，研究者的关注焦点主要集中在国家民主治理层面，极少对基层民主评估进行系统分析。

（2）评估体系比较粗糙，具体评价方法、数据来源、分值计算方法缺乏必要的说明，比较注重主观测评，客观指标法运用较少，存在客观性不足等问题。

（3）指标设计评估主体较单一，缺乏科学性。民主治理是政府、公民社会和私人部门之间的相互支持与合作，评估主体也应体现这三者的参与作用，虽然研究机构所设计的指标体系注重了政府、公民和第三方机构的评估主体地位，但在实际操作中上级政府往往是基层自治组织的实际评估单位，而且指标体系也主要按照上级政府的考核重点和评估标准进行设计。

（4）大多数指标体系只是理论建构，尚未被用来进行实际测评。民主治理评价体系的核心价值目标是民主与善治，这更被研究机构所偏好，而政府部门更重视政府工作的绩效评估。因此，政府和社会还没有充分认识到民主治理绩效评估的价值和作用。

三、理论基础和评估体系构建

社区民主治理绩效评估是一个系统性工作，合理的指标设计是评价结果有效的重要基础，这对组织战略发展会产生深远影响，简单地说，构建评估体系的步骤就是明确评价目标、确定评估主体、厘清评价原则、分析民主治理绩效的影响因素、设计评价内容结构、评估指标的筛选、拟定指标并设定权重的过程，如图1所示。以下内容将依次根据相关理论提出城市社区民主治理绩效评估指标体系相应部分的具体指向。

图1　城市社区民主治理绩效评估体系构建的步骤

（一）评估目标与城市社区民主治理

城市是社会管理实践的一个场域，城市社区则是城市政治的细胞，具有良好功能的城市政治是国家政治体系运行良好的必要构成。因此，城市社区需要具备以下几个功能：第一，给居民提供自愿参与公共社会生活的场所；第二，提供便利和完善的社会生活和物质服务；第三，提供有效的社会安全与秩序；第四，培育人们的社会归属感［7］。这是社区发展的战略目标。

在中国城市社区由过去单位制改革为当前的“街居制”背景下，城市社区民主治理的目的就是推动社区建设，使社区能够行使社会管理职能、协助政府提供基本公共服务、培养社会成员的民主精神、实践基层直接选举。这是城市基层社区民主建设的基本目标。城市社区的民主治理，是人民民主在城市社区治理的实现形式，能够有效地通过民主机制协调城市社区中各个群体的利益，实现社区自治和达到社区发展目标。

城市社区民主治理绩效评估的目的因社区服务对象的不同也各不相同，城市社区自治组织和社区居民根据评估体系可以判断其民主治理的质量，改善居委会的民主管理水平，提高居民社区凝聚力和政治效能感；上级政府根据评估体系能够了解社区治理绩效和存在的问题，增强政府责任，协助改善社区治理机制；中央政府根据评估体系能够宏观把握各地基层民主治理水平，制定有利于城市社区善治的政策，实现政府管理和基层民主的有机结合。

总的来说，城市社区民主治理绩效评估有以下四个目标：第一，通过评估达到控制、监督或约束社区自治组织的目的；第二，通过评估达到社区自我学习的目的；第三，通过评估达到社区与不同利益群体沟通的目的［8］；第四，通过评估真正实现社区民主治理，达到社区发展的理想状态。

（二）评估主体与治理理论、绩效评估理论

评估主体是指由谁进行评价，主要指每一项活动的利益相关者。在与社区民主治理相关的理论中，奥斯特罗姆夫妇所主张的多中心治理强调在公共物品生产、公共服务提供方面存在多个供给主体，包括政府、市场、公民。新公共服务理论则强调政府的介入起到了弥补社会自治能力不足的作用，因为社区民主的合法性来自于政府，政府应从直接管理转变成为向民主治理提供制度保障。参与民主理论认为，在社区内实现全民参与的直接选举，是基层民主的最大特点，这也是公民及社会组织参与政治最直接和便捷的途径。

