碳金融监管：银行业创新监管的路径和延伸

杜　莉，武俊松（吉林大学 经济学院，吉林 长春 130012）



“985”高校经济学人计划

碳金融监管：银行业创新监管的路径和延伸

杜莉，武俊松
（吉林大学 经济学院，吉林 长春 130012）

摘要：碳金融作为解决环境污染问题的经济学解决方案广泛被各个国家所接受。随着碳金融的迅速发展，金融创新产品的不断涌现，金融监管也将随之变革。大量指标数据被广泛应用，金融监管越来越依靠数据和监管技术，导致金融监管出现唯技术化倾向。文章结合当前发生的实践问题对金融监管发展进行一定反思，对碳金融监管提出金融监管发展借鉴，从金融的本源来探讨金融发展过程中金融监管的方向。

关键词：碳金融；监管；金融监管创新；银行业

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.03.001

碳金融是旨在降低碳排放、服务于实现全球温室气体减排的创新性金融手段。包括基于项目碳减排标的销售所形成的现金流以及各国家和区域内碳排许可（配额）交易或交换所形成的现金流，涵盖于碳金融的一般性定义之内（The Word Bank，2010）；银行体系内，致力于环境和社会可持续发展的投融资活动成为碳金融的主要代表。根据现有研究和文献的结论，碳金融是利用金融和市场手段介入实体经济推动环境污染问题逐步解决的有效途径之一。

早在1995年，我国政府就已经出台了针对环境与经济协调发展的指导意见，但那时并不存在与环境相关的实质性活动。自2005年开始，中国开始逐步引入了温室气体减排的CDM机制，并经历了一段由政府主导的碳权市场的爆炸式增长。2011年我国国家发改委指定了7个省份（城市）作为ETS的试点①，成为我国在国家层面开始建设碳权交易的标志。这一时期，中国碳权市场发展过程中主要特征就是中国政府直接和强有力的干预（Lo and Howes，2013）［1］，这也是中国能够在短期内集中众多力量快速实现碳权市场初步建立的重要原因，充分凸显出政府支持的重要性。从全球碳权市场发展的经验来看，碳减排项目所需资金缺口明显、私人参与度不高、资本在减排行业间配置存在结构失衡等问题表明，包括中国在内的碳权市场尚处于不成熟状态，政府引导仍需坚持。而2007-2009年爆发的次贷危机使得人们重新审视金融系统内部的风险防范和监管机制的变革，尤其是针对新兴的碳权交易市场。因此，在新时期碳金融蓬勃发展的背景下，梳理金融创新的发展趋势，准确定位政府和监管部门的职能和职责，探索服务于低碳型经济社会，针对碳金融产品和服务的创新监管路径成为必要。

一、碳金融架构下金融监管创新的必要性

近10年间，针对环境变化而建立的金融市场快速发展，并显示出较高的增长速度。据IPCC的估计，未来全球平均每年将新增4 000亿美元的环境投资；新气候经济组织（New Climate Economy）则预计2015-2030年环境的增量投资规模将达到6万亿美元（Fay et al.，2015）［2］。碳金融活动也正是在这样一段时期不断加速，碳信用、碳基金、碳汇、碳期货、碳期权以及CDM等大量的金融产品和交易业务创新在碳权市场中应运而生。碳金融正以前所未有的趋势变革着当前的金融市场，同时也为金融发展和金融监管提出了新的挑战。

（一）碳金融发展及其创新效应

从欧盟及其他国家的实践看，碳金融体系及其运行机制的创新确实给整个社会和公众个人及群体带来了福利和发展变化。经济、金融运转模式，个人、政府和社会的行为均因碳金融的创新发展带来积极变化。

（1）碳金融增加了金融创新产品，其创新对金融市场进行了进一步细分，提供了大量差异化产品，满足了金融市场客户群体细分的需求。碳金融作为金融创新产品具有外部性特征，它的发展表现在丰富了金融产品，为客户提供了差异化服务，既满足不同层次的客户需求，又增加了金融机构的盈利途径，有利于银行业发展和稳定。

（2）碳金融提高了金融市场的有效性。金融市场具有规模效应，碳金融产品创新的活跃促使金融市场不断创新和发展产生更多金融产品，带动参与交易的主客体不断增加，推动交易的规模不断扩大，大幅度降低了金融市场参与者的交易成本［3］。金融市场也随之发展和不断成熟，提高了金融市场的效率。