关于社区的绩效评价理论主要有360度全方位绩效评估理论和公众满意度理论。360度全方位绩效评估理论是由上级、下属、同事、客户进行全方位评估并结合自我评估，这一理论不但符合“公开、公平、公正”的管理精神，更符合时代潮流与趋势。具体方法是将社区建设置于一个假设的圆圈中心，与社区建设相关的各类主体，包括上级及职能部门领导，社区党政组织、社区自治组织、社区企事业单位和社区居民都是评估者，共同参与评估。公众满意度理论在企业质量管理中被称为“顾客满意”理论，二十世纪八九十年代，政府也在公共管理中引入“顾客满意”原理，将公众视为“顾客”，提出公共部门中的“顾客至上”原则，对公共服务质量的提高起到了积极作用［9］。

综上所述，基层民主治理绩效的评估主体包括政府、社区居民、社区内各类组织和社区服务提供者等利益相关者。评估客体在这里主要指城市社区民主治理状况，主要以社区居委会的组织机制为评价对象。

（三）评估原则与民主绩效理论

评估原则是评估主体据以衡量评价客体价值的规范尺度，评价原则对于评估体系来说具有逻辑先在性，因为评价主体需要根据具体评价原则才能将复杂的评价目标操作化。由于城市社区民主治理绩效评估体系的核心价值是民主治理绩效，民主绩效理论成为厘清评估原则的基础理论。

在“民主绩效”的概念上，李普塞特最早对民主的合法性和民主的效用这两者关系做出系统的思考，稳定的民主政体往往是那些既具有内在合法性，也有长期有效性记录的体制。随着民主巩固和民主质量理论研究的深入，戴蒙德等强调更高质量的民主治理提供了对民主稳定性和持久性的双重支持——通过良好的政治绩效赋予了民主制度的内在合法性；良好的经济绩效为民主提供了更大的工具性支持［10］。从更宽泛的角度说，民主与治理具有双向因果关系影响：一方面，政体的“民主”程度会影响人民对于治理绩效的看法，“民主”程度越深，人民对“民主政治”价值的信念越强烈的政体中，人民对治理绩效或“民主质量”的期待也越高，评价越严。另一方面，治理绩效会影响“民主政体”的正当性：人民对“民主”支持的程度，也取决于公民是否感知到“民主”的政治机构提供了可接受程度的“民主”，以及感知到“民主”的运作能产生良善的治理［11］。

戴蒙德认为有质量的民主需要符合公民自由、政治平等、制度合法性的标准，这样的政体将满足：第一，公民关于政府的期望，这是民主评价“结果的质量”；第二，让公民和社群拥有自由和政治平等，这是民主评价“内容的质量”；第三，提供确保公民决定政府的执行以及政府和公务员遵守宪政的责任机制，这是民主评价“程序的质量”［12］。他进一步确立了民主质量的分析框架，包括八个维度：自由、法治、纵向责任（vertical accountability）、回应度（responsive⁃ness）、平等、多元参与、竞争和横向责任。这个评估体系不仅包含了“自由民主”的内涵，也包括了“善治”的要求，这也是城市社区民主治理绩效评价体系的原则。

（四）评估内容

评估内容也可以称为评估维度，指对哪些方面进行评估，是评价目标在评估体系上的具体体现。评价内容分为两部分，第一部分确定评估内容的框架，主要是通过平衡计分卡来实现的；第二部分确定评价内容的具体维度，主要通过分析影响社区民主治理绩效的因素来实现。

1.评估内容与平衡计分卡理论

国内外学者提出了多种多样的公共组织绩效评估方法，例如3E评估法、3D评估法、APC评估理论、平衡计分卡等。本文采用平衡计分卡构建城市社区民主治理绩效指标体系的评价内容，因为平衡计分卡强调组织绩效不仅仅来自财务方面，而且还注重顾客、内部流程和组织发展等非财务方面，这契合了民主治理绩效评估的价值理念——公民参与与组织管理、民主制度与政府控制、稳定与发展等方面的平衡。

平衡计分卡最初产生在企业界，其核心思想在于立足企业的战略规划，从内部流程、财务、客户以及学习与成长等四个维度综合评价企业的经营业绩，这种方法的优势在于兼顾了战略与战术、长期和短期目标、财务和非财务指标、内部和外部指标等诸多方面。

根据民主治理绩效评估的目标、主体、原则和我国城市社区民主治理的现状，将基于平衡计分卡的城市社区民主治理绩效评估指标体系分成民主、财务、公众、学习与发展四个指标。因为民主维度（民主选举、民主管理、民主监督和民主决策）即意味着内部管理流程和制度建设，因此以“民主”替换了原来平衡计分卡的“内部管理流程”。

同时，平衡计分卡的优势在于能够促进企业将良好愿景转化为战略目标，因此，进一步将基层社区民主治理战略目标转化为关键绩效指标从而形成具体的指标体系。具体来说，将城市社区民主治理的使命转化为民主治理的发展战略目标；从四个绩效维度（民主维度、公众维度、财务维度、学习与成长维度）来分解战略目标，再从这些战略目标中分析这个维度战略的成功因素（以评估原则为基础），从而设定具体的关键绩效指标。

2.评估内容的具体化与民主治理绩效的影响因素分析

只有充分把握影响民主治理绩效的影响因素，才能客观地评价民主治理绩效的程度，同时分析导致民主治理绩效差别的原因。因此，在评价内容进一步具体化中分析民主治理绩效的影响因素是必要的。

陈建国认为影响城市社区治理绩效的因素主要有：①社区居民对社区公共服务需求的有效表达；②社区居民对公共产品安排的集体决策过程；③社区公共产品或公共服务的生产过程；④社区居民对社区产品或服务的评价反馈过程；⑤社区治理过程中纠纷处理过程。另外，城市社区的产权结构、社区公共服务属性和构成城市社区的社群属性也是影响民主治理特别是居民行动策略选择的重要因素［13］。

具体来说，影响民主选举的主要因素包括选民对选举程序的认知、对社区政治的认知、选举的政治效能感、政治参与的积极性、政治忠诚度候选人的经济实力和政府的积极推动［14］。民主管理指在管理机制上将行政调控机制和居民自治结合起来，建立社区居民参与管理的固定渠道［15］，影响民主管理的主要因素包括工作人员的数量、投入工作的时间、激励制度等［16］。民主决策的有效实现依赖于完善、合理的组织制度，影响民主决策的因素主要包括民主相关制度的建立、制度履行情况、开会频率、信息公开率、信息公开时间、决策流程是否完整、决策方式、群体决策比率、开会次数和到会率等。民主监督的主要因素是居务公开的透明性、长期性，而影响民主监督的主要因素则是民主评议程序的畅通性和参与性。

（五）指标构成

评估指标是对评估客体属性测量的具体化，因此，评估指标需要符合评价的目标，体现评估主体的需要，实现评估原则，融入民主治理绩效影响因素，在评估内容框架下形成细化评估指标设计模型。在以上四个部分的阐述下，可以明确城市社区民主治理绩效的评估目标是使社区居委会充分实践民主治理功能，成为高绩效组织；评估主体包括公民、上级政府、居民委员会、业主委员会、社区企业等；评估原则涉及法治性、参与性、平等性、责任性、透明性、回应性、竞争性和自由性八大原则；民主选举、民主管理、民主决策和民主监督是主要评估维度。同时，根据组织发展，还需要兼顾财务维度、学习与成长维度和公众维度。具体而言，城市社区民主治理绩效指标共分为四个大维度。

1.民主维度

社区民主是保障人民群众广泛参与政治活动的有效形式，也是协调社区各种利益矛盾的自治机制。民主维度是社区民主治理高绩效的核心，它贯穿社区民主的整个内部管理流程。具体来说，考察和评价城市社区民主治理绩效的效能可以分解为民主选举、民主管理、民主决策和民主监督四项指标。

（1）民主选举指标。民主选举指社区居民遵循“选民登记—公布条件—报名—资格审查—初步选举—正式选举”的选举程序，“贯彻差额选举、双过半数、公开计票、无记名投票等原则”，选举和被选为居民代表、居民小组长以及社区成员代表大会成员、社区协商议事委员会成员和社区居民委员会成员［15］。民主选举的参与性、平等性、责任性可以通过以下具体指标反映：按照选举办法开展选举、遵循选举程序、选举方式、参与选举的居民比例、选举的竞争性程度、竞选过程中的偏见、候选人产生方式的公平性、选举结果是否是街道办事处意志、选举异议是否有投诉机制、选举程序事先公开的实践、各种宣传手段居民知晓选举情况，这11个具体指标构成第一轮评价体系X（1）中民主选举的子指标层。