（3）碳金融作为一种绿色金融，主要是一种致力于限制温室气体排放的金融活动，这对缓解环境污染、造福社会有巨大的积极作用。

（二）碳金融发展亟须金融监管创新

无论是实现经济社会的低碳转型，还是简单完成预期的碳减排目标，都需要较长的资本来维系碳减排相关项目的建立、维系和良好运转。虽然传统的投融资活动如贷款、项目投资等，在一定程度上支持了碳减排项目的建立，但是碳减排项目仍存在较大的资本缺口。为了解决这一问题，以碳权为基础的商品化金融产品成为碳金融市场中的重要融资途径，如碳配额交易、碳期权等。随着碳金融市场的发展，这些商品化的碳权产品也逐步暴露出一些问题：由于碳权的信息披露相对匮乏，碳权产品的风险难以被正确界定和评估（Fay et al.，2015）［2］，碳权产品具有较长的投资期，其未来不确定性较高，一些城市的投机分子使得碳权产品价格偏离了市场的发展方向（Splash，2010）［4］，碳权产品OTC市场的欺诈行为猖獗。一些学者已经注意到碳权市场已被投机者高度风险化，这些投机者恶化了价格波动，如远期和期货合约尤其是那些市场中未被对冲的合约。而这些垃圾和次级资产合约的交易扰乱了正常碳权产品的价格（Chan，2009）［5］，碳权市场中存在的次级风险如同2009年危机的源头一样在萌生和发展。

由当前全球碳权市场和碳金融活动的基本现状和经验可知，碳金融作为一种金融创新产品，本身也具有一定的负外部性。具体而言：

（1）碳金融产品创新本身具有的负外部性。碳金融创新产品的高度虚拟性和高杠杆性导致其交易规模较传统金融产品急剧放大。而高盈利性又会驱使各种类金融机构尤其是商业银行积极参与碳金融产品的持续创新活动之中。如果某家银行因从事碳金融创新产品交易发生风险、造成巨额损失乃至倒闭，很可能在同业内产生“多米诺骨牌效应”，继而引发系统性风险，造成整个金融体系的动荡［6］。

（2）碳金融创新市场具有负外部性。金融创新市场本质上具有传染性［7］。由于碳金融创新市场运行较传统金融市场复杂，碳金融创新产品和碳交易工具能够同时在多个国家和领域进行交易，会导致碳交易价格波动在不同市场之间的相互影响和传递，一旦某一市场出现波动，便会迅速传导到世界其他地区的市场并产生相应的影响。欧盟碳金融市场碳交易价格的波动已经证明了这一点。无论其是由于政策因素，或是因配额分配机制的缺陷导致，市场的这一风险是难以避免的。

（3）碳金融创新增加了金融系统的脆弱性。由于碳金融创新具有高风险性，一旦碳交易运行机制出现问题，会波及整个实体经济体系和金融市场体系，由此产生的负外部性也必须引起高度重视。

总之，碳金融作为一种金融创新产品，在为社会发展带来福利的同时，也具有一般金融创新产品的负外部性特征。因此，建立与之相适应的金融创新监管体系，利用金融监管创新并介入，平抑和消除碳金融创新的负外部性的影响是非常必要的。

二、银行业创新与监管的变革：一个经验架构

现阶段，我国银行业资产占国民经济的90%左右，银行业在国民经济中具有重要作用，银行业的发展、银行业监管的技术都反映我国当前的最高水平。所以，银行业的监管对碳金融的监管具有重要的借鉴意义。

自2008年以来，受融资需求大幅提高等因素影响，社会融资利率逐步提高，此种情况近两年来更加严重，具体体现为：①受余额宝因素影响，银行吸收储蓄存款难度大幅加大，银行对此应对措施是提高理财预期收益率，结果最终大幅度提高了银行的筹资成本；②小额贷款公司合法化、贷款利率市场化、银行筹资成本增加，多种因素共同驱使银行业金融机构提高银行贷款利率；③以房地产业、政府融资平台为代表的诸多行业对资金有着巨大的需求，提高贷款利率不仅是资金配置行业的主观意愿，而且客观上也是可以实现的。这种现状促使银行业进行了大量的金融创新，而且银行业创新越来越快、越来越复杂，大量的金融产品和金融业务创新不断出现。

对此，金融监管当局已经意识到问题的严重，并实施了逆经济周期的调控。一方面，采取经济和行政手段控制房地产业过热发展；另一方面，要求地方政府融资平台的融资与地方政府实际税收偿还能力相匹配，强化对地方政府融资平台的监管。与此同时，银行业监管创新不断推进，监管技术不断进步，大量的数学模型、技术指标、报表被广泛运用到银行业监管中来。