（2）民主管理指标。民主管理权限是指社区居委会对社区内部的公共事务和对外部准入事务实施民主管理的权力，包括：第一，自治权，这是最核心的民主管理权限；第二，执行权，执行社区居民会议或社区居民大会的决议、决定和上级指示文件精神或细则；第三，协调权，协调社区的内部和外部关系，向政府及其职能部门或街道办事处反映社区居民的意见，与政府机构以及其他社会组织合作解决社区居民共同关心的问题；第四，事务权，管理社区公共事务，发展社区公益事业，如社区服务、社区治安、社区环境等；第五，财务权，管理社区的集体财产，管理社区的办公经费、社区服务收入、社区得到的捐助款以及其他劳务收入，实行财务公开，定期向社区居民公布账目等；第六，对外拒绝权，按照评估原则的法治性（合法性）、参与性、责任性，民主管理具体指标包括：完备的社区民主管理制度、居委会执行居民议事会或代表大会的决议、完成上级政府任务、民主原则的执行情况、民意表达渠道的畅通、居民向居委会提出建议的采纳、各类自治组织的民主程度、协调解决社区内部和外部的关系、居委会职能履行情况、对外拒绝权实施情况、居民代表大会年开会次数、协商议事会年开会次数、公民对社区事务的知晓程度、居民获取社区事务的便捷程度、非常规性的协商民主形式（居民论坛、社区对话等）、居委会服务态度、居委会与政府或其他社会组织合作解决居民共同关心问题、社区日常管理情况，一共18个子指标层。

（3）民主决策指标。民主决策是社区民主的重要组成机制，社区成员代表大会是社区民主决策的主要机构，社区居民委员会负责执行社区成员代表大会做出的决策。在民主决策的过程中让社区居民充分参与，要注意决策的公开性和执行力。民主决策指标主要包括以下15个子指标层：社区事务决策制定了具体方法和流程、决策流程完善、居民对决策的支持程度、决策机构的构成、群体决策比率、决策开会次数、决策到会率、决策过程的公开程度、决策结果中资源分配的公开程度、决策过程中听取公民意见的态度、决策时社区工作人员工作的主动性、决策是否达到预期目标、决策的周期、公民对决策效率的满意程度、决策失误的概率。

（4）民主监督指标。民主监督是指社区居委会对党委和政府及其工作部门的工作，以及社会服务机构的服务情况实施监督。包括对政府部门监督，对各级党委和政府及其职能部门、街道办事处的工作实行监督；对公用事业监督，对供气、供电、供暖、电视、电信、卫生服务、物业等公用事业单位和社会服务机构工作人员的工作表现、服务业绩实行监督；对居住在社区内的党员干部的社会表现进行监督和评议；对上述单位和人员的工作提出批评、意见和建议等。民主监督指标依照法治性、参与性、责任性、平等性的评估原则拟定了9个子指标层：社区居委会的工作监督制定了具体方法和程序、监督机构民情代表率、居民直接监督的意见是否被采纳、民主评议是否有面对面交流、民主评议的成效、民主评议结果是否现场公示、对供电与供暖等公用事业单位监督的效果、对物业服务的监督、对社区党政干部的监督和评议效果。

2.财务维度

社区自治组织的基本财务指标，是衡量基层组织民主效能的基础。因为社区民主要求社区组织能够满足群众需求，提供必要的社区服务和公共物品。一般来说，非营利性组织或公共项目的财务指标主要包括收入增长指标、成本指标、资产利用指标、债务指标等，由于城市社区财政尚未独立，居民委员会并无一级的财务管理权，日常开支仍由街道所属的居委会资产办公室进行管理，因此，根据社区民主自治的目标和城市社区的财务结构设定了以下16个子指标层，包括：社区人均支出、按照社区资金管理的相关法律进行管理、具有财产损失的责任人追究制度、财务管理相关制度的完善情况、社区债务情况、政府财政资金保障率、资金使用过程被挤占情况、社区运行情况、居民对社区财务情况的了解程度、财务公开的频率、财务公开的细致程度、社区总收入、工资和酬金发放符合社区资金管理办法、固定资产管理符合社区资金相关管理办法、设施利用率、社区年度审计情况。

3.公众维度

社区民主治理的价值在于实现政府和公民的合作关系，满足政府基层社会管理的要求，贴近公民社区服务和民主参与的需要。因此，根据平衡计分卡设计的城市社区民主治理绩效指标设计将“公众维度”界定为体现社区自治组织提供社区服务、满足居民需求、形塑社区共同体的功能，在子指标层设计上根据这三大特性拟定了18个指标，具体包括：社区志愿者组织数量、社区组织参与社区服务情况、社区内居民互助情况、完备的经济服务功能、基本公共服务、社区公共产品的维护情况、社会福利提供情况、公众信息获取的公正充分、居民对社区服务治理和管理水平的期望、居民对整体服务质量的感知、居民愿意为社区建设贡献时间和技能、居民对社区的抱怨与投诉、居民对社区的信任、社区归属感、社区意识、居住环境的改善、社区成为学习典范、居民民主参与意识。

4.社区学习与成长维度

学习与成长的目标是追求较高的员工生产率与员工满意度，影响学习与成长最关键的因素是人才、信息系统和组织程序。要促进城市社区组织民主治理的绩效，必须重视社区工作人员的技能和参与、改善社区组织内部的信息传导机制、实现开放有效的交流，同时还要加强对工作人员的培训，提高组织道德氛围。根据评估指标设计的法治性、参与性、平等性和透明性原则，该目标下设11个子指标层，包括：具有体现社区特征的员工管理制度、党组织建设开展活动情况、党组织核心作用、合理的福利与晋升等激励制度、合理的人才培养机制、党支部负责人是否是居委会或议事会负责人、人员结构情况、社区工作人员对职业发展的满意情况、社区的中长期发展规划、社区绩效评估按期完成、社区有意识培养工作人员的认同感。

综合以上分析，依据绩效评估的流程、理论与方法，结合城市社区民主治理评估的目标和原则，在借鉴其他研究机构民主治理绩效评估指标体系的基础上，设计一套全新的城市社区民主治理绩效评估体系如图2所示。在指标维度上，本研究侧重民主制度和民主价值在评估指标上的体现，因此，不仅用民主选举、民主管理、民主决策和民主监督四个指标作为二级指标，并且在其他三个维度上都充分体现指标设计的民主绩效八大原则。另外，本研究也注重从社区居民需求和满意角度出发评价社区民主治理的产出效能。最后，结合客观指标和主观评价指标，将四个维度细化为98项可测的指标，设计出完整的、科学的、体现城市社区民主特征的城市社区民主治理绩效评估指标。

图2　城市社区民主治理绩效评估体系

四、指标筛选

在城市社区民主治理绩效评估体系的理论设计完成后，就需要对指标进行筛选，指标筛选通常分为以下步骤：①隶属度分析；②相关性分析；③指标的信度和效度分析；④指标鉴别力分析；⑤确定各项指标的权重［16］。本文主要讨论第一步即隶属度分析后指标筛选的结果。

元素属于某个集合的程度称之为隶属度。将城市社区民主治理绩效评估体系{X}视为一个模糊集合，把每个评估指标视为一个元素，对每个评估指标进行隶属度分析。假设在第i个评估指标Xi上，专家选择总次数为Mi，则总共有Mi位专家认为Xi是评估政府绩效的最理想指标，那么该评估指标的隶属度为：Ri=Mi/180，如果Ri值很大，表明该指标在很大程度上属于模糊集合，即评估指标Xi在评估体系中很重要，可以保留下来进入第二轮评估体系X（2）；反之，该评估指标则必须删除［17］。

本研究在全国选择了200位专家进行问卷调查，这些专家包括在高等院校和科研机构从事绩效评估、社区政治研究的专家，也包括在城市社区和基层政府从事管理工作的人员。本研究共回收有效问卷120份。

本研究在有效问卷调查基础上，获得了城市社区民主治理绩效评估体系所有指标的隶属度，其中，隶属度低于0.3的24个评估指标都要删除，见表1所列。最后，本研究在删除了隶属度低的24个指标后保留了其中的74个评估指标，构成了城市社区民主治理绩效评估指标体系X（2），见表2所列。

表1　第一轮评估体系X（1）中被删除的评估指标

表2　城市社区民主治理绩效评估指标体系X（2）

续表2

五、结论与讨论

城市社区民主治理绩效评估体系既不同于国家层面的绩效评估，也不同于传统服务行业公民满意度评估，因此一方面注意依据当前我国城市社区民主治理结构和发展趋势进行构建，另一方面充分借鉴与此相关的绩效评估、民主绩效、公民参与等多种理论，最后形成了包含评估目标、评估主体、评估原则、评估内容和评估指标的评估体系。其中，具体评估指标的设计则建立在评估体系基础上，即将评估目标、评估主体、评估原则和评估内容融入各个指标维度的指标中，避免了理论和指标脱节、无法反映综合绩效等指标设计存在的问题。