（一）银行业创新及其新特点

本文以银行同业业务的创新及其存在的问题为例，以点带面的方式展示银行业创新及其结果。

银行同业业务，即银行同业拆借或同业拆放市场，其交易主体是金融机构，主要是为了解决金融机构短期、临时性头寸调剂的需求。其业务原本限于具有法人资格的金融机构及经法人授权的金融分支机构之间进行短期资金融通的行为，目的是为一些国家特指吸收公众存款的金融机构之间解决短期资金融通、调剂头寸和临时性资金余缺。

我国现阶段银行同业业务被创新后，其原本业务性质和目的发生了很大变化。2013年12月份国内某股份制银行推出一款银行同业创新产品“同业委托定向投资业务”就是其中一例。该业务是某银行总部设计的一款创新业务，其推出后，规模迅速发展扩大。但由于其业务创新是以规避监管为目的的，且其制度设计存在缺陷，风险隐患明显。

图1显示了我国银行业同业业务创新模式和流程。

图1　银行业同业业务操作模式

目前，我国不断创新的银行同业业务模式有如下几个特点：

（1）交易模式变为三方。业务模式由同业存款+委托定向投资组合形成，交易过程存在多个主体和通道，业务参与的核心存在三方：一是出资方，即委托银行，负责提供资金，一般也是风险兜底方；二是受托方，如上例即为某银行，是将同业存款转化为委托投资的关键；三是资金需求方，通常是由出资方指定提供授信的融资企业。

（2）“三同”操作设计。业务操作要求在短时间内完成资金划转和会计科目转换，为委托方规避金融监管架设通道，实现“偷梁换柱，过水无痕”。步骤一是同业定期存款，出资方与受托方签订同业定期存款协议，并将委托资金划转至受托方，受托方计入同业存放科目；步骤二是同步提前支取，根据出资方签署的委托投资协议和投资指令，受托方将出资方的同业定期存款提前支取，转入其他应付款科目；步骤三是同时委托投资，受托方将资金由其他应付款转入委托投资科目，委托证券公司、基金公司、保险公司、信托公司等设立资产管理计划或信托计划。资金管理计划或信托计划的投资方向有：向融资企业发放委托贷款或信托贷款；受让票据、股票、应收账款等资产受益权；转为保险资产管理公司在委托银行的协议存款等。

（3）“三跨”隐匿特性。上例中某银行创新业务的委托定向投资存在“三跨”隐匿特性，增大了监管部门查明业务实质的难度。一是跨银行，委托方多数为同业银行，其中国有银行占20%左右，股份制银行占20%左右，城市商业银行占7%左右，农村商业银行和农村合作银行占比最高，约40%左右；二是跨地域，同业市场交易效率高，选择交易对手时无需顾及地域限制，跨省交易极为普遍；三是跨行业，随着2012年以来金融管制放松，传统的银银、银信合作进一步拓展为银证、银基、银保等合作。从通道方分类来看，证券公司占38.6%，信托公司占14.6%，基金公司和其子公司占37.9%，保险公司和其子公司占8.9%。

从业务的创新发展来看，现阶段同业委托定向投资业务的金融创新主要是以规避金融监管为目的，风险防范并没有成为根植在血液中的理念，风险防范完全依靠金融交易过程中前一交易对手的承诺，审慎经营理念还没有扎根发芽，存在巨大的风险隐患，此类为规避监管驱动而产生的创新给正常监管增加了难度。

（二）银行业监管的实践与变革

多边发展银行（Multilateral Development Bank，MDB）2014年首次报道了其参与环境相关项目的金融工具，包括权益、补助金、贷款、保证以及其他一些交易协议；其2014年的投资总额中贷款占比达到83%。从这一点来看，短期内包括碳金融在内支持环境建设的项目投融资仍将以贷款形式为主。由此，作为贷款控制和供给源的银行监管及商业银行成为监管、引导碳金融资金的主要力量。在黎巴嫩、孟加拉国、巴西等都出现了以针对商业银行支持环境项目的监管政策和指引（Fay et al.，2015）［2］。

中国虽然早在1995年就出台了针对银行信贷绿色监管的法规《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》，连同国家环境保护局出台的《利用信贷政策促进环境保护的通知》在内的这两个法规并未引起太多的关注，因为在当时经济增长仍然是首要的任务，且国家部门之间对环境保护工作缺少应有的协同和合作（Bai et al.，2014）［8］。在1996-2003年间，中国政府并未出台任何针对金融部分的绿色政策。直到2004年，国家发改委、中国人民银行以及银监会三部委共同颁布了《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合控制信贷风险有关问题的通知》，尝试通过信贷政策控制盲目的产业扩张，并在其通告的附录中禁止和限制了一部分污染性生产设备的使用，以便于银行选择性地实施信贷供给。2005年和2006年由国务院颁布的两项通知则进一步强化了对高污染项目和企业的约束，但是并没有界定金融部门在信贷审核和方法方面应尽的责任，致使这两项政策并未得到完善的实施。

《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》（以下简称《意见》）作为中国真正意义上的绿色信贷政策，是影响当前中国金融体系的最为重要的法规。这一法案由国家环保总局、中国人民银行以及银监会于2007年7月提出，详细阐述了各部委之间的系统与合作，力图通过金融部门的影响力激励和限制客户的环境相关行为。《意见》确立了针对银行系统的绿色信贷政策、针对保险系统的绿色保险政策以及针对污染行业的绿色证券政策。虽然《意见》是中国环境问题的“里程碑式”进步，但是它的内容多限于指导性，缺乏必要的实施性标准，对地方政府和中小企业约束力不强。继2007年《意见》颁布后，MEP还联合金融监管部门发布了其他几项文件用以界定和扩大《意见》的应用范畴，并提供更加实质的实施指导意见。这些后续的增补文件主要从形式上丰富了环境监管的信息共享和各部门间协同合作，对银行组织体系建设和信贷流程的设计也有一定的说明和指导。

总体而言，中国在针对环境相关的金融活动虽进行了一定的尝试，但对对应金融活动的监管仍显不足，尤其是在当前碳权市场蓬勃发展的背景下，针对商品化的碳权产品缺乏足够的关注，对创新式的金融产品缺乏了解。无疑，金融监管对金融创新存在认知的过程。一个创新产品从出现到发展，再到一定规模进入监管视野，监管现场检查立项，对其风险问题进行评估，提出改进意见，到商业银行整改，需要有一个周期。对于金融创新，金融监管要遵循人类认识世界、改变世界的一般规律，在金融创新出现之后针对其风险漏洞采取创新的方式、方法和模式不断去规范和弥补。

在银行业的创新能力和借鉴国际先进金融技术的能力大大加强、银行业的创新日新月异、新产品不断涌现的同时，银行监管也应相应变革，以确保监管的有效性。这种变革包括：①监管组织架构发生了质的变化，由最初的人民银行金融稽核，发展到“一行三会”对金融业的分业监管。②银行监管技术跟随银行业的创新快速发展，大量的数学模型、技术指标、报表被广泛应用，借此来发现银行业创新发展的规律性变化，以及通过建立模型等预警指标来发现银行业存在的风险隐患和漏洞，对潜在的问题进行预先的制度安排，确保弥补漏洞和不足。③金融监管责任意识日益提高。一方面通过监管过程让金融机构能够正确认识自己，真正把审慎经营和以诚实、守信、正直作为企业的立足点，让人人从内心树立起从业道德标准，真正实践行为规范，有效防控风险、减少违规；另一方面，金融监管切实担当自己的责任，通过监管责任的落实将法律、法规、制度和机制转变成金融业内在化自律行为，从内部主动遵守，从而达到监管的初衷和目的，并最终从复杂的金融监管中脱离出来，让金融秩序实现良性循环。

三、碳金融发展背景下的金融监管创新

（一）金融创新发展的反思

金融创新的动力来源于对利润的追逐，不管金融创新的过程如何复杂，其最终的结果都归结在提供服务增加利润。“三个办法一个指引”针对企业挪用贷款资金的监管加强，其并没有阻挡住企业对资金的使用，反而刺激了以规避金融监管的创新。金融创新从节约成本和提高利润两个方向不断推进。

金融利润的增加吸引了大量的优秀人才，不同学科的人才争相进入金融领域，带来了新的思维模式，金融创新也随着金融从业人员素质的提高出现了许许多多新的变化。2008年美国次贷危机和国内金融监管的加强给金融创新提供了新的机会，企业对资金的强烈需求使其在对于银行的议价中处于劣势，被迫接受较高的融资成本。随之而来的利益各方迅速汇集到一起，共同完成规避监管的创新，他们将本来资金需求方和供给方的链条打断重组，从资金到客户之间通过不同的交易结构组合完成产品创新，形成新的利益链条分食企业利润。银行获得利息收入，担保公司取得担保费用，承担通道功能的信托、证券、基金获取通道费用，实体经济承担融资成本。由此可见，缺乏监管的金融创新并不能自动朝着有利于经济发展的方向发展，监管必须介入到创新过程中对创新进行引导。

（二）适应碳金融发展的金融监管架构创新

碳金融作为通过金融手段解决环境污染问题的一种解决方案，具有典型的目标预设特征。碳金融通过金融手段引导社会的生产和消费倾向，改变经济发展模式，推动环境治理，对于社会发展向节约型、环保型社会转变将产生积极的战略意义。同时，碳金融的创新符合金融创新的基本规律，它的创新将涉及银行、证券、保险等行业，也会体现出碳金融市场的独特特点，在国际上跨越时空进行配置和交易，它的发展将推动金融监管进行变革。

第一，在解决金融监管和创新的矛盾方面，人应该是核心问题，要建立金融发展的良好核心价值观念，在创新方面人的良好品行比技术要重要。监管引导建立良好的市场规则，要求相关金融企业在创新和发展的同时必须遵循，违反者要给予及时的处罚。碳金融发展对环境友好的同时也体现在资源的节约，不良资产的产生将是资源的极大浪费。也体现在监管资源的节约，金融创新在良好的监管框架内运行，监管和被监管和谐共生，摆脱相互对立的局面。强调碳金融从业责任义务规则，金融创新方具有人才、技术、信息的优势，又是利益的获得者，有义务对自己的创新所带来的风险负责。还要充分认识到金融和实体经济是相互依存的关系，为实体经济提供服务是它的生存基础，不能阻碍经济发展。金融监管从外部对其从业核心价值观进行培育，强化金融创新遵循良好原则的自觉性。

第二，有必要在碳金融发展之初建立行为规范的引导框架。金融监管应该通过制定碳金融从业者人员操守，建立市场交易者社会原则规范，并随着交易市场的纵深发展不断完善，从而形成对碳金融市场参与者的引导。

第三，加强碳金融监管人才培养和储备。金融监管人员从业到成熟需要时间和经验的积累，真正在金融从业经历一个完整的经济发展周期，才能了解金融发展各个时期金融创新行为的原因和风险。当前碳金融监管从业人员规模与碳金融创新的市场相比显得严重不足，必须建立与碳金融相配套的监管队伍，以适应迅速发展的碳金融创新需求。当然，监管人才队伍的建设也可以是多种途径的，采用引进来走出去多种方式，满足监管的需求。

第四，与碳金融市场发展相适应，碳金融监管应该建立独立的监管架构。截至2015年末我国形成了7个区域性碳交易市场，但还没有统一的全国性碳交易市场。与碳金融有关的产品也只是在银行业有所创新，还缺乏统一的统计协调机构，亟须针对碳金融发展建立独立的监管机构，培育市场和参与的热情，同时避免无序创新带来的低效率和不公正。

本文认为在现阶段建立独立的碳金融监管机构承担碳金融市场的培育和监管任务，对碳金融发展更加有利。碳金融监管机构的设立应该主要针对总部性机构，原因在于金融创新产品的开发、市场的参与现阶段都以总部为主。现阶段的监管主要以引导和培育为主，建立多层次的碳金融市场，吸引金融参与主体。通过碳金融市场制度安排将温室气体治理从政府强制行为转变为碳排放者自觉行为，将政府与碳排放者之间的交易转变为碳排放者之间的交易。政府从繁琐、低效的与碳排放者的博弈中解放出来，成为碳排放者市场博弈的制度供给者，并在有效发挥监管职能的同时，最大限度地节省行政成本。

注释：

①这7个省份（城市）包括北京、上海、天津、重庆、广东、湖北和深圳。

参考文献：

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［8］Bai Y，Faure M，Liu J.The Role of China’s Banking Sector in Providing Green Finance［R］.The World Bank，2014.

［责任编辑：周业柱］

中图分类号：F830

文献标志码：A

文章编号：1007-5097（2016）03-0001-05

收稿日期：2016-01-06

基金项目：国家社会科学基金重大项目（12&ZD059）；国家社会科学基金项目（14BJY069）

作者简介：杜莉（1959-），女，辽宁锦州人，教授，博士生导师，博士，研究方向：金融学；武俊松（1969-），男，吉林公主岭人，经济师，博士研究生，研究方向：金融学。

Carbon Financial Supervision：The Path and Extension of Banking Supervision Innovation

DU Li，WU Jun-song
（School of Economics，Jilin University，Changchun 130012，China）

Abstract：Carbon finance，as the economics solution of environment pollution，has been widely accepted by various countries.Financial supervision will also change with the rapid development of carbon finance and the proliferation of innovative financial products.A large number of indicators and data have been used widely，and financial supervision is increasingly dependent on the data and regulatory technology，which results in the emergence of only technical tendency in financial supervision.This paper，combined with the current practical problems，makes a certain reflection on the development of financial supervision，puts forth to draw lessons from the development of financial supervision for carbon financial supervision，and discusses the direction of financial supervision in the process of financial development from the financial origin.

Keywords：carbon finance；supervision；financial supervision innovation；banking