然而，需要指出的是，城市社区民主治理绩效的革新是一个系统工程，评估仅仅是推动这个工程的必要手段之一。因此，提高城市社区民主治理绩效必须在战略上考虑各种影响绩效的系统性因素。一般来说，影响组织民主治理绩效的因素包括社会环境、经济环境、制度环境等外部环境因素和组织战略、组织结构、组织文化等内部因素，笔者根据我国城市社区发展现状认为，我国城市社区民主治理绩效主要受到以下三大系统性因素的影响：

第一，制度环境因素，即政府与社区合作关系的制度安排。新制度主义认为制度环境会塑造和影响组织的内部结构和外部形态。在我国，社区民主的合法性来自政府，无论是实现政府自上而下与社区自下而上的社区治理双向互动，还是构建新型的多中心治理模式或网络治理机制，政府都应是主要的倡导者、支持者与推动者。

第二，社区组织因素，集中体现在治理机制和制度能力上。社区治理机制包括组织结构、权责配置、制度安排及其运行的内部治理机制，与政府监管、媒体和公众监督、社会机构评估等所形成的外部治理机制。科学完善的社区治理机制有助于降低社区组织内部管理成本、提高运行效率、满足社区服务需求［18］。社区制度能力既包括社区（主要指居委会）在社区内的动员和影响，也包括从“社区外”获取资源的能力，制度能力是治理机制实践化的体现。社区制度能力越高，居民对社区组织满意度越高，也更愿意参与社区公共事务［19］。

第三，社区文化因素。民主的社区需要拥有共同的民主治理目标，民主治理的信念和积极参与的居民。这种社区凝聚力加上利益的驱动能有效调动公民参与社区事务的积极性，从而建立公民对民主真实性和效能感的信心。

在引入城市社区民主治理绩效评估体系改善城市社区组织绩效时，要充分考虑以上三点系统性因素与评估体系的配套推进。制度环境因素是影响城市社区民主治理绩效的外部因素，是增强社区组织能力、提高社区文化凝聚力和重视评估工作的“输入”系统，甚至是再造社区民主治理绩效的“钥匙”。社区组织和社区文化是影响社区治理绩效的内部因素，它们共同塑造了城市社区组织治理绩效的内核，也是评估工作的内容重心。绩效评估体系是推动城市社区组织框架最优化的激励机制，它为社区组织提供了提升民主治理绩效的目标、手段与工具。

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［责任编辑：欧世平］

中图分类号：F062.6

文献标志码：A

文章编号：1007-5097（2016）03-0161-09

收稿日期：2015-11-08

基金项目：国家社会科学基金教育学青年课题（CEA130146）；第54批中国博士后科学基金项目（2013M540708）；四川省哲学社会科学重点研究基地社会发展与社会风险控制研究中心2013年度规划项目（SR13B03）；四川省哲学社会科学重点研究基地课题“网络文化研究中心”规划课题（WLWH14-07）；四川省研究生教育改革创新项目“马克思主义理论一级学科创新计划”；成都理工大学中青年骨干教师培育计划

作者简介：王菁（1982-），女，四川乐山人，副教授，博士，在站博士后，研究方向：政治学理论，政治传播学。

Construction and Index Design of the Performance Evaluation System of Urban Community Democratic Governance

WANG Jing1，2
（1.Postdoctoral Research Station of College of Literature and Journalism，Sichuan University，Chengdu 610064，China；2.School of Marxism，Chengdu University of Technology，Chengdu 610059，China）

Abstract：The performance evaluation on urban community organizations’democratic governance is the intrinsic request of improving urban community democratic governance and enhancing its performance.According to the current development of urban community democratic governance in China and drawing lessons from a variety of performance evaluation systems of democratic governance at home and abroad，the paper builds a set of performance evaluation system of urban community dem⁃ocratic governance with logical system integrity，applicable index and scientific design，which is based on performance evalu⁃ation theory，public satisfaction theory and democratic performance theory，and makes a relationship analysis and selection of index by the expert consultation.The evaluation system includes five aspects：evaluation objectives，evaluation subjects，eval⁃uation principles，evaluation contents and index design，and index design covers 74 indicators in four dimensions：democra⁃cy，finance，the public and community learningand growth。

Keywords：democratic governance performance；evaluation index；urban